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王晓毅（中国社会科学院社会学所研究员、农村环境与社会研究中心主任） 精准扶贫的重要措施之一是向贫困村广泛地派驻了驻村帮扶工作队和第一书记。在一些率先脱贫的地方,这一措施被继续沿用到脱贫以后,实现了乡村振兴战略中驻村帮扶的全覆盖。如果说扶贫的早期阶段,驻村帮扶还主要是通过使用对口帮扶单位的人力和物力资源助力乡村脱贫,到了精准扶贫的后期,驻村帮扶越来越需要直接介入乡村治理。但是在现实中,驻村干部参与意识弱、农村工作经验不足和制度的排斥,都使驻村帮扶很难发挥作用。一方面乡村治理需要外部力量的介入,另一方面驻村帮扶的措施缺少可持续性,要弥补这一制度缺口需要设计更适当的制度使乡村治理突破目前的困局。
驻村帮扶的内在逻辑
驻村帮扶本来是与对口帮扶联系在一起的,一些机构与贫困村结成帮扶关系以后,在提供资金支持的同时也派出部分干部参与对口帮扶村庄的项目实施和资金管理。由于这些干部多在本单位有较强的影响力,且热衷于乡村工作,在扶贫中依托帮扶单位的资源实施扶贫项目,在顺利实施帮扶项目的同时也锻炼了干部。随着对口帮扶工作的开展,在省市的层面上也开始出现帮扶与被帮扶省市交换干部的现象,这可以被看做是在更高层面上模仿对口帮扶。但是在精准扶贫实施以后,对口帮扶的范围被迅速扩大,在省市县三级组织部门的统一协调下,全国有200多万干部被组成驻村帮扶工作队派驻贫困村,其工作方式和职能与最初的对口帮扶已经产生根本性的变化,成为贫困治理的一个有机组成部分,对村庄的社会治理产生了积极影响。首先,驻村帮扶被赋予了贫困治理的权力和责任。对口帮扶的背景下,帮扶干部的主要责任在扶贫项目的运作,很少介入村庄的内部事务,帮扶干部主要是向帮扶单位负责。但是在精准扶贫中,驻村帮扶干部则被要求深入访问贫困户,深度参与建档立卡的工作,对于贫困户的认定和帮扶措施,乃至最后的脱贫,驻村帮扶工作队员都要承担相应的责任,这使驻村帮扶干部不得不掌握村庄的实际情况,并参与村庄脱贫的各项决策。在许多地方,驻村帮扶干部的党组织关系也被转入到被帮扶的村庄,从而有机会参与村庄的组织活动,当驻村帮扶干部因其外来者的身份无法介入村级事务的时候,向贫困村派驻第一书记的措施弥补了这一制度缺陷,使驻村帮扶工作队直接介入村庄事务成为可能。其次,由于精准扶贫所注入的项目资金大量增加,以及来自不同部门驻村帮扶工作队员的混合工作,原来在对口帮扶中资金和项目所产生的影响被淡化。在对口帮扶的条件下,帮扶单位的资源动员能力往往决定了驻村帮扶所能够发挥的作用,因而那些资金雄厚和项目多的单位在扶贫中影响较大,而缺少实力的单位影响则相对较弱。在实施精准扶贫过程中,尽管这种影响依然存在,但是已经弱化,特别是到脱贫攻坚阶段,相对于大量的扶贫资源投入,对口帮扶资源的影响已经比较小,而且在许多地区,为了更好地发挥驻村帮扶的作用,来自不同单位,具有不同专业背景的驻村帮扶工作队员被混编在一起,这减弱了特定机构的影响,使精准扶贫发挥综合的作用。第三,驻村帮扶有效地弥补了现有乡村治理中的短板。精准扶贫是自上而下实施治理的一次社会实验,精准扶贫的资源、目标和评估都来自于上级政府,上级政府更需要一个透明的乡村,不仅要掌握乡村的现状,而且要真实地把握村庄,特别是贫困农户的变化情况,为此需要贫困村持续的提供大量的数据和信息。这些工作远非乡村干部所能完成,不仅因为原有乡村干部不熟悉这些信息的采集和上报系统,也因为基层干部需要对上级隐藏部分信息。从政府各个部门抽调的驻村帮扶干部恰恰满足了这种行政需求,首先因为他们熟悉这些信息采集和填报系统,其次也因为他们与基层乡村的直接利益关系较弱。驻村帮扶不仅不同于对口帮扶背景下的帮扶工作队,也不同于传统的农村工作队。向农村派驻工作队是中国共产党开展农村工作的传统,在历次的政治运动中都曾经向农村派驻工作队,但是驻村帮扶与传统农村工作队替代村庄原有权力结构不同,驻村帮扶是在与村庄原有权力结构相互合作中实现其工作目标的,因此在精准扶贫的实践中,我们看到驻村帮扶与村级组织和乡镇政府的相互共生共存。因为这种共生共存的关系,在实现贫困村脱贫以后,驻村帮扶很难一走了之。