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廉思（对外经济贸易大学教授、博导） 当面对重大公共突发事件，社会进入应急响应状态时，科层组织受限于规章制度的规范性要求，对危机出现的各种情况所采取的应对举措很难面面俱到，而能否从人民群众中迅速动员起一支应急支援力量作为有益补充，则显得尤为重要。
在新冠肺炎疫情防控中，包括快递小哥、网约车司机、卡车司机、退役军人、社会组织从业者等群体，立足自身岗位、发挥职业优势，保障城市正常运转，对疫情期间社会局势的稳定起到了关键作用，事实上已经成为应对突发公共卫生事件中重要的应急支援力量。对外经贸大学教授廉思将这类人群命名为“游隙群体”，并认为通过制度建设，将“游隙群体”有序整合到国家治理体系中，发挥他们在应急管理中的组织性和机动性，对于提升国家治理体系和治理能力的现代化水平具有重要意义。
核心观点
“游隙群体”的定义及特征
“游隙群体”的定义：
综合评估新冠肺炎疫情中各社会群体的表现，某个社会群体若被纳入到国家应急支援力量中来，具备深度嵌入性、技能优势性、高度机动性、组织协作性四个特点的社会群体，称之为“游隙群体”。包括快递小哥、网约车司机、卡车司机、退役军人、社会组织从业者等群体。
“游隙群体”的特征：
（1）深度嵌入性。“游隙群体”能够联接多个阶层，并深入人民群众日常生活基本面，是影响社会公众心态情绪的“催化剂”和“助推器”。
（2）技能优势性。“游隙群体”具备一定的专业技能和业务经验，平时依靠劳动技能获得收入，危机发生时依靠劳动技能提供应急服务。
（3）高度机动性。“游隙群体”身处流通“主干道”，具有基础性、保底性、稳定性作用，其能否发挥有效作用，直接影响经济社会运转的“血脉”是否畅通。
（4）组织协作性。“游隙群体”相互协作，提效增能，应对危机，主动达成自组织化整合，并展现出较强的团结协作素养，为失序状态的社会提供秩序和效率的双重保障。
应急支援力量典型群体的作用及风险——以快递小哥为例
疫情期间快递小哥在维系城市正常运行、稳定社会群体心态、降低病毒传播风险等方面发挥着重要作用，为“隔离观察”和“守家防控”的群众提供了踏实的生活保障。
疫情期间快递小哥不具备一定的危机救助知识和应急处置意识，导致其在疫情期间的工作存在较高的系统风险和安全隐患，甚至可能会引发更为严重的病毒传染。
如何以应急支援力量为抓手提升国家治理体系和治理能力的现代化水平
建立应急支援力量游隙群体大数据库，分析新冠肺炎疫情期间游隙群体的动员程度、参与程度和实现程度，掌握他们的职业行为、思想动态、风险位置、组织方式等。
制定应急支援力量可参照的制度方案，对现有应急机制进行系统化梳理，探索应急支援力量的动员体系，并明确应急支援力量动员级别，建立考核评估机制。
构建应急支援力量职业能力测评机制，充分挖掘和运用应急支援力量中的积极因素，制定应急支援力量的培训课程和培训方案，加大对游隙群体的培训力度。
01、应急支援力量典型群体分析
——“游隙群体”快递小哥
公共危机事件发生后，一方面需要大量的人力资源参与实施救助并维持社会秩序，来弥补政府力量的不足；另一方面大量人力资源的情绪高涨并突然集聚，若管理不到位，又可能引发次生灾害。人们对公共危机中自愿参与治理过程的社会力量往往给予很高的道德评价，但是对其管理和规范却很少提出要求。
由于制度尚不完善，一些社会力量的热心参与不仅给自身生命财产带来安全隐患，而且有时反而会加重或加速危机事件，甚至引发“二次危机”。因此，有必要对公共危机事件中各类社会群体的行为模式和思想动态作分类梳理，将其中的积极力量有序整合到国家应急管理体系中来。
