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宋迎昌（中国社会科学院生态文明研究所研究员）范逢春（四川大学公共管理学院教授） 2020年《政府工作报告》指出，“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”，强调了县域高质量发展对于衔接乡村振兴、保障就业等多方面的重要作用。县域作为连接城市与乡村的关键场域，是国家治理中非常重要的一环。推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开县域高质量发展。
中国社会科学院生态文明研究所研究员宋迎昌认为，县域实现了高质量发展，打通了都市圈和城市群发展战略与乡村振兴战略的连接通道，从而形成协调均衡可持续的区域发展格局，当前县域高质量发展具有重要性突出、起点较低、差异性明显、实践性较强等特殊性。四川大学公共管理学院教授范逢春认为，县域高质量发展需要有强有力的政府、规范有序的市场、充满活力的社会，建设“民生政府”、推动“县域经济”、创新“社会治理”等方面是提升县域高质量发展的题中之义。
核心观点
县域高质量发展的重要意义
高质量发展是新时代的主旋律，推动我国经济社会各领域迎来一场具有划时代意义的大变革，追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
县域高质量发展在新时代具有特殊作用。县域承载着新的功能，它既是乡村振兴的依托，也是缓解“大城市病”、实现城乡协调发展的重要区域。
县域高质量发展的独特性
县域高质量发展的重要性突出。如果县域无法实现高质量发展，就会影响我国高质量发展基础的稳定性，甚至使得全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的目标无法顺利实现。
部分县域高质量发展的起点较低。当前部分县域整体发展水平偏低，与城市的发展差距较大，是我国高质量发展的短板之一，也是我国高质量发展的难点之一。
县域高质量发展的差异性明显。我国县域自然条件千差万别，经济发展水平高低不等。同时，历经数千年的文化积淀，形成了各具特色的地域文化。这就决定了县域高质量发展具有显著的差异性。
县域高质量发展的实践性较强。如果说国家层面的高质量发展是战略，重在宏观引导，那么县域层面的高质量发展就是战术，重在实践。
建设“民生政府”保障县域高质量发展
把“民生改善”作为价值目标。县域政府要通过公平的政策设计与高效的政策落实，保障和改善民生，切实保障人民群众利益，并不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。
把“民生财政”作为现实基础。多举措扩大财政收入提升县域民生财政能力，要通过优化决策机制来规范县域民生财政过程，同时还要改善财政支出结构来改进县域民生财政绩效。
把“民生工程”作为具体载体。确定不同阶段的就业创业、社会保险、医疗保障、社会事业、住房保障、扶贫开发、群众生活等方面的建设目标、发展阶段与具体措施。
推动“县域经济”保障县域高质量发展
推动县域经济“创新—绿色—开放”协调发展。坚持把科技进步与创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，通过提升市场主体的创新能力，来提升县域经济发展的源动力。
推动县域经济“空间—产业—制度”一体发展。县域经济高质量发展，需要以“制度联动”为基础，带动“空间联动—产业联动”，为拓展县域经济发展空间提供新的路径。
推动县域经济“环境—经济—社会”耦合发展。发挥县域经济对新型城镇化的推动作用，同时通过城镇化的聚集效应、产业效应与规模效应来推动经济稳步增长。
创新“社会治理”保障县域高质量发展
坚持“共建共治共享”制度。要准确地定位政府、市场和社会的角色，协调好三者之间的关系，集聚促进县域社会发展的正能量。
创新“多元主体协同”体制。构建县域社会治理的党建引领格局，完善县域社会组织体系，提升县域社会治理的社会协同能力，按照“还权、赋能、归位”的思路，推进县域基层自治。
完善“法治德治自治”方式。实行法治、德治、自治“三治”结合，让社会治理“活起来”“顺起来”“好起来”，是提升县域治理水平的有效途径。
县域高质量发展的重要意义
高质量发展是新时代的主旋律。高质量发展是相对于粗放型发展模式而言的，是对过去粗放型发展模式的摈弃。长期以来，我国经济发展基本上走的是一条重视经济增长速度、忽视经济发展质量的粗放型发展道路，其突出表现是经济发展不平衡不充分不协调，经济效率不高，资源消耗和环境污染严重，无法满足人民日益增长的美好生活需要。
