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杜晓山 孙同全（中国社科院农村发展研究所）
一、中国公益性小额信贷的起源与发展
（一）公益性小额信贷的基本含义
从国际范围看，小额信贷至少有两个基本特征：一是服务于传统金融机构不愿意或难以服务的弱势群体及低端商客户。世界银行“扶贫协商小组”（CGAP）认为，小额信贷服务的客户群体应是除去最贫困的赤贫者外的各类贫困户和刚刚跨过贫困线的低收入及中等收入群体。不过，孟加拉乡村银行/格莱珉银行（Grameen Bank）则将本国农村最贫困的乞丐也作为其服务的对象。二是国际主流观点认为，小额信贷的单笔贷款额有一定的限度，即单笔贷款额度应不超过本国或本地区人均国民收入（GNI）（我国用“人均国内生产总值GDP的2.5倍以下”作为标准）。像我国这种地域辽阔、经济发展水平差异悬殊的大国，各省区单笔贷款额度的限额应有较大差别。
包括中国在内的世界各国，以是否有扶贫使命和不依靠外部补贴的可持续发展两个目标进行衡量，小额信贷大体可分为三类：一是福利主义小额信贷，即以扶贫为目的，但要依靠外部补贴；二是公益性制度主义小额信贷，即有扶弱扶贫的使命，同时追求机构自身保本微利和可持续发展；三是商业性小额信贷，即没有扶贫宗旨，只要有服务较低端的客户目标即可，但追求自身的利润为主要目的。当然，在现实中，也存在三种类型的相互转换或呈现出某些类型间的混合体。
本文所研究的公益/非营利性小额信贷是指上述的公益性制度主义小额信贷，它服务于中低收入和贫困群体客户的有效金融需求，多数小贷组织还对客户提供不同的非金融服务。
（二）中国公益性小额信贷产生的背景
中国政府自20世纪80年代，开始开展有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发，信贷扶贫一直是扶贫开发工作的重要举措。扶贫信贷资金开始于1986年，目的是支持全国重点贫困县和贫困群体发展生产，解决温饱问题。但是，我国信贷扶贫长期存在三个顽疾：一是困难群众很难直接获得扶贫信贷；二是不管是谁获得扶贫贷款，还贷率都不高；三是发放扶贫贷款的机构都需依赖政府财政或外部资金补贴才能运行。因此，如何提高信贷扶贫资金的使用效率和效果，帮助贫困人口脱贫致富，推动贫困地区经济社会发展，成为我国必须解决的重大课题。
一些学者在与国内外同行交流时或所接触的资料中，注意到国际小额信贷扶贫的种种模式和经验，且从20世纪80年代就开始关注和跟踪孟加拉乡村银行（又称格莱珉银行、Grameen Bank、GB）的小额信贷扶贫模式。孟加拉乡村银行在20世纪90年代开始拒绝接受捐助和软（低息）贷款，已实现真正的保本微利和财务可持续。它既无外部补贴和亏损，也不追求高利润，真正实现了社会企业的宗旨和目标（即社会发展的宗旨，市场化的运作，保本微利和可持续发展，利润用作扩大再生产或公益性活动），部分利润用于以借贷客户为主的股东分红（75%的股东为中低收入借贷者和贫困客户，且每个股东的股份是相同的，另25%为政府股份），而包括创始人尤努斯在内的所有银行工作人员只是雇员，没有任何股份，只领取工作薪酬，在乡村银行内真正实现了人民是主人、员工是公仆的理念。且乡村银行是一个名副其实、政府支持下的专为穷人服务的合作金融机构，从信贷扶贫的目标对象和机构可持续以持久提供农村贫困群体金融服务的视角，GB已有效消除了上述三个顽疾，有更好的针对性、系统性、有效性，其经验非常值得借鉴。
（三）中国公益性小额信贷组织的发展历程
