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潘锡泉（浙江金融职业学院）
普惠金融的渊源最早可以追溯到20世纪70年代尤努斯在孟加拉国开展的小额信贷，但真正普惠金融的概念源自2005年的《联合国普惠金融体系蓝皮书》，其蕴意是，无论在发达国家，抑或是发展中国家，都需要能够在合适的政策和规章制度护航下，让每个公民均能够享受到合适的产品和服务的金融体系。由此，普惠金融这一崭新的概念开始进入世界各国的视野中，并备受关注。2009年12月，旨在解决金融产品和服务的共享性为目的的普惠金融专家组（FIEG）在20国集团的领导下成立，由此开启了全球范围内的普惠金融研究浪潮，相应的普惠金融联盟（AFI）等专门性国际组织也相继成立。此后，无论是历次G20峰会，还是与之相伴的财长和央行行长会议上，关于普惠金融的议题一直是各国政府致力于共同谋划和贡献智慧的题中之义，其目的是为了共同研讨普惠金融发展的方案、督促各国普惠金融的开展并做出相关承诺，有效评估各国普惠金融开展的工作成效。世界银行行长金墉在2016年20国集团领导人杭州峰会上更是对各国（尤其是以中国为代表的发展中国家）普惠金融发展给予殷切期待并寄予厚望，期待峰会的召开能够为普惠金融助力全球金融扶贫起到积极的作用。在国际组织及各国的共同努力下，普惠金融之船正在扬帆起航。截至目前，全球大约有三分之二的国家已经着力于普惠金融及其体系建设，还有很多国家正准备实施或计划实施普惠金融发展战略。“普惠金融”在我国受到高度关注，最早以官方形式被提出是在党的十八届三中全会报告，提出要建立惠及全社会的普惠金融体系，由此将普惠金融作为国家金融发展战略上升到了国家层面，开启了全社会对“普惠金融”的广泛关注。此后历年的中央一号文件，以及全国“两会”的政府工作报告中均有提及“普惠金融”一词，由此奠定了普惠金融在我国当前乃至未来的重要发展地位。
一、普惠金融在我国的发展脉络及暴露的“短板”问题分析
（一）普惠金融在我国的发展脉络
关于“普惠金融”一词在我国的提出，最早可追溯到时任央行研究局副局长的焦瑾璞（2006）在亚太地区小额论坛上关于“普惠制金融体系”的表述，而杜晓山（2006）等进一步将普惠金融的理念介绍到我国并予以推广。从本质上看，普惠金融是对现有金融体系的反思和完善，突破了传统金融服务领域、范围的时空狭隘性，强调了金融服务理念的公平性和共享性（焦瑾璞、陈瑾，2009），旨在通过提高金融服务效率，助力我国金融供给侧改革，发挥金融服务实体经济的功效，以此促进经济增长方式的转变和长期可持续发展（王曙光、王东宾，2011）。
事实上，我国政府历来重视普惠金融的建设，早在2005年5月就开始试点小额贷款公司（2005年央行推动在山西等五省的五个县进行商业性小额贷款公司的试点，可视为普惠金融在我国的最初形式）。2006年12月，农村资金互助社、村镇银行等新型金融机构正式纳入试点范围。此后，小额贷款公司、农村资金互助社、村镇银行这三种新型金融机构在我国得到了迅速发展。据中国人民银行数据统计，截至2019年3月末，我国小额贷款公司数量为7967家，贷款余额9272亿元。据银保监会公布的数据显示，截至2018年末，村镇银行数量为1616家，农村资金互助社45家，全国村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司总数超过10000家，体现普惠金融理念的机构数量增长迅速，使得我国金融服务的广度和宽度得到了显著提高，普惠金融理念更是深入人心，各种普惠金融创新业态不断涌现。但与此同时，普惠金融的渗透性、金融产品与服务的有效供给与实际需求之间却依旧存在严重错配，能够享受金融产品和服务的人群过度消耗稀缺的金融资源，导致金融资源配置效率低下，而急需金融产品和服务需求的人群依然被排斥在外，只能依赖于其他“高昂”的成本渠道获取金融服务。面对这种情况，政府也已注意到并在历年的中央经济工作会议和两会中提及“普惠金融”，并将其视为我国当下及未来急需解决的金融发展重点，以助力乡村振兴和精准扶贫战略。但我们必须面对的现实却是，普惠金融的发展方式与传统的通过服务大客户扩大经营收益的模式相距