驻村帮扶之所以成为乡村贫困治理不可或缺的力量,是因为村庄的结构性变化。长期以来,中国是一个乡土社会,在乡土社会中,村庄具有高度的封闭性和自治性,依靠村庄内部的权威和规范维持乡土社会的运行,这为乡政村治的乡村治理模式提供了基础。在乡政村治的格局中,村民在行政村一级享有自治的权利,村民通过民主的方式实现村庄公共事务的治理。但是这种格局在２１世纪之初发生了本质的变化,在市场化、城市化和人口高度流动的背景下,原有的乡土社会不断解体,因此乡村自治赖以存在的基础已经不存在了;同时,政府通过对村庄的合并、搬迁,以及对村干部选举和工作程序的规范,包括提高村干部补贴和执行村干部上下班制度,直接介入到村庄的公共事务之中。在这个过程中,国家的作用也在发生变化,如果说过去国家主要是常作为汲取者,依靠农村的税收和人力维持国家机构的运行,但是进入２１世纪以后,国家越来越成为“城市反哺农村、工业反哺农业”政策的实施者。国家向农村提供了越来越多的公共服务,包括基础设施建设、农业补贴,以及对农民的各种政策性补助。所有这些反哺是建立在国家制定规则的基础上,与原有乡村运行的逻辑存在着本质上的差别。在乡土社会中,各种制度的执行具有很大弹性,但是在国家的运行逻辑中,标准的划分和制度的执行都要求非常严格。为了严格地执行国家的规则,政府需要大量详细而准确的信息,这在乡土社会中是无从获取的。在社会日益开放的背景下,大量农村精英已经离开农村,农村出现老龄化、空心化等许多现象,因此一些地方村庄组织化程度降低,以及部分村庄被黑恶势力把持的现象也频频出现。事实上,当乡村精英大量流失以后,如果国家权力不能迅速进入,就会形成权力的真空,在这个空间中,很容易滋生黑恶势力。精准扶贫在大量资源通过政府管道进入乡村的同时,也将大量新的规则直接纳入到乡村的社会生活中,因此精准扶贫是一个资源和规则同时下乡的过程,在这个过程中,需要乡村社会可以承接这些资源和规则,与这些资源和归降有效对接,而原有的村级组织大部分不具备足够的能力按照新的规则来运作这些资源。驻村帮扶干部进入农村,并在扶贫实践中逐渐将主要角色从实施对口帮扶项目转为贫困治理,其逻辑的起点正在于此。
驻村帮扶的困难
尽管驻村帮扶体现了国家权力下沉的内在逻辑性,但是其工作队的身份也带来其工作中的困难,特别是从精准扶贫转入乡村振兴时期,驻村帮扶面临着如何持续的问题。从制度上来说,驻村帮扶并没有能够形成稳定的机制以解决国家规则下乡的问题,但是如果出现大规模的驻村帮扶退出,也会导致部分村庄出现新的权力真空。驻村帮扶在精准扶贫的过程中介入了村庄的公共事务,包括贫困户的界定、帮扶措施的实施,特别是扶贫资金的使用和监管,以及扶贫目标的完成,但是因为驻村帮扶是在精准扶贫的背景下进入乡村的,其权力范围往往只是覆盖到与精准扶贫相关的事务,尽管在精准扶贫时期,扶贫已经成为村庄中最重要的公共事务,然而随着贫困村脱贫,驻村帮扶介入村庄公共事务的范围会相应缩小,如果没有新的制度安排,在贫困村脱贫以后,驻村帮扶的制度难以按照原有的方式运行,不仅来自上级组织部门的压力会逐渐减弱,而且其驻村帮扶的工作范围也趋于消失。在驻村帮扶的过程中,从上级单位下来的驻村干部与基层的乡村干部之间一直存在着张力,由于短时间内向村庄派驻了大量机关干部,其中大部分干部缺少农村工作经验,也没有得到相应的培训,因此在村庄的实际工作中往往发挥作用有限,尽管驻村工作队也要承担精准扶贫的责任,但是由于工作内容与基层干部高度重叠和交叉,缺少乡村工作经验的机关干部往往所发挥的作用有限。为了保障驻村帮扶干部在村庄中必要的生活条件和工作条件,驻村帮扶干部往往有比乡村基层干部更高的补贴,从而造成部分地区出现驻村帮扶干部拿着补贴却不能解决农村问题,而基层干部要解决各种农村问题,但是补贴很低,这种差距也造成了部分基层干部的不满。在大多数贫困地区,乡村干部收入较低且缺少工作经费,有些贫困地区的乡村干部为了完成精准扶贫的工作,不得不自己支付交通费用,使用自己的车辆进村工作,下乡工作补贴的差距也造成了一些乡村干部与驻村帮扶之间的不协调。事实上,驻村帮扶作为外来者的身份既有利于驻村帮扶游离于村庄社会生活之外,但也同时影响了其参与村庄公共事务治理的能力。