中国与现代国际规范小额信贷接轨、系统建立起较完整的小额信贷制度的专门机构，始于20世纪90年代中国社科院农发所课题组按照GB模式开展的小额信贷扶贫试验项目。1993年，中国社科院农发所先在河北省的易县开展试点，成立了扶贫经济合作社，随后又在河南省的虞城县和南召县、陕西省丹凤县、河北省涞水县，以及四川省金堂县（委托四川省扶贫办培训中心管理），开展了采用GB模式的扶贫经济合作社小额信贷项目试点。1995年开始，联合国开发计划署（以下简称“UNDP”）和中国国际经济技术交流中心及地方政府合作先后在我国17个省的48个县（市）试点以扶贫等为目标的小额信贷项目。1996年中国西部人力资源开发中心/中国扶贫基金会开展了两个世界银行秦巴扶贫项目小额信贷试点项目，发展到今天，中国扶贫基金会下属的中和农信公司经营管理着300多个县的小额信贷机构，成为我国规模最大的小额信贷组织。之后，陆续产生了主要在中西部农村贫困和欠发达地区开展的、以外援资金为主，包括部分国内政府和民间资金，由社会组织/民间组织或政府项目办管理的扶贫小额信贷项目。
截至2001年，我国公益性小额信贷的机构和项目发展情况见表1。近年来，尚无公益性小额信贷机构发展状况的系统统计分析资料。
二、中国公益性小额信贷的制度环境与组织制度变迁
（一）中国公益性小额信贷的制度环境变化与业务资质问题
1.制度环境的变化
九十年代中前期，中国的小额信贷项目或组织是公益性的、自发的、零散的试验和实践，基本上没有政策层面的直接支持。至九十年代中后期，以解决扶贫资金使用效率和贫困农户温饱问题为主要目标的小额信贷扶贫项目，在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来，其中多数是以国际合作项目的形式发展起来的。2005年至今，党和政府发布了一系列有关小额信贷发展的重要政策法规，同时，金融主管部门的行为有了积极变化，一些行政法规也陆续出台。与公益/非营利性小额信贷组织直接相关的政策是2006年的一号文件，要求“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法”；2013年党的十八届三中全会第一次将“发展普惠金融”正式写入党的决议；国务院于2015年颁布的《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》明确提出，“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”。
20多年来，小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户、个体私营户乃至小微企业提供服务的普惠金融范畴，也逐步有了中央政府的政策支持，但有关公益小额信贷组织的政策法规至今难以真正落实到位。
2.放贷资质问题与向小额贷款公司转制
尽管至今尚无有关公益性小额信贷的法规落地，但国务院、地方政府及有关政府部门对一些公益小贷组织有若干肯定性圈批指示，在不同程度上支持了其生存和发展。例如，1999年中国社科院的小额信贷扶贫科研试验基地分别得到国务院办公厅、人民银行、国务院扶贫办的批准；2000年中国国际经济技术交流中心管理的援助小额信贷试点得到人民银行和国务院扶贫办的同意；中国扶贫基金会的小额信贷得到国务院有关领导的肯定性圈批指示，并获国家税务总局批准，其在农村地区开展的小额贷款可享受税收免征待遇；重庆市开州区民丰互助合作会小额信贷获得重庆市市委市政府的肯定，市和县相关政府部门及人行重庆分行发文响应，并在其他县推广。
2008年《关于小额贷款公司试点的指导意见》出台后，同年10月，宁夏回族自治区盐池县妇女发展中心在小额信贷项目的基础上，吸收私人资本，建立了宁夏东方惠民小额贷款公司（以下简称“东方惠民”），成为中国第一家转制为小额贷款公司的公益性小额信贷机构，解决了自身的小额信贷业务资质问题。同年11月，中国扶贫基金会在原小额信贷项目部的基础上，成立了中和农信项目管理有限公司（下简称“中和农信”），将各地分支机构转为中和农信的下属机构，并于2015年开始独资设立小额贷款公司或互联网小额贷款公司，全国各地的小额信贷业务都以这些小额贷款公司的资质开展，从而解决了小额信贷业务资质问题。然而，除东方惠民与中和农信解决了放贷资质问题，其他的公益小额信贷组织至今都没有法规层面上的合法身份。
（二）中国公益性小额信贷主要组织形式及其变化
中国公益性小额信贷在发展过程中已演变出多种组织形式，有最初的项目办形式，还有现在谈论比较多的民间组织形式，如社团、民办非企业单位和基金会，还有小额贷款公司或资产管理公司形式等。