仅以快递从业人员（简称“快递小哥”）为例，洞察应急支援力量在危机状态下的行为表现。此次疫情，快递小哥走街串巷、深入社区，以其快速便捷的服务深受欢迎，成为保障人民群众生活水平的重要力量。
第一，疫情期间快递小哥发挥的主要作用。在疫情期间，作为确保物资供应的“最后一公里”，快递小哥在维系城市正常运行、稳定社会群体心态、降低病毒传播风险等方面发挥着重要作用，为“隔离观察”和“守家防控”的群众提供了温馨的节日关怀和踏实的生活保障。
快递小哥是保障人民生活水平的末梢神经。今年春节期间正值疫情防控吃紧，网上购物成为人们的重要选择。与平日运送五花八门的物品不同，疫情期间快递小哥运送投递的多以生活必需品为主，群众对快递服务的及时性准确性提出了很高的要求。可以说，快递小哥的工作质量直接决定了广大人民群众在疫情期间的获得感、幸福感和安全感。
快递小哥是缓解社会恐慌心态的强心针剂。穿梭在大街小巷的快递小哥不仅给人们送去了生活必需品，也给人们带去了安心、舒心和定心，影响着疫情防控期间群众的心态走向。此时快递小哥的存在，犹如在最贴近群众的地方构筑起一道坚固的防护带。既保证了物资的及时有效送达，又防止了公众恐慌可能导致的群体无意识行为。
快递小哥是切断病毒网状传播的关键节点。疫情防控期间，快递业的有效运行减少了人们外出频次广度，把不同人群在不同空间的网状交流转变为“网商—快递员—居民”的点状交流，有效减少了居民聚集导致感染病毒的风险。快递小哥使政府可以把疫情风险控制在单点上，有利于实现隔离管控和集中打赢疫情阻击战。
第二，疫情期间快递小哥面临的系统风险。快递小哥在疫情期间被称为“城市摆渡人”，其作用不容否认。但也要看到，由于快递小哥平时未接受系统的应急演练和培训学习，不具备一定的危机救助知识和应急处置意识，导致其在疫情期间的工作存在较高的系统风险和安全隐患，甚至可能会引发更为严重的病毒传染。
长时间高强度工作导致负面情绪增加。人的生理机能具有一定的节奏性，不可能24小时一直高效运转。调研显示，疫情前，快递小哥平均月收入6000元左右，每月工作27天，平均每天工作11个小时。疫情暴发后，快递小哥的工作量比疫情暴发前同比增长约50%左右，等候客户时间比疫情暴发前同比增长80%左右。疫情期间快递工作量激增，工作强度加大，长时间高度紧张的状态易导致快递小哥的负面情绪升高。
调研显示，快递小哥认为自己“很可能”和“有可能”被感染新冠肺炎的比例分别为14.5%和38.3%，两者合计52.8%。疫情期间，广大市民比平时更能理解快递小哥的辛苦和付出，快递小哥和城市居民的关系也达到了一个比较好的互动状态，但是如果这种状态在疫情结束后不能维持，则会形成较大的心理落差。而且，期望值越高的快递小哥心理落差会越大，一旦没有实现预期目标，甚至会产生逆反效应。
原子化流动性状态难以疏解心理压力。快递工作具有原子化流动性的特点，即以个体为单位独立完成任务，且大部分时间“在路上”，这种劳动的性质与车间工作集体化的劳动存在根本差异。由于工作单独分散，快递小哥无法与工友产生面对面、声对声的直接互动，快递小哥之间很难进行频繁、深入的社会交往。同时，由于快递小哥大多出生于乡镇地区，他们在城市的知心朋友不多，社会支持较少。
疫情期间，快递小哥需要独自面对整个工作的大环境，常常处于孤立无援的境地。调研显示，疫情暴发后，78.3%的快递小哥表示工作压力大，比疫情发生前增加了32.2%。随着疫情期间封闭小区等管控措施的不断升级，很容易引发快递小哥的焦虑、恐慌和无助。若此时快递小哥出现心理危机，不仅会使受到疫情影响的群众生活出现困顿，而且会带动群众的心理状态发生失序，形成恐慌的恶性循环，进而影响整个社会安全稳定的大局。
