有效防范化解地方债务风险要坚持正确理念和方式

陈龙（中国财政科学研究院研究员）

防范化解地方债务风险是当前一项重要任务，事关经济社会发展和财政安全。有效防范化解地方债务风险，依赖于正确的理念和方式。党的二十届三中全会对完善政府债务管理制度作出明确部署。要进一步增强债务管理的科学性，在经济良性循环和资本流动中削减地方债务存量，优化经济建设事权，实现标本兼治。

在发展和增长中防范化解地方债务风险

防范地方债务风险、完成化债任务，最终只能在发展和增长中依靠经济增量和盘活存量来解决。如果忽视了这个条件，就会影响化债的效果，甚至可能出现债务越化越多、风险不断累积的状况。因此，促使经济保持合理的增长速度，做大经济资源，是防范化解地方债风险的基础和前提。

防范化解地方债务风险，不能只着眼于债务存量本身，而要使经济保持合理的增长速度，在发展和增长中解决问题。前段时间，我国加大宏观政策力度，实行了一系列卓有成效的举措，使经济运行延续稳中有进的发展态势。一方面，经济运行的质量在不断提升，高质量发展不断取得新进展，新质生产力加快培育壮大；另一方面，也出现了经济增长的“质”与“量”不协调，进而导致需求收缩、活力不足、部分企业经营困难、就业压力较大、风险隐患较多等问题。为此，需要全面贯彻落实中央精神，加快将前期出台的措施和政策足量、及时落实到位，以公共服务和广义基础设施建设为着力点，消除制约消费需求的深层因素，扩大有效投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。只要经济活力和发展动能不断增强，化债就有了坚实的基础。

在经济良性循环和资本流动中削减地方债务存量

削减地方债务存量，是当前我国防范化解地方债务风险的重要一环。化债的目的，不仅是为了防范财政金融风险，更是为了解开制约企业经营和资金顺畅运转的“扣”，促进经济健康运行。同样，化债方法方式的选择要有利于促进经济良性循环和资本流动，有利于提升国民经济整体运行效率，而不只是为化债而化债。从实践中看，地方和相关部门在化债的技术手段方面实现了诸多有效、可行的创新措施。下一阶段，要完善、优化技术手段，提升化债效果，促进经济活起来、资源资产流动起来，形成经济生态系统良性循环。避免采取一刀切、运动式的解决办法，而应运用好市场及相关的资本工具，将化债与经济结构、产业调整和资源整合盘活结合起来，通过速度差，如经济增速与债务增速差异、中央债务与地方债务的增速差异等，在发展中调结构，在经济良性循环和资本流动中解决问题。

要因地制宜，灵活选择化债的技术手段。依据债务产生的性质以及各地资产资源状况，实行分类治理。由于各地资源状况差异很大，各地债务形成的资产也并不相同，所以处理地方债存量必须坚持一地一策、一债一策，灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。按照债务形成资产的性质，对于市场属性较强具有现金流的项目、无现金流的公益项目，则通过相应的措施予以化解，尤其要在促进经济良性循环发展的前提下，更加重视债务重组的化债方式，统筹化债与经济增长，防止化债对地方经济产生不良影响。

以系统思维增强债务管理的科学性

如何利用好政府债务，是现代国家经济社会发展中不可回避的重要命题。世界发展史表明，政府债务是现代国家持有的“双刃剑”，事关发展和安全。用好了，政府债务就会成为促进经济社会发展的利器；如果用不好，使用不当、监管不力，则会抑制经济发展，甚至产生经济社会风险。发挥好政府债务在高质量发展和现代化建设中的重要作用，守住不发生系统性风险的底线，需要以提升债务管理的科学性为核心，进一步加强政府债务管理。由于国民经济是一个有机整体，债务和经济关系复杂，所以提升债务管理的科学性，需要坚持系统思维，从国民经济和治理系统整体考虑管理制度的设计，重点做好三方面。

其一，构建符合我国特点的债务安全判定标准和预警指标体系，增强预判的科学性。立足经济整体和债务资金的全生命周期，从宏观经济、债务成本与效率、广义偿债能力等方面，运用经济实际增速和潜在水平、财政和国有经济资源、债务利息占比、债务的资产形成等一系列指标，综合判断债务安全状况，构建科学的债务风险综合预警指标体系，既不夸大风险，也不掩盖问题，为管理提供依据。

其二，动态调整债务结构，优化债务资金使用。调整国债和地方债、地方一般债和专项债结构，降低债务成本。优化地方专项债务适用范围和投向领域，提升债务资金使用效率，加强投后管理，健全偿债保障机制，防止形成后续风险。

其三，坚持协同治理，健全协同监管机制。一方面，根据隐性债务和法定债务的性质和产生的原因，有针对性地制定解决方案和措施；另一方面，加强监管主体、监管对象和监管措施上的协同性，形成阻断债务风险传递的屏障。健全协同监管机制，不仅需要相关部门信息共享、情况互通，而且还要加强相关监管部门工作机制的协同，使监管不能“只顾一头”、只立足于本部门，而要站在发展全局，统筹考虑债务监管。

在优化经济建设事权中实现标本兼治

防范化解地方债务风险，不仅需要有序削减债务存量，而且要抑制地方债过快增长，严控各类新增隐性债务，并且把抑制地方发债冲动与降低发展成本、提升宏观政策效率结合起来，实现标本兼治。

经济建设，尤其是基础设施建设是地方债务形成的主要原因。前些年由于房地产市场活跃，土地出让收入快速增长，成为地方建设的重要资金来源渠道。2021年全国土地出让收入高达约8.7万亿元。然而，随着房地产市场发生重大变化，土地出让收入快速下降，2022年、2023年及2024年的1—8月份分别下降23.13%、11.22%和25.4%。土地出让收入快速下降，不仅给地方债务偿还带来压力，也使依赖于土地出让收入的一些规划和建设项目无法推进，这就意味着过去由土地财政支撑的地方投融资模式已经不可持续。

既要促进发展，又要化债、防范债务风险，怎么办？如果由地方承担过多的经济建设和投资事权，就会增加地方债扩张的冲动。为此，需要优化中央和地方的经济建设事权和支出责任，完善财政投融资的方式和结构，解决当前地方融资困境、减轻支出压力。首先，进一步明晰政府的经济建设事权及建设项目的规划。我国具有巨大的发展潜力和投资空间。实现我国一系列发展目标，必须继续增强经济发展动能，而财政投融资支撑的基建投资是其中重要的一环。应立足于党的第二个百年奋斗目标，着眼国民经济发展整体，做好短期和中长期基建投资规划，使每年广义财政支持的基建投资规模名义增速保持在8%—9%的水平。其次，动态调整中央与地方的经济建设事权，改革投融资模式。在满足地方基建基本需求的条件下，建立以中央为主导的投资模式，增加中央重大基建项目，逐步动态地降低地方投资占比和地方债占比。这样不仅可以改善预期和提振市场信心，提升投资效率，解决长期持续发展的预期和动力问题，而且中央重大基建项目落地在地方，在不增加地方压力的情况下，形成地方经济增量，增强化债的经济基础。最后，还能对促进资本市场健康发展发挥重要作用，尤其是金融机构持有中央财政投融资形成的金融债权，有利于其降低风险资产占用，提高抗风险能力。（来源：学习时报）