20多年来，中国公益性小额信贷的组织形式变化大致经历了三个发展阶段。第一阶段是20世纪90年代中前期起，有较为明确的管理主体、较为系统的管理制度的小额信贷在中国刚刚起步，其组织形式基本上有两类，一是民间组织形式，包括团法人和民办非企业法人，如社科院农发所推动建立的扶贫经济合作社（下简称“扶贫社”）是社团法人；二是政府项目办公室（下简称“项目办”），如多双边国际组织以及国际非政府组织对华援助项目中小额信贷活动均由项目办管理。在此阶段，民间组织形式很少，项目办形式较多,且这一时期的小额信贷都是在扶贫项目下开展的，民间组织作为项目操作载体而产生。
第二阶段是20世纪90年代末至2008年。2000年前后，各类国际组织援助的小额信贷项目陆续结束，项目下小额信贷资金需要长期运用，而项目办只是临时安排。小额信贷必须解决自身“造血”、自我生存的问题。在此背景下，小额信贷项目办纷纷转向独立的机构。为秉承扶贫的公益宗旨和目标，小额信贷各利益相关方均认为小额信贷机构应不以营利为目的，为非营利组织。
第三阶段是2008年至今。小额信贷项目机构化基本解决了小额信贷项目持续扶贫的问题，但没有解决小额信贷机构的合法金融机构身份以及对外融资等问题，阻碍了小额信贷机构的发展壮大。2008年，原银监会和人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，对小额贷款公司的建立和运营制定了比较明确的政策，随后小额贷款公司数量迅猛增长。这一时期，农村金融市场开放，村镇银行迅速发展，一些城市商业银行也开始开拓农村金融市场。这些变化导致农村小额信贷供给主体增加，市场竞争加剧，公益性组织身份带来的融资难、规模小、竞争力弱等问题更加凸显。极少数公益性小额信贷机构开始进行商业化转制，主要转为小额贷款公司。
三、中国公益性小额信贷经营管理中的经验与教训
（一）成功的经验
成功组织机构的主要经验如下：一是要健全上层专业专职管理办公室/总部和人员，机构带头人和领导团队的德才素质尤为重要。二是完善了管理、监督、服务、协调和培训基层运营机构及人员的体制机制，能较有效地贯彻落实组织机构的文化和有关规章制度及运行、激励约束机制。三是当地政府不干预具体业务活动，并同意项目机构在当地注册为一个合法机构。争取当地各方配合支持，与项目外来上级管理机构协同合作，保证项目/机构的正常发展。四是当地基层项目管理团队专职专业化，有较强的德才素质，对小额信贷项目的开展和机构的可持续发展尽心尽力，并在实践中不断提高管理能力和业务素质。五是形成了科学、合理、有效的管理系统和业务运营模式。如中和农信的成功转型，不仅由于其各级行政部门及社会资本的支持，也是其不断优化管理体系、探索产品和业务模式创新、提升管理水平和强化队伍建设等多方面努力的结果。
（二）失败的教训
首先，最终趋于失败和消亡的项目/机构的主要问题包括：一是项目/机构的上层管理部门缺乏有效监管，监管不到位；地方层面没有专门、专业的运营机构和外部监管，主管人员来自政府部门，没有真正做到专职，或人员变动比较频繁，缺乏明确有效的问责机制。二是体制不顺，项目/机构上层管理部门与地方政府对项目的开展和持续发展难以达成一致。地方政府一般感兴趣的是对当地投入的好处，对持续严格监督管理事宜兴趣不大，没有关注和支持项目可持续发展的愿望。三是地方主管部门及其人员迫使或串通项目办滥用资金。四是对具备可持续发展潜力的项目/机构，缺少相应的政策法规，阻碍其发展壮大。五是随着国家经济的发展和金融服务条件的改善，联合国小额信贷项目数量多、分布散、规模小、管理能力弱，其作用和重要性明显下降，这也使地方政府的积极性进一步下降。六是在项目初期，认真负责的工作精神和行动最为关键，但对长期发展的机构而言，人员的专业知识和能力尤为重要。七是资金短缺对可持续发展的机构而言是大问题，但在项目初期，风险控制问题须放在首位，将已有的资金管好，否则在项目发展过程中，风控水平低、管不好人和资金会成为导致项目失败的关键。
四、中国公益性小额信贷继续发展的必要性与机遇