如今，高质量发展已经成为新时代我国经济发展的主旋律，推动我国经济社会各领域迎来一场具有划时代意义的大变革。这场大变革追求的是更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。更高质量的要义不是简单意义上的“有没有”，而是更高层次上的“好不好”；不是简单意义上的“大不大”，而是更高层次上的“强不强”。更有效率的要义是以更少的要素投入获得更大的产出效益，其主要衡量指标是全要素生产率。更加公平的要义是发展机会平等、市场竞争公平、发展成果全民共享。更可持续的要义是永续发展，要求经济发展与资源环境承载能力相适应，与社会发展相协调，与人的全面发展相匹配，同时又具有向前发展的永续动能。
县域高质量发展在新时代具有特殊作用。县域自古以来就是相对独立的地域经济单元，承担着“富裕一方百姓”“繁荣地域文化”和“实现长治久安”的历史使命，因此历朝历代都十分重视县域的治理。改革开放以来，县域的景观面貌发生了翻天覆地的变化，但是县域重要的经济地位和浓郁的乡土地域文化特色没有发生变化。新时代，县域承载着新的功能，它既是乡村振兴的依托，也是缓解“大城市病”、实现城乡协调发展的重要区域。
目前，都市圈和城市群建设以及乡村振兴都已经上升为国家战略，但连接都市圈、城市群和乡村地区的县域的重要性还没有得到广泛认知，导致实践中都市圈和城市群的发展战略与乡村振兴战略相互分割、互不关联，这可能会造成我国区域发展两极分化。一极是经济发达的都市圈、城市群地区；另一极是分布广泛而经济发展乏力的乡村地区。这种情况不符合新时代高质量发展对“更加公平”的要求，而且也会造成都市圈、城市群地区资源环境承载能力处于严重超载状态，进而影响其永续发展。
可见，县域高质量发展是区域高质量发展不可或缺的一环。县域实现了高质量发展，也就打通了都市圈和城市群发展战略与乡村振兴战略的连接通道，从而形成协调均衡可持续的区域发展格局。从这个角度看，新时代县域高质量发展意义重大。
县域高质量发展的独特性
县域在我国具有特殊意义，这种特殊意义决定了县域高质量发展既与国家层面上的高质量发展有逻辑上的关联性，同时又具有特殊性。
一是县域高质量发展的重要性突出。改革开放以来，我国地方政府层级的设置经历了多次县改市和县改区的调整，建制县（旗、自治县）的数量虽然大为减少，但是截至2019年12月，全国仍有1323个县、117个自治县、49个旗和3个自治旗。分布广泛而又数量庞大的县域行政单元的高质量发展事关国家高质量发展全局。“县域兴，则国家兴”；“县域稳，则国家稳”。如果县域无法实现高质量发展，就会影响我国高质量发展基础的稳定性，甚至使得全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的目标无法顺利实现。就此而言，县域高质量发展应该受到高度重视。
二是部分县域高质量发展的起点较低。当前部分县域整体发展水平偏低，与城市的发展差距较大，是我国高质量发展的短板之一，也是我国高质量发展的难点之一。这些县域应成为目前及今后一段时期我国推动县域高质量发展的重点地区。
三是县域高质量发展的差异性明显。我国县域自然条件千差万别，经济发展水平高低不等。同时，历经数千年的文化积淀，形成了各具特色的地域文化。这就决定了县域高质量发展具有显著的差异性。县域高质量发展应该尊重各地实际，发挥各地比较优势，培育各具特色的优势产业，弘扬各地独特的地域文化，允许走差异化、特色化发展道路。
四是县域高质量发展的实践性较强。县域在行政层级中处于中间位置，其上有省（自治区、直辖市）和地区（盟、自治州、地级市），其下有乡、镇、街道等。这决定了县域是上情下达和下情上传的纽带，其高质量发展不能仅仅停留在口号上，一定要抓牢抓实，来不得半点马虎。如果说国家层面的高质量发展是战略，重在宏观引导，那么县域层面的高质量发展就是战术，重在实践。
建设“民生政府”保障县域高质量发展
把“民生改善”作为价值目标。当前最能直接展示基层民众治理愿景的就是民生改善，民生改善能够科学、直观、形象地满足民众现实需要与情感需求。在教育、医疗、就业、收入分配、社会保障等直接关系人民群众现实利益与根本利益的问题上，县域政府要通过公平的政策设计与高效的政策落实，保障和改善民生，切实保障人民群众利益，并不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。
把“民生财政”作为现实基础。公共财政作为与市场经济相适应的财政类型，应该是弥补市场失灵的财政，“民生化”是新时期我国公共财政改革的价值取向，民生财政就是当代中国的公共财政。把民生财政作为公共财政的指导理念及制度模式，是提升县域治理质量的现实基础和关键举措，可以从财政收入、财政过程、财政支出等多个环节来体现。因此，要多举措扩大财政收入提升县域民生财政能力，要通过优化决策机制来规范县域民生财政过程，同时还要改善财政支出结构来改进县域民生财政绩效。
