叶兴庆：农村宅基地产权结构开放性较低，突破性举措改变

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叶兴庆（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

  最近，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），以完善产权制度和要素市场化配置为重点，对新时代深化经济体制改革作出了全面部署，对推进农村土地制度改革也提出了明确要求。
  6月15日，国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员在中国经济时报撰文《以更大力度改革激活农村土地资源潜能》，从完善农村承包地“三权分置”制度、探索农村宅基地“三权分置”办法、建立农村集体经营性建设用地入市制度三个方面对加大土地制度改革、激活农村土地资源潜能进行了解读。
  其中，对于探索农村宅基地“三权分置”办法，作者认为：
《意见》指出，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。这是顺应社会变革、回应社会诉求作出的重大改革决策。一方面，随着农村人口整家进城增多，在城市居住和生活的稳定性提高，他们在农村的住房长期闲置，有些只是春节回来住几天，有些甚至常年无人居住和打理、逐渐坍塌毁损，既造成资源浪费，又影响村容村貌。每年春节之后一段时期，就会出现大量自媒体文章讨论这一现象。另一方面，部分城镇退休老人希望到农村居住生活，部分城镇居民希望到农村投资创业，部分城镇家庭希望周末在周边农村有个稳定的休闲度假去处。无论是农民进城，还是市民下乡，都是人民日益增长的美好生活需要。只有深化农村宅基地制度改革，才能使这种美好生活需要变为现实。
  目前，农村宅基地产权结构开放性较低，外迁的集体经济组织成员缺乏顺畅的退出通道，外来的非本集体经济组织成员缺乏顺畅的进入通道，需要采取突破性举措加以改变。总的思路应当是：“三权分置”、差别赋权；立足存量、先房后地；保障居住、拒绝投机。“‘三权分置’、差别赋权”就是在落实集体所有权、保障农户资格权的基础上，着力放活农民房屋和宅基地的使用权，赋予所有权、资格权、使用权不同的向外部人员流转的空间。“立足存量、先房后地”就是停止宅基地的福利分配、着力提高存量农房和宅基地的利用率，优先扩大现有农民住房财产权对外流转的空间、稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。“保障居住、拒绝投机”就是扩大宅基地产权结构开放性的出发点，是满足外来的非本集体经济组织成员的实际居住需求，同时要防止资本圈地和游资炒作，防止将城市的房地产泡沫蔓延到乡下，真正做到住而不炒。
  同时，对于深化农村集体经营性建设用地入市制度改革，作者认为应在以下方面努力：
  一是探索异地入市途径。在一些地方，历史形成的存量集体经营性建设用地，乃至存量集体公