（一）必要性
1.农村金融市场供给仍然严重不足，中低收入农户难以获得正规金融机构服务
尽管中国农村金融市场在近年有了长足发展，金融服务供给已大为改善。但在贫困地区，针对贫困和低收入农户的金融服务仍然不足。研究表明，2009至2013年,农户从正规金融机构借款的条件有所放宽，借款量有所上升，在所有来源的借款金额中占比从38.15%上升至46.27%，但农户借款来源构成未产生根本性改变，私人借贷仍然占60.66%～53.16%；而且，在此期间中低收入农户的私人借款来源占比保持在56.45%～82.85%，比高收入农户更难从正规金融机构得到贷款。
在此期间，银行发放的农户贷款中，绝大比例发放给了最富裕的农户，为67.37%～76.03%,最低收入农户得到的贷款占比为0.74%～6.76%，较低收入农户为8.59%～2.12%。可见，银行对不同收入组农户的贷款极不平衡，“嫌贫爱富”特征明显。在此期间，农信社对农户的贷款中，最富裕农户仍然得到了最大比例，为42.10%～56.36%，最低收入组农户得到的贷款占比为3.84%～15.90%，较低收入组农户为4.89%～12.96%，中等收入农户为7.65%～15.57%。可见，尽管农信社对农户的信贷服务比银行更均衡，但中低收入农户获得的贷款服务依然较少。
2.实现可持续脱贫离不开金融支撑
中国“十三五”扶贫开发的目标是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保线下标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
为实现上述目标，中国制定了产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁扶贫等战略性措施,这些扶贫措施都离不开金融的支持。但适合小农户和具有生产能力的贫困户的金融产品和服务机制仍然缺乏。因此，创新有利于减贫的金融服务机构、产品、工具和机制，改善贫困地区和贫困人口的金融服务可得性，提高金融扶贫的力度和深度，形成持续的支持减贫的金融服务体系，仍然是实现脱贫攻坚目标的必要支撑条件。2019年一号文件提出要不折不扣地完成脱贫攻坚任务，包括金融扶贫在内的政策措施要向深度贫困地区倾斜。
2020年后，城乡相对贫困与多维贫困将成为中国贫困的主要形态。造成相对贫困和多维贫困的原因更多的是贫困群体发展能力不足，难以平等地获得发展机会。公益性小额信贷的目标对象本来就包括相对贫困群体，不仅为他们提供资金支持及获得金融服务的机会，还向他们提供金融知识培训以及生产生活技能等非金融知识，提高他们的发展能力。所以，解决相对贫困和多维贫困与公益性小额信贷的宗旨及目标具有天然的一致性。
在目前脱贫攻坚任务时期以及2020年完成之后，对于那些处于贫困线边缘以及刚刚脱贫的脆弱群体，公益性小额信贷更是助其继续发展生产经营活动和改善生存状态的必要支撑。
（二）机遇
1.实施乡村振兴战略为公益性小额信贷机构提供了广阔的市场和舞台
2017年党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，并实现小农户和现代农业发展有机衔接，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。2018年9月中央印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》特别强调,要充分激发社会投资的动力和活力，加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局，并从健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和完善金融支农激励政策三个方面提出了农村金融如何发展与发力的框架规划。