把“民生工程”作为具体载体。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生都需要具体的载体。需要抓住“民生工程”这个牛鼻子，努力建设“民生政府”。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“动态、科学、完整”的原则，“尽力而为、量力而行”，确定不同阶段的就业创业、社会保险、医疗保障、社会事业、住房保障、扶贫开发、群众生活等方面的建设目标、发展阶段与具体措施。
推动“县域经济”保障县域高质量发展
推动县域经济“创新—绿色—开放”协调发展。从制约因素角度分析，县域经济往往具有资源依托性、相对独立性、不完整性和非均衡性等特征。要坚持把科技进步与创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，通过提升市场主体的创新能力，来提升县域经济发展的源动力。
坚持“绿水青山就是金山银山”，尊重生态规律，落实“一县一规、多规合一”，处理好外延性发展与内涵性发展的关系，实现绿色发展。此外，县域经济发展与“经济开放度”之间存在着长期均衡的关系，要坚持走“扩大开放—增加就业—社会稳定—经济发展”的良性循环道路。
推动县域经济“空间—产业—制度”一体发展。县域经济高质量发展，需要以“制度联动”为基础，带动“空间联动—产业联动”。县域经济在本质上属于区域经济，作为一个相对独立的空间，存在于更大的区域空间之中，需要通过空间一体化来重塑区域经济地理，为拓展县域经济发展空间提供新的路径。
县域经济集三次产业于一身，同时具有鲜明的地域性、差异性与特色性，因此要突破传统意义上的行政划分限制，采取措施促进产业要素双向流动，在空间上落实产业联动。
推动县域经济“环境—经济—社会”耦合发展。诸多证据表明，我国县域环境、经济与社会发展失调状况较为严重，县域耦合脆弱性问题严峻，这不利于县域治理水平提升。对此需要综合施策，建立可持续的“环境—经济—社会”县域复合生态系统。经济发展与人口城镇化的互动分析表明，两者具有相互的正向冲击效应，因此要发挥县域经济对新型城镇化的推动作用，同时通过城镇化的聚集效应、产业效应与规模效应来推动经济稳步增长。
要处理好县域工业与农业的关系、第二产业与第三产业的关系、传统产业与新兴产业的关系、发展企业与劳务输出的关系，培育壮大县域的乡土经济、乡村产业，进而实现县域以产兴村、产村融合，推动乡村振兴。在推动县域经济高质量发展的同时，推进土地利用制度改革、产权制度改革、户籍制度改革、就业制度改革，促进城乡基本公共服务资源均等化、同质化，最终实现城乡融合发展。
创新“社会治理” 保障县域高质量发展
坚持“共建共治共享”制度。党的十九届四中全会指出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。在当前社会转型和政府改革的背景下，县域治理水平提升，就是要准确地定位政府、市场和社会的角色，协调好三者之间的关系，调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进县域社会发展的正能量。
通过形成“政府—市场—社会”的“合作的三维”，回应日益复杂的社会问题与社会需求。推动社会治理从经济逻辑回归人本逻辑，从生产导向转向生活导向，努力维护和保障人民群众切身利益，使社会治理的成效更多、更好、更公平地惠及县域全体人民。
创新“多元主体协同”体制。党的十九届四中全会指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，这是对新时代中国特色社会治理现代化的体制建设要求。
要以全面增强党在县域社会治理的影响力、渗透力和凝聚力为目的，构建县域社会治理的党建引领格局；推动“服务功能社会化”与“社会服务组织化”，完善县域社会组织体系，提升县域社会治理的社会协同能力；按照“还权、赋能、归位”的思路，推进县域基层自治。
完善“法治德治自治”方式。实行法治、德治、自治“三治”结合，让社会治理“活起来”“顺起来”“好起来”，是提升县域治理水平的有效途径。从发展阶段来看，当前我国县域社会整体上处于“乡土社会”向“现代社会”的过渡阶段，必须通过法治方式化解县域社会治理的难题，逐步提升社会治理的法治性。
社会治理应坚持以社会主义核心价值观为引领，把社会主义核心价值观融入县域社会发展的方方面面；注重以文育人、以文化人，引导社会公众讲道德、尊道德、守道德；通过各种形式培育公民的公共精神、理性精神、契约精神，提升民主自治的能力，构建新型自治架构，健全居民自治机制。
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