甚远，如果仍然依赖传统的思维模式去发展普惠金融必然难以兼顾普惠金融的可持续性，这也必将成为制约我国普惠金融发展的“短板”问题。
（二）普惠金融发展实践中暴露的“短板”问题
从实践来看，我国当前的普惠金融发展仍然存在以下几点比较突出的“短板”问题。
第一，整体普惠程度依然较低。在新技术、新需求，以及互联网金融、金融科技等新型金融创新模式的推动下，我国陆续推出了许多针对弱势群体的金融支持政策，但从整体上而言，我国的普惠金融体系在扩大金融服务的覆盖面和渗透率方面仍然存在巨大的空间，普惠程度依然较低。主要表现在，农村金融基础的薄弱现状没有得到根本性改善（尤其是农村金融机构网点的稀缺及业务种类的单一），农村支付结算手段依然落后，小型社区类金融机构网点较少，完善的企业和个人信用体系尚未建立，使得小微企业和弱势群体等普惠金融主要服务对象的融资难融资贵问题依然突出。据世界银行普惠金融数据库最近发布的数据显示，虽然我国账户开户普及率超过了64%，但账户活跃程度较低，休眠比例仍然较高（将近20%），金融服务使用方式比较单一，主要集中于存取款服务，信贷获取比例较低，其他金融业务相对不足。另据中国人民银行金融研究所对我国普惠金融发展指数测算发现，我国金融服务可获得性、使用情况和服务质量三个分项指数以及总指数的分值均处于全球测算样本群体平均水平以下，这几年在互联网金融和金融科技的迅速推动下虽有较大发展，但从全球来看，我国的普惠金融发展指数依然不容乐观。
第二，普惠金融产品和服务的供给不足。从我国现状来看，普惠金融供给肯定是不足的。据汇付天下有限公司和西南财经大学中国家庭金融与研究中心发布的《汇付-西财中国小微企业指数》显示，大约四分之一的小微企业具有银行贷款需求，但其中只有不到一半的企业（约46.2%左右）能够顺利获取银行贷款，而更多的小微企业被排斥在传统金融渠道之外（当小微企业的借款金额在5万元以下时，近八成会选择民间借贷等非正规金融途径解决）。这也是最近几年以P2P网络借贷为典型代表的互联网借贷为何如此受追捧的原因。另据人民银行发布的《2018金融机构贷款投向统计报告》显示，截至2018年底，金融机构人民币各项贷款余额136.3万亿元，人民币普惠金融领域贷款余额13.39万亿元，占比约9.8%，其中，小微贷款余额为8万亿元，占比5.87%，农户生产经营贷款余额为5.06万亿元，占比3.71%。如此低的农户贷款余额表明了我国广大农村地区的普惠金融服务力度严重不足。这也是可以理解的，一方面，农村金融机构的数量上本身就存在不足，农村信用社纷纷改制成商业银行模式而摒弃原有的业务（2018年农村合作银行减少3家，农村信用社减少153家，而农村商业银行由2017年的1262家增加到1427家），农业发展银行作为政策性银行，其业务单一的模式依然没有得到改变，加之于发展普惠金融所面临的户均收益率低而成本高，潜在风险大等客观因素使得其他商业银行参与普惠金融的积极性不高（潘锡泉，2019）。近年来，在政府的倡导下，小额贷款公司、村镇银行、村级资金扶贫组织等新型金融机构的数量不断增加，在一定程度上缓解了金融产品与服务供需之间的矛盾，但依然没有从根本上改变金融服务与供给的结构性矛盾，也没有起到降低小微企业、弱势群体的金融服务成本的作用。另一方面，金融机构面向小微企业、农村地区客户群体的金融产品种类较少，导致金融资源的严重错配和资金外流现象突出，难以有效地服务于当地小微企业，起到助力农村普惠金融发展的功效。