2019年2月，中办、国办印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，明确阐述了提升金融服务小农户水平的意见，要求发展农村普惠金融，健全小农户信用信息征集和评价体系，探索完善无抵押、无担保的小农户小额信用贷款政策，不断扩充小农户贷款覆盖面，切实加大对小农户生产发展的信贷支持；鼓励发展为小农户服务的小额贷款机构，开发专门的信贷产品。公益性小额信贷机构就是为包括贫困户在内的小农户提供信贷服务的专门机构，完全符合中央的要求，更是小农户的信贷服务机构。中国的金融体系中不缺乏大型银行，中小型农村金融机构数量也很庞大，但缺乏不以营利为目的的社会企业性质的金融服务组织。只有这样的组织才能克服政府失灵和市场失灵，专注地为低收入阶层服务。因此，在适合农业农村特点的农村金融体系中，服务中低收入人群的公益性小额信贷机构是重要的组成部分，也是目前和今后金融组织机构供给侧结构性改革中需要补上的短板。
2.公益性小额信贷是普惠金融的重要组成部分
普惠金融是当今世界金融领域发展的潮流。普惠金融的基本理念就是使弱势和贫困群体获得与其他社会阶层同等的金融服务机会，即实现金融服务机会的均等性及包容性发展，这与中国全面建成小康社会的目标是一致的。2015年中国政府发布的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）明确提出:发展普惠金融,目的（总体目标）就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度,满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。普惠金融的供给方是由各类可能的金融服务者组成的，在我国，只贷不存的小额信贷机构是普惠金融供给方的重要组成部分，尤其是真正规范的公益性制度主义小额信贷组织是发展普惠金融最忠实的支持者、践行者，它们从内心深处全心全意地拥护普惠金融，自发自觉、不讲条件地服务于普惠金融服务目标群体中的中低端和贫困客户。
追求保本微利和组织与财务可持续发展的公益性制度主义小额信贷组织和合作金融机构（又可称为“社会企业”类组织）的目标任务就是服务于低端弱势和贫困群体，有其特有的优势和作用，是普惠金融不可或缺的重要组成部分。
我国公益性小额信贷组织在发展过程中对农村扶弱扶贫和城市创业就业起过重要作用，且至今仍发挥着积极影响。这些组织利用社会筹资，专向中低收入群体和贫困户（多数为妇女）提供小额信贷服务，单次只发放额为几千至几万元的贷款，且只发放贷款不吸收社会存款。它们扶弱扶贫的社会效益显著，每个县的项目已覆盖了几千到上万户低收入农户。它们中的多数也在探索可持续发展之路，其中不少机构已基本具备了既扶弱扶贫又达到组织和财务上可持续发展（即保本微利）的水平。它们与政府财政支持的贫困村互助资金项目的扶贫效果一样，且服务更专业、规模更大，但与商业性小贷公司和其他放贷组织在目标宗旨、机构性质、服务对象、服务内容和方式等方面却有着很大区别。它们开展的针对低端弱势群体和贫困群体的小额贷款活动是商业性金融（包括类金融）机构在没有财政补贴的前提下，至今都基本没有也不会去涉足。因此，它们是践行服务普惠金融中底端群体的不可多得的主要金融供给方，是中国特色普惠金融体系的重要组成部分。
3.公益性小额信贷具有巨大的发展潜力
尽管中国公益性小额信贷在发展中遇到了很多困难，但依然负重前行，涌现出一批具有巨大发展潜力的机构。例如，截至2019年2月底，中和农信的业务已覆盖全国21个省300多个县，建立了314个分支机构，贷款余额约94亿元，有效客户37万多户，是公益性可持续发展的小额信贷组织的成功范例。它做到了保本微利和可持续发展，其资本回报率在1%左右，也不需政府长期补贴，贷款不良率在1%上下，从市场融资，但至今没有正式的法律身份。如果政策能允许其扶贫再贷款，它还可以进一步降低给穷人的贷款利率，并能保证自身保本微利。中和农信这样的机构，如政策允许，完全可能做成中国的GB式的“穷人银行”；如不能做成“穷人银行”，延续目前的公益性小贷组织也可行，目前它还在不断发展壮大。此外，它也在运用金融科技不断进行金融创新，并在治理结构、人员、风控、奖惩机制、文化环境建设、技术保障等方面持续改善。