应急意识不强、防疫物资准备不足。调研发现，互联网外卖平台和闪送等即时配送平台中大量兼职、分包、众包、非全日制用工的快递小哥的防疫措施亟待加强。由于这部分快递小哥和派送公司不是正式的劳动关系，所以公司对其防疫培训和有关部署无法实现全员覆盖，导致他们对一些基本的防疫知识不了解，缺乏安全意识和防护设备。
调研显示，在2月中旬疫情暴发最严重时期，仍有32.3%的兼职小哥未经过任何防疫培训，33.5%的兼职小哥自己配备防护设备。此外，部分快递小哥对一些重点敏感区域如医院、确诊小区等不熟悉不掌握，在向这些区域配送货物时也未配备更高级别的防护措施。万一感染病毒，快递小哥将成为“移动的传染源”，后果不堪设想。
02、“游隙群体”的特点与运行机制
动员社会力量参与危机治理，在中国古代已有先例。在传统中国，军队是最重要的应急力量，农民是最重要的生产力量，为了解决国家危急时刻应急力量不足的问题，在中国历史上出现了“生产—应急”有机结合的制度——府兵制。
府兵制由西魏权臣宇文泰创建，历北周、隋至唐初期而日趋完备，唐太宗时期达到鼎盛，历时约二百年。府兵是一支政治军事力量，也是一支特殊的应急支援力量。亦兵亦农的府兵身兼生产和应急两种功能，平时为耕种土地的农民，农隙训练，战时从军打仗，参战武器和马匹等自备，其制度设计对当前中国应急管理体系的建设有一定参考意义。
在此次新冠肺炎疫情中，很多社会群体都充当了“府兵”的角色，积极参与到疫情阻击战中来，参与危机管理的多元主体已经渐次涌现。他们有的具有独特的专业技术优势，有的具有资源平台优势，有的则在一定区域内建立了联系网络，他们中所蕴藏的丰富社会资源能够很好地弥补政府应急能力的不足。
从某种意义上讲，他们是这场举国之战中数量最多，离我们最近，又最不容易被注意的“战士”。综合评估新冠肺炎疫情中各社会群体的表现，某个社会群体若被纳入到国家应急支援力量中来，成为“府兵”，应具备以下四个特点：
一是深度嵌入性。对社会结构的嵌入性强、覆盖面广，多处于“结构洞”位置，能够联接多个阶层，并深入人民群众日常生活基本面，是身处突发公共卫生事件中不同社会群体共同频繁接触的“关键少数”，更是影响社会公众心态情绪的“催化剂”和“助推器”。
二是技能优势性。具备一定的专业技能和业务经验，平时依靠劳动技能获得收入，危机发生时依靠劳动技能提供应急服务。比如快递小哥、网约车司机和卡车司机，得益于日常工作的训练，在物流高效分拣、物资急速调运等多个方面展现出较强的职业素养与效率效能。与“府兵”高度相似的是，快递小哥、网约车司机和卡车司机很多都是自行配置装备投入应急工作。
三是高度机动性。重大突发事件暴发后，社会系统往往会进入停摆状态。一些群体身处流通“主干道”，具有基础性、保底性、稳定性作用，其能否发挥有效作用，直接影响经济社会运转的“血脉”是否畅通。
四是组织协作性。在此次疫情中，一些社会群体相互协作，提效增能，应对危机，主动达成自组织化整合，并展现出较强的团结协作素养，为失序状态的社会提供秩序和效率的双重保障。
参与危机管理的多元主体已经渐次涌现，将具备深度嵌入性、技能优势性、高度机动性、组织协作性四个特点的社会群体，称之为“游隙群体”。（Windage Group）。机械轴承中存在“游隙”是为了保证系统灵活无阻滞运转，而社会中“游隙群体”的存在，则保证了秩序的平稳运行。
他们在日常生活中就像“流体”一样，游走于群众生活之中，穿插进群众需求之间，一旦遇到危机时刻，受到巨大外力冲击，就能发挥关键作用，凸显其“过硬”的价值，好似物理学中的“非牛顿流体”。