第三，居民普惠金融理念和风险防范意识不足。普惠金融概念的提出和实践已有一段时间，但由于金融机构开展普惠金融的意愿不强而出现宣传和推广渠道不足的状况，导致居民对普惠金融应用模式和资源获取仍然比较模糊。从金融资源获取渠道来看，大多数居民对金融资源的获取仍然依赖于传统的银行信贷或者传统民间借贷，通过普惠金融创新模式和工具来获取金融资源的理念和意识相当淡薄（潘锡泉，2018）。即使一些年轻人能够利用互联网渠道，从目前较为流行的P2P网络借贷渠道获取金融资源（本质上而言，这是互联网金融机构开展普惠金融实践的重要渠道），但问题是，他们对互联网P2P网络借贷渠道实现的普惠金融实践风险理念和意识不强，往往容易忽略这些金融产品和服务所对应的潜在风险，很多时候出现贷款未能按时偿还（逾期）的情况从而影响居民个人征信，严重的甚至还会由于P2P网络借贷而陷入非正规互联网企业的“套路贷”等非法行为中。加之我国互联网金融监管方面存在不足，导致居民一旦遭受来自互联网渠道普惠金融产品或服务所带来的风险，不仅造成项目失败和资金损失，更严重的会使得这些居民对普惠金融产生更大的排斥。从居民财富投资角度来看，存在类似的表现。比较明确的是，普惠金融以服务长尾客户为主要对象，长尾客户普遍存在的特点是受教育程度相对较低，获取金融知识的渠道相对较窄。一般而言，实践中主要存在两类人群，第一类人群是以农村群体为主的年龄较长者，往往缺乏普惠金融产品意识和理念而拒绝、排斥普惠金融实践，另一类人群则是能够接受互联网模式下的普惠金融产品和金融服务，但他们普遍存在追求高额收益而忽视了可能的风险，缺乏足够的风险防范意识。这也与政府和金融机构对长尾客户进行的金融风险理念培植相对较弱密切相关，特别是在关于居民金融知识普及教育、金融风险防范的宣传和解读等方面明显不到位，导致普惠金融服务主要对象的长尾客户对金融知识的认识和风险识别能力普遍处于初级阶段。
第四，法律法规体系不健全及其本身所缺乏可操作性导致普惠金融发展的政策环境欠佳。尽管我国已经设有小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等面向小微企业、农村居民等弱势群体的普惠金融机构，政府部门也一直鼓励和引导其他金融机构向小微企业、弱势群体提供金融服务，并出台了一系列政策、文件和指引，但这些政策依然没有得到细化，缺乏可操作性。其结果是，提供普惠金融服务的金融机构得不到应有的优惠政策，不积极提供普惠金融服务的金融机构也没有受到相应的惩处，出现“劣币驱逐良币”现象，导致金融机构参与普惠金融实践的积极性普遍不高。以小额贷款公司为例，为了避免系统性金融风险的发生，“只存不贷”被纳入人民银行对小额贷款公司监管规则中，直接影响了小额贷款公司的融资渠道，并且其法律地位没有得到明确界定而享受不到一些金融优惠政策，导致其缺乏发展动力。
二、新金融业态创新助力我国普惠金融发展“补短板”的逻辑机理
（一）以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态颠覆了传统金融的差异化服务，解决了普惠金融发展的公平性问题
传统金融模式以“中高端”客户为主体，无形中形成了金融服务的差异化，与普惠金融发展的宗旨和理念形成强烈的反差。以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态凭借其“平等、开放、协作、分享、创新”的思维和精神颠覆了传统金融的服务差异化现象，更好地实现了金融服务的公平性。新金融业态下，即使身处偏远地区的农户、低收入群体及小微企业，亦可以通过虚拟的互联网渠道获取金融服务，实现所有客户的公平对待，这得益于互联网资讯推送和服务的同一性，让所有客户享受到同样的价格和服务。