我国目前还有一些有较长发展历史的公益性小额信贷组织，但规模不及中和农信。如东方惠民小贷、民丰合作会，它们现在的贷款余额约为三四亿元，都得到了地方政府的认同。但是，这些有益经验由于缺少国家层面有关政策法规的支持，也难以借鉴推广到全国欠发达地区。例如，陕西有三个较好的公益型小贷组织，分别在西乡、蒲城、淳化县，服务对象全是低收入妇女，机构资金艰难地依靠自筹，没有或很少得到政府的财政支持，其扶持的多是贫困妇女，单笔贷款只有几千到一两万人民币。这些机构的贷款余额现在约为两三千万元，也做到了保本微利，它们已经存在十几年了，却一直没有合法地位，现在融资也遇到困难，难以完全满足穷人的贷款需求。至今宏观政策没有真正致力于鼓励这类组织的发展，这种现象值得反思。这些历史长、敢创新、愿扶贫、谋持续的公益小额信贷组织应得到政策法规的实质性支持，并采取措施鼓励其在一些公益小贷有成效的地方和广大贫困农村地区借鉴推广。
让我们再来看一个典型案例。我国西南地区某超百万人口的贫困县，有11个银行业金融机构（含农发行和国有大银行、地方农商行、城商行及村镇银行）以及商业小额公司，同时有一个历史较长的公益性小额信贷组织。据当地人民银行的统计，2014年底这个公益小贷组织在农村的农户贷款余额为1.8亿元（占其全部贷款余额的73%，其他为小微企业贷款），比全县11家银行机构的全部农户贷款余额还高出3800万元，且不良贷款率控制在1%上下，成为该县农户信贷服务的重要乃至主要力量。然而，由于它不是注册的金融机构，现在仍不能享受与金融机构同样的税收政策，税负负担明显高于金融机构。
实践证明，微观层面看中国具有扶弱扶贫性质的公益性小贷是可以成功，且可以保本微利并实现可持续发展。只要真心实意扶弱扶贫，努力克服内部微观层面的管理问题，公益性小额信贷机构甚至在贷款资金只有几百万的情况下就能实现自负盈亏，这对于商业银行来说是不可想象的。
4.研议中的《非存款类放贷组织条例》有望成为扶贫小额信贷机构的基本法律依据
2017年《非存款类放贷组织条例》已经提交全国人大法制办，开始征求各部委意见。该条例完成后，可以据其制定《小额贷款公司管理办法》，在其中对公益小额信贷组织制定进行专门规定。这样，公益性小额信贷机构就可获得合法的放贷人资格。
五、结语
（一）结论
1.微观层面上中国公益性小额信贷是成功的
我国公益性制度主义小额信贷组织借鉴国际成功经验，起步于二十世纪九十年代中前期，其25年的实践证明，规范的公益性制度主义小额信贷组织在服务弱势和贫困群体金融需求方面是成功的。它们真心实意地服务于目标群体，实现了在保本微利的同时持续地服务于目标客户。
2.宏观层面的法规缺失是公益性小额信贷未发展壮大的主要原因
中国的公益性小额信贷组织，除少数机构在不同程度上获得政府的支持或扶持以外，多数长期处于自生自灭的状态。我国公益性小额信贷组织成败的原因多样，尽管自身的微观因素十分重要，但其没有在广大欠发达农村地区形成燎原之势，与我国在宏观制度方面缺乏和政策法规缺陷有关。
2015年底国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》明确提出，“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”。但至今，这类真心扶弱扶贫又追求可持续发展的公益性小贷组织的法律地位和制度性融资渠道等问题仍然没有解决。
为了解研究这类公益性小额贷款组织的发展状况，人民银行2014年曾牵头银监会、社科院和国务院扶贫办四部委组织对中国社科院扶贫社与中和农信小额信贷组织作过调研。四部委调研报告肯定了这类公益性组织对小额信贷扶贫和普惠金融的作用，并将调研报告和建议提交给国务院，时任国务院领导对此报告有过肯定性圈批，国务院办公厅文件在回复此报告的意见中明确建议人民银行协同有关部门在制定《非存款类放贷组织条例》时，要考虑对此类机构进行专门规定。