对于驻村帮扶的派出单位来说,精准扶贫是一项从上而下指派的任务,本是他们工作范围之外的,尽管这些单位都希望在精准扶贫中做出成绩以得到上级组织的肯定,但是驻村帮扶多被看做本职工作之外的特殊任务。因此驻村帮扶的派出单位对驻村帮扶的重视往往与特定的领导或上级的压力有关,有些领导会更加重视驻村帮扶,那么在人力和物力的投入上都会相应彼此充足,但是也有领导重视的程度不够,那么在人力和物力的支持上就比较弱,因此,驻村帮扶显现出有较大的随意性。为了避免这种随意性的影响,上级组织采取措施加大压力,比如将驻村帮扶的效果与本机构的表现挂钩,特别是主要领导的政绩表现挂钩,从而是派出单位加大驻村帮扶力度,但是对于机构来说,这仍然是一个阶段性的工作,而且是边缘化的。驻村帮扶工作队利用其单位、个人的社会资源帮助贫困村和贫困户解决了许多实际问题,并在保证扶贫资源能够按照政策要求开展扶贫项目发挥了积极作用,但是一些调查也表明,仍然有许多驻村帮扶干部自我评价不高、工作成效不显著,工作不够投入。其原因是多方面的,但是缺少农村工作经验,没有真正融入到村庄的工作中;较短的驻村周期,没有长期工作的预期;以及缺少相应激励机制和缺少必要的扶贫手段,是普遍的原因,其根本原因也是因为驻村帮扶将自己看做是村庄之外的力量,大多数驻村帮扶干部在村庄工作时间只有一年或两年,在有限的时间内,他们往往满足于完成驻村帮扶的规定工作,如对贫困户进行逐户访问,按时填写工作记录,住满规定的驻村天数,同时利用其单位和个人关系,帮助贫困村和贫困户解决一些问题,特别是发动帮扶单位购买贫困村的农副产品以增加农民收入。但是其短期驻村的身份决定了他们无法触及村庄治理中的根本问题,因此也就无法成为乡村治理中一个稳定有效的机制。
可能的选择
在精准扶贫的任务完成以后,国家资源和规则同时下乡的格局不会改变,而现有的驻村帮扶制度也存在诸多缺陷而无法承担按照国家规则使用国家资源的责任,一些率先脱贫的地区已经开始做出一些尝试,比如一些地方维持第一书记的稳定性,使其在村庄承担国家代理人的角色;一些地方则通过公开招聘村党支部书记,使支部书记的职位职业化;还有地方通过将机关党组织与村庄党组织结成友好支部(党委),延续驻村帮扶的部分功能;也有地方将驻村帮扶工作队变为乡村振兴工作队,大体上沿用驻村帮扶的模式。总之,不同地区已经意识到原有村治乡政的模式难以在新形势下承担乡村治理的任务,特别是在乡村振兴中,需要顺应资源和规则同时下乡的形势,将国家权力下沉到村级。无论采取哪种形式,这些形式都是要采取制度化的措施将国家权力延伸到村级,但是也要看到,这些措施大多建立在村治乡政的基础上,因此带有较强的过渡性和暂时性,因此很难形成稳定的制度,这些制度的设立与驻村帮扶相似,往往达不到预想的目的。比如公开招聘的村党支部书记一方面作为外来的干部,在村庄难以发挥作用,同时他们也很少有长期在村庄工作的预期;从其他机构派出的第一书记,尽管从制度上可以参与村庄的决策,但是因为其任期较短且流动性较大,很难深入参与村庄的治理。需要认识到,国家权力向村级延伸是一个必然趋势,伴随这种趋势的是村庄主要领导的职业化,顺应这种趋势,乡村治理的走向应该是强化村级行政权力和公共服务的建设。强化村级的行政权力意味着在村级要有稳定的行政官员,比如国家委派的村长,代表国家负责各种政策和项目,按照国家的规则在乡村实施,特别是要保障各种惠农政策的真正落实。当乡土社会规则和国家的规则发生矛盾的时候,要保证国家的规则得到贯彻。村庄可以借鉴公开招聘党支书的方式,将国家委派的干部纳入公务员系列进行管理,保证其在村庄公共事务治理中的权力。这些人员可以从现有乡干部中选拔,也可以从驻村帮扶工作队员选择,选拔那些年轻,有能力且热爱农村工作的机关干部补充到村级行政干部中,保障在精准扶贫任务完成以后村级治理的连续性。此外,要保障政府提供的公共服务能够更好地服务群众。在实施精准扶贫的地区,一些地方建立了村级服务大厅,聘请了专职的工作人员,这些服务设施可以成为国家规则下乡的重要渠道,为村民提供完善的公共服务。
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