事实上，新金融业态契合了普惠金融的理念，解决了金融服务的公平问题，所有的资讯信息和过程均可以通过互联网以信息资源的传递实现透明化，实际上这是对弱势群体金融服务缺失的一种有效补充，是对弱势群体享受同等金融服务权益的保护，这与普惠金融发展的宗旨和理念完全契合。
（二）以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态颠覆了传统金融的“二八规则”，改变了普惠金融产品和服务供给不足的现状
金融服务的可获得性是可使用性的前提，普惠金融要解决的首要问题就是金融产品和服务的可获得性问题，最终目标是能够为不同类型客户、不同地区客户提供同等的金融产品和服务供给。同样，普惠金融的核心要义是要能够让偏远地区、小微企业等弱势群体实现金融产品和服务的适用性，两者相互依存，而传统金融模式下的“二八规则”恰恰将这些弱势群体的金融产品和服务需求排斥在外（表现为金融产品和服务供给不足，甚至缺失）。新金融业态跨越服务群体差异化的优越性正好弥补了这一不足，颠覆了传统金融的“二八”规则现象，将金融产品与服务通过手机等移动终端、互联网等渠道分享给偏远地区、小微企业等弱势群体，为他们提供金融服务的渠道。最为典型的就是以余额宝为代表的各类理财产品逆袭传统银行理财产品，实现了偏远地区人群投资理财的需求，同样，最近几年异常火爆的各类以互联网为基础的P2P网贷平台等非正规金融，正以迅雷不及掩耳之势渗透到不同类型的客户群体中，实现了不同人群对金融产品和服务的需求。
事实上，依托互联网而诞生的新金融业态的渗透本质上是普惠金融的一种创新渠道，这实际上是对弱势群体金融产品和服务供给不足的一种有效补充，在一定程度上助力了我国普惠金融的开展，开辟了我国普惠金融发展的新渠道，这也完全契合了我国普惠金融发展的宗旨与理念。
（三）以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态颠覆了传统金融模式的时空性问题，降低了普惠金融服务成本
经济密度与金融生态环境等多种客观因素的制约使得传统金融机构开展普惠金融必须面对服务成本高昂、效益低下的现实，这也最终成为他们不愿意开展普惠金融的根源所在。以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态凭借信息资源的传递，跨越了实体物理网点而实现金融的可获得性与可使用性，摒弃了传统普惠金融服务机构，诸如小额信贷公司、村镇银行、农村资金互助社等必须依赖“高要素投入”开展普惠金融的局限性，突破了金融服务的“时空和地域”限制，为普惠金融的开展开辟了新的渠道，也起到了降低普惠金融服务成本的作用。
事实上，以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态颠覆的不仅仅只是传统金融模式的时空性问题，更是颠覆了长期困扰我国传统金融模式下金融服务“绩效”低下的现象，改变了传统金融服务的理念与思维，使得金融真正回归其服务业本源，足以体现出“以客户为中心”的价值回归。这正是普惠金融内涵所追求的价值所在。
（四）金融监管制度的逐步完善缓解了传统金融机构拥抱新金融业态模式创新开展普惠金融的风险隐患
经历了2013年互联网金融元年的开启，以及2014年、2015年互联网金融野蛮发展使得互联网金融服务普惠金融发展的种种弊端得以显现，针对这一现象，政府在2016年～2018年对此进行了重点监管，对新金融业态出现的各种弊端陆续采取了一系列强有力的措施。特别是在2017年全国金融工作会议，以及2018年和2019年中央经济工作会议上对金融乱象治理和金融风险防范提出重大决策部署，并将防范化解重大风险列为三大攻坚战之一（金融风险是重大风险防范化解的重中之重）。所以，无论是从政府层面“规范发展互联网金融和金融科技等新金融业态”的意图，还是央行联合多个部门制定《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，以及陆续出台一系列监管政策和制度，都足以体现出政府进一步完善互联网金融监管的决心和力度。