我国的小额信贷机构政策现状是重商业性小额信贷，轻公益性小额信贷，或将两者混为一谈。其实，两者在机构性质、理念追求、目标宗旨、服务对象、服务内容和方式等方面有着很大区别，因此对公益性制度主义小额信贷要在制度安排、政策法规上进行专门规定。对微型金融发展，应注意实现商业性和公益性小额信贷的平衡发展，对任何小额信贷机构的评价都要履行财务绩效和社会绩效并重的考核标准，但又不能等同要求。
3.“道”与“术”的和谐统一是小额信贷机构成功的关键
公益性小额信贷项目或机构的成败，从机构内部因素看，首先是有否为弱势群体提供金融服务的情怀、追求、信念、价值观，也可称为“道”；然后才是专业知识、能力和技术，包括数字技术和金融科技，也就是“术”。可以说，成功的首要条件是德才兼备，需要有以德为先的领头人和团队，但“道”和“术”缺一不可，相辅相成。
4.发展公益性小额信贷对乡村振兴和普惠金融发展有重要意义
公益性小额信贷组织专注于为中低收入农户服务，有助于解决农户发展产业和改善生活的融资问题，助力乡村振兴战略的实施，促进解决农村（尤其是偏远贫困地区）不平衡不充分发展的问题，是建立多层次、广覆盖、低成本、可持续的农村普惠金融服务体系的重要组成部分。普惠金融是对传统金融“二八定律”外的“长尾客户”提供金融服务，它的客户群体也分为高、中、低端不同层次的群体。粗略的客户层次可大体分为：小企业和微型企业为高端客户；个体工商户和普通农户为中端客户；农业新型经营主体一般为中到高端客户；贫困城乡群体为底端客户。
基于不同类型机构的意愿追求、业务专长、技术能力等因素，对不同层次的客户群体应有不同的政策举措及机构、产品和服务方式。对中低端，尤其是低端层级群体的融资服务，应多发挥规范的公益性小贷和合作金融组织的作用；对中高端层级群体的融资服务，充分发挥各类商业金融的作用。
规范的公益性小贷组织和合作金融是金融领域中的社会企业，它们与商业性金融机构在目标宗旨、机构性质、服务对象、服务方式等方面有着很大区别。从体制、制度和“道”的层面，相对于商业金融机构来说，它们开展普惠金融是自觉自愿的，有其优势和特殊作用。
虽然我国的公益性小贷组织数量比20世纪末的300多家机构有所减少，但一些规范、优秀的公益性小贷组织在发展壮大，它们是以普惠金融理念、理论为指导，真心实意服务于农村欠发达地区中低收入和贫困农户的中坚及可靠力量。如果我国政府在支持和鼓励它们发展的政策法规方面能有效落实，必将有更多的组织机构加入到公益性小贷组织的行列中来，这将对乡村振兴和普惠金融的发展产生重要价值。
（二）政策建议
1.对政府和监管部门的建议
（1）明确公益性小额信贷机构的定义和准入条件2014年经国务领导批复同意的四部委对社科院和中和农信小额信贷机构的调研报告,建议对公益性小额放贷组织在《非存款类放贷组织条例》中进行专门规定，且2015年12月国务院颁布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中也规定“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”。然而，至今法律地位问题仍未解决。
根据上述文件精神和我国小额信贷开展的实践，在当前和未来实施乡村振兴战略的过程中，有关部门应采取着力措施，对公益性小额信贷组织在政策法规上作出专门规定，实实在在地规范、引导并支持其有序健康发展。如计划2019年出台的《非存款类放贷组织条例》不能对公益性小额信贷组织进行专门安排，则建议在《小额贷款公司管理办法》（以下简称《管理办法》）出台时，对此类机构在政策法规上进行专门规定。
（2）在我国中西部设立“穷人/平民银行”
我国应该借鉴国际经验，建立我们自己的“穷人银行/平民银行”，目前可在一定范围内进行试点工作，例如，选择中和农信部分网点进行改制试点，也可设立新试点银行机构。
我国如在2020年消灭绝对贫困，中西部农村地区仍会有大量的处在贫困线边缘的农户及返贫户，面对这么多需要金融服务的中低收入农村群体，需要长期不懈的努力。另外2018年底，中央经济工作会议还要求研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持的问题。要真正帮助这些群体脱贫，商业金融机构目前不愿意也难以做到，必须用普惠金融的手段重点解决他们的金融需求，同时需要政府和监管部门真正重视和支持。