历史经验告诉我们，府兵制要发挥作用，在日常状态下，应形成一套学习培训机制和实操演练机制；在应急状态下，应形成一套迅速动员机制和工作运行机制。而两种状态转换的核心，在于机制设计能否互为犄角、相辅相成、衔接顺畅。为保证“平战结合”的理念能够落地生根，取得实效，关键要妥善处理好以下四种关系，形成可持续发展的生态系统。
一是行政嵌入和经济嵌入的关系。应急支援力量应当做到对社会的深度嵌入，才能获得持久的生命力。所谓深度嵌入，是指既要嵌入行政网格，又要嵌入经济网格，真正符合游隙群体的“流体”特点。否则，应急支援力量将如无本之木、无源之水，缺乏深厚的社会根基。平时“深入”不进去，关键时刻也就“硬气”不起来。同时，对于这种社会嵌入，应当及时根据经济社会的发展做好动态调整。唐代府兵制的衰败，就和均田制瓦解后的社会嵌入失灵有关。
二是生产活动和应急训练的关系。应急支援力量能够持续运转的一个关键，在于根据生产周期，对生产活动和应急训练进行科学合理的安排，做到生产和应急兼顾。在农业社会，府兵训练要根据农闲农忙进行季节性调整。在现代社会，要对游隙群体涉及到的生产行业做深入调研。比如快递业忙闲分布就具有一定的周期性，多以电商促销节点为忙碌峰值。进行应急演练和学习培训也需考虑这一情况，错峰开展。
三是扁平组织和动员方式的关系。应急支援力量在架构上应当做到尽量扁平化，不能实行科层化管理。否则游隙群体不能做到灵活高效，群体成员也可能因为官僚化的管理而丧失活力。
一般认为，影响个体行为的方法有强制、交换和说服三种，其基本逻辑是威逼、利诱和情感。应急支援力量毕竟不同于军队、警察等国家常备应急力量，用强制（威逼）的方法开展工作可能适得其反，而交换（利益）与说服（情感）的方法在灵活的扁平式、网络化的组织结构下更能发挥作用。
四是地位优待和身份认同的关系。对于应急支援力量，应当给予足够的政治和经济优待。要使他们政治上有荣誉感，经济上有获得感，在全社会形成对游隙群体的尊重和认可，同时提升这些群体对自身职业的自豪感和认同感。
课题组发现，部分快递小哥对此次疫情结束后社会能否继续保持对自己的尊重认可有些许担忧，有的快递小哥谈到：“现在群众需要我们，对我们好；等疫情过了，他们又回到以前，对我们不再尊重了。”因此，营造“今天怎样被感动，明天就怎样去尊重”的社会氛围，是应急支援力量得以长久存在的文化软环境。
03、如何以应急支援力量为抓手提升国家治理体系和治理能力的现代化水平
建设应急支援力量的本质是一种社会动员模式，社会动员与一般的社会治理不同，动员手段的发挥无论对于发动者还是动员对象而言，都需要进行经常性演练，以达到相互之间的默契。这其中，动员的基础是制度，要通过一定的机制设计，将动员对象融入到制度框架中来，并在日常管理中加强训练，培养感情、增进了解。此外，还要建立一支善于做组织动员工作的干部队伍。
对此，我们党在前进摸索中早已形成了重要认识，即“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”。这套工作方法反映到应急支援力量建设中，就是既要注重制度设计，把游隙群体参与国家应急支援力量的相关制度厘清做实；又要选拔培养一批善于做群众组织动员工作的治理人才。制度建设是应急支援力量的压舱石，干部队伍是应急支援力量的领航员。
《国家突发事件应对法》确立了我国应急社会动员体制机制，使危机应对中社会参与整体上有法可依，但目前我国在社会动员方面还缺少细化的、具体的、可操作性强的法律法规，使得参与者的权责利不能更好地明确和保障。
因此，建设国家应急支援力量，需要运用“支持性治疗”理念，从“局部层面”上升到“全局层面”，从“研究层面”上升到“制度层面”，从更高的维度、更广的视野和更新的基础上思考现有的应急管理制度，使应急支援力量的作用发挥有章可循、有据可依、规范有序、健康发展。