监管制度的日趋完善对互联网金融和金融科技的发展起到了较好的支撑和规范作用，不仅为小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等金融机构开展普惠金融提供了规范的技术支撑，同时也为这些金融机构利用“互联网金融和金融科技”等新金融业态模式创新推进普惠金融工作提供了强有力的法制保障，有效地减轻了金融机构开展普惠金融过程中可能存在的风险隐患。
事实上，金融监管法规的完善不仅为传统金融机构通过新金融业态模式开展普惠金融开辟了新的渠道，更为传统金融机构推进普惠金融工作提供了体制机制上的法律保障，让新金融业态创新与普惠金融的发展相得益彰，实现双赢。
三、新金融业态视角下我国普惠金融发展“补短板”的相应对策
根据普惠金融发展的特点，以及我国发展普惠金融的现阶段金融生态环境，我们该如何构建适合我国普惠金融发展的金融体系去有效克服普惠金融开展过程中的“短板效应”。笔者认为，我国普惠金融体系的建设需要以互联网金融和金融科技等新金融业态模式创新作为切入点，形成“政府主导、商业银行主动参与、全民普惠金融理念和风险意识培植”相契合的方式，来解决传统普惠金融实践过程中存在的“短板”问题，并以此架构我国普惠金融发展之路。
当下，我们可以借助以互联网金融和金融科技为代表的新金融业态大发展的优势有效解决以商业银行为代表的传统金融机构在发展普惠金融时面临的高成本、低收益、高风险等常规问题，这可谓是天然的发展普惠金融的最佳路径之一。因此，政府应当借助互联网金融和金融科技等新兴金融业态模式，让正规金融和非正规金融通力合作，在实现优势互补的基础上助推普惠金融发展，构建普惠金融发展的路径机制。
（一）政府主导下的普惠金融体制机制建设
1.做好普惠金融体系的顶层设计，鼓励金融机构实现与新金融业态模式创新相契合的普惠金融对接机制
普惠金融是一个系统工程而非一个孤立的模块，所以从宏观层面上必须要依赖政府自上而下的顶层设计来进行全方位的统筹，政府部门需要明确普惠金融发展的目标和改革路线图，可由国务院牵头制定普惠金融改革发展的方案，做好普惠金融体系的顶层设计，由人民银行协调监管部门、商业银行、地方政府、财政部门等相关部门在普惠金融立法、知识宣传、机构网点设置优化、产品与服务下乡，以及政策配套方面进行协调，全方位提升我国普惠金融服务力度，建立多层次、广覆盖的金融服务网络，进而构建“全覆盖、低成本、可持续”的普惠金融体系。从微观主体来看，我国普惠金融体系的内容应该包括农业银行、农信社与邮储银行等传统服务农村经济的商业性金融机构，也需要包括农业发展银行等政策性金融机构，还需要包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作社等新型农村金融机构。归根到底，我们需要鼓励金融机构实现与新金融业态模式创新相契合的普惠金融对接机制。我国的金融机构既可以借鉴国外普惠金融发展的社区银行、自助银行、金融便利店等模式，更要发挥好互联网金融和金融科技等新金融业态创新模式下的金融创新组织机制建设，譬如像东非肯尼亚以技术手段代替传统物理网点的手机银行和移动金融服务模式，巴西在农村偏远地区设立“支农”服务代理点（如在农村便利店）的代理银行模式，将基于“互联网金融和金融科技”新金融业态模式的信息科技服务手段发挥到极致，满足各类人群的基础金融服务需求。
2.立足法律法规体系建设，为普惠金融发展营造良好的金融生态环境