“穷人/平民银行”可吸收私人资本进入，只要股东认可社会企业的理念，不以利润最大化为目标，为城乡弱势群体提供金融服务，即使完全是私人资本，也应得到鼓励和支持。
（3）建立公益性小额信贷融资机制
只贷不存的公益性小额信贷组织除缺乏适宜的法律地位外，融资来源是其发展的重大瓶颈。如果得到政府政策支持，可能会获得多种融资渠道。一是由财政部提供种子资金，筹集各渠道来源资金建立公益性小额信贷批发基金。二是允许金融机构向公益性小额信贷机构提供融资，按穿透监管原则，将金融机构提供的融资额计入其支农支小贷款的统计范围。三是允许公益性小额信贷机构为金融机构助贷。因为商业性金融机构缺乏获客与风控能力，但具有资金优势，而公益性小额信贷机构具有服务弱势群体的人员和能力，因而有更好的获客与风控能力，可与商业性金融机构形成优势互补。公益性小额信贷机构与商业性金融机构的助贷合作能够比较好地解决弱势群体融资难的问题，同时由于商业性金融机构的融资成本较低，也就相应降低了借款者的融资成本。四是对运转良好的小额信贷机构可提供支农和扶贫再贷款。
在上述各种渠道中，由于商业性金融机构往往不愿意为相对弱小的公益性机构提供批发融资，故根据国际经验，建立公益性小额信贷批发基金是一个可行、有效的途径。小额信贷批发基金可同时服务于商业性小额贷款机构和公益性小额贷款机构，但对这两类不同性质的零售机构应有不同的规则、条件和要求。
另外，也可对这两类零售机构分别设立不同的批发基金。借鉴国际经验，公益性小额信贷批发基金应由政府批准设立，管理机构可设在政策性或商业银行内，进行专业化管理。基金资金来源于政府先期投资的基础上，吸收社会投资或由商业银行提供小比例的利息收入资金。
（4）税收政策支持
对公益小贷组织贷款应与商业性金融机构一视同仁，享受政府已出台的免征增值税政策。而且，由于公益小贷组织发放的均为小额度贷款，成本高、收入少，因此，建议对其发放10万元以下的农户小额贷款利息收入，所得税按30%计征；发放5万元以下的农户小额贷款利息收入，所得税按15%计征，在西部农村地区的，可考虑免征。
（5）经费与技术支持
建议为发展初期、符合条件的公益性小额信贷组织提供适量启动财政经费和技术支持，以助力它们顺利渡过初创期，帮助其提高经营管理水平。
2.对公益性小额信贷组织的建议
公益性小额信贷机构也应加强和改进内部管理，适应新形势，在实现乡村振兴和全体人民共同富裕的道路上发挥应有作用。
首先应不忘初心，坚持为城乡弱势和贫困群体提供服务。坚持逐利与弘义的平衡、“道”与“术”的统一，在有效服务目标群体的基础上，实行机构自身的保本微利和可持续发展。
其次，要提高发展能力，完善治理结构，提高自身业务素质和金融科技水平，与其他金融机构进行差异化定位和发展，发挥自身优势，进行错位竞争，健全运营流程、防控风险和激励约束的制度与机制。
第三，要加强公益小额信贷组织之间、公益小贷组织与其他类型金融机构及行业协会类组织之间的交流与合作，交流信息和分享经验教训，创新产品和服务方式。
3.公益性小额信贷组织可能转制的方向
公益小额信贷组织可能的发展方向大体可分为：一是继续公益性社会组织（NGO）的身份，但应成为一个精、特、优且自身强健的，扶弱扶贫、促进乡村振兴的金融服务机构；二是转型为小额贷款公司；三是转变为村镇银行或民营银行；四是与商业银行合作开展小额信贷业务；五是成为跨县域的控股小额贷款机构；六是转变为资金互助社或三位一体的农民合作社；七是具备一定基础的，可考虑在我国中西部农村欠发达和贫困地区转型成像孟加拉“乡村银行/格莱珉银行”那样的，专门为中低收入和贫困农户服务的“穷人银行-脱贫致富银行”，等等。但所有这些发展或转型，一方面需要机构自身素质的不断提升，另一方面需要政府政策法规的调整和支持。
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