建立应急支援力量游隙群体大数据库。当前社会群体话语体系的割裂度越来越大，价值观念场景化的区隔性越来越强。同样一个行为模式，在不同的社会群体中发生，可能背后的逻辑和动机完全不同，这些因素加大了危机治理的难度，必须有针对性地对游隙群体做深入研究，为构建国家应急支援力量奠定坚实的实证基础。
要运用互联网大数据，分析新冠肺炎疫情期间游隙群体的动员程度、参与程度和实现程度。同时，要深入分析参与新冠肺炎疫情防控中游隙群体的职业行为、思想动态、风险位置、组织方式等，并与其日常状态的数据进行比对分析，梳理出应急支援力量游隙群体的组织动员模型。
形成应急支援力量可参照的制度方案。对现有突发公共卫生事件的应急机制进行系统化梳理，探索应急支援力量的动员体系，促进形成日常状态和应急状态支援力量的工作规程指引，创建应急支援力量的启动、组织、激励、保障和评价机制。
同时，探索建立危机事件社会群体风险研判指标体系和预警机制，构建“党委政府组织、跨学科专家建言、群体代表人物参与、综合研判系统风险”的工作流程，做到对社会群体风险的早发现、早预警、早准备。
此外，还可建立应急支援力量游隙群体分类分级动员响应机制以及分领域分类别动员响应标准，明确应急支援力量动员级别，并建立考核评估机制。
构建应急支援力量职业能力测评机制。要增强对特殊管理体制和市场运行机制的理解把握，加强对应急支援力量动员机理的认识，充分挖掘和运用应急支援力量中的积极因素，通过模拟演练、专业学习、相互交流等形式，提高应急支援力量的政治素质、职业技能和危机处置能力。
同时，制定应急支援力量的培训课程和培训方案，加大对游隙群体的培训力度，有关部门可建立应急支援力量资格认证体系，为应急支援力量提供必要的物质保障和政策倾斜，充分发挥应急支援力量在激发经济社会活力、防控治理横纵到边、维护社会安定团结、应急支援有益补充等方面的重要作用。
毛泽东同志曾说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”应急支援力量作用的发挥，固然要通过一定的制度设计，将游隙群体纳入到危机治理体系中来；但同时，还要注重选拔和培养一批善于做组织动员工作的干部队伍和治理人才。
只有掌握了群众语言和群众思维，和群众建立起深厚的情感，在危机事件发生后，才能产生强大的感召力，形成应急支援力量“天下云集响应”的场景。
具体到实际工作中，要发现并重用擅长群众规律的“政治型+组织型+思想型”人才，让善于走进群众、团结群众、引导群众的人才在动员应急支援力量中脱颖而出，形成危机治理的人才库。公共危机事件发生后，在工作力量的安排上，要有针对性地根据不同游隙群体的特点配置工作队伍，“固基”和“稳尖”并重。
比如，快递小哥、网约车司机、大卡车司机、退役军人等游隙群体思想性弱、组织性强，针对这些群体的动员方式要呈现出组织为先，思想跟进的特点，应注重配置组织能力更强的人才。
而“新媒体从业者”“社会组织从业者”等游隙群体思想性强、组织性弱，针对这些群体的动员方式要呈现出思想为先、组织跟进的特点，即“做有思想人的思想工作”应更好地发挥思想型人才的价值。
中国共产党长期群众动员的实践表明，国家应急支援力量的建立，固然要向西方学习先进的治理方法和治理工具，但更重要的是取决于党组织（尤其是基层组织）在多大程度上能够重拾组织动员群众的本领，并找到“生产—应急”两种状态转换的普遍规律和背后机理。
只有认真总结经验教训，立足于中国社会实践，才能走出一条真正区别于西方模式的，既具有中国特色又具有普适意义的国家治理体系和治理能力现代化道路。
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