良好的金融生态环境是普惠金融发展的沃土，而法律法规体系建设是实现良好金融生态环境的前提。从当前来看，普惠金融发展的主体和职责需要明确，这有赖于法律法规体系的约束，政府应着力于制定良好的监管体系，建立统一协调的双层监管机制，不仅要对传统金融机构开展普惠金融服务的绩效进行监管，还要对其社会绩效进行监管。这可以借鉴美国《社区再投资法》的规定，对这些金融机构提出“有持续和责无旁贷的责任”开展普惠金融服务，并以此作为金融机构考核的重要依据，为普惠金融体系的构建创造良好的金融生态环境。同时，还需要注意的是，在法律法规体系建设上，要尽可能实现政策体系的可操作性，以规避“有政策而无法落地”的尴尬状况。
3.加强普惠金融的政策支持体系建设，引导商业银行等金融机构通过新金融业态模式的创新渠道开展普惠金融服务
农村金融生态环境复杂等客观因素决定了农村发展普惠金融，其成本要比城市高得多，商业银行等金融机构不愿意去做。如果要改变这种现状，发挥商业银行等金融机构开展普惠金融的积极性，这就需要更好地发挥政府的引导作用，加强普惠金融的政策支持体系建设，建立完善的普惠金融服务补偿机制，根据商业银行开展普惠金融的成效给予政策性优惠和激励，引导商业银行等金融机构利用互联网金融和金融科技赋能金融模式的创新渠道开展普惠金融服务，提高普惠金融服务的广度和深度。
（二）新金融业态模式下的金融机构主动参与
作为普惠金融的具体实施主体，商业银行等金融机构应该主动对接新金融发展给普惠金融开展提供的技术支持和模式创新，从战略上重视普惠金融的发展，将普惠金融作为新金融业态模式下新的业务增长点进行布局，发挥比较优势和创新服务方式，实现商业银行自身与普惠金融共同发展的共赢局面。一是金融机构要充分发挥比较优势，立足商业银行所擅长的领域精耕细作，充分利用新金融业态创新发展的大好机遇，借助互联网金融和金融科技发展的便利契机，从服务模式变革、获客模式变革、审批模式变革、风控模式变革等方面对传统金融服务模式进行改革，通过创新金融产品、提高服务质效来缓解长尾客户（小微企业、农村群体、贫困群体等）融资难问题，让“长尾客户”享受到多渠道、低成本、广覆盖的金融服务，在精准识别、精准管理、精准帮扶上发挥作用。二是金融机构要积极拥抱互联网金融和金融科技，充分运用大数据技术，对客户信息进行整合，构建以长尾客户信息数据为基础的大数据平台，更好地利用大数据技术对长尾客户的金融产品和服务需求进行精准定位，提高服务客户的能力，为长尾客户提供个性化、差异化、便捷化、人性化的金融服务，实现金融服务的智能化和精准化，达到金融有效供给与有效需求的精准匹配，同时金融机构还可以借助互联网和金融科技等技术，赋能新金融业态的创新便利渠道，拓展新客户群体和新业务，利用大数据技术等新技术手段提升风险管理水平，从而降低成本。
（三）全民普惠金融理念和普惠金融风险意识培植
普惠金融理念和风险意识培植是普惠金融发展的第一要义。具体操作上：第一，政府部门需要通过财政激励或行政干预手段的相互匹配来激发和督促金融机构开展普惠金融产品和服务的创新，普惠金融理念的宣传与推广，也需要依托政府的导向性作用，通过学校、家庭、社会等不同渠道宣传、推广普惠金融理念，激励长尾客户主动去接受和应用普惠金融模式创新带来的金融产品和金融服务创新。第二，根据普惠金融创新产品和服务渠道的特性、优势及风险，做实普惠金融服务主要群体（长尾客户）的普惠金融知识普及教育，培育长尾客户的金融风险识别和防范意识，同时也需要能够为长尾客户开展普惠金融实践时遇到侵权行为或其他风险事件提供畅通的投诉、申诉和诉讼渠道，做好长尾客户参与普惠金融服务的权益保障（如通过对互联网和金融科技等新金融业态监管体制机制的完善来予以保障），提高长尾客户参与普惠金融的积极性，激发普惠金融发展的活力。
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发表于 2020-5-28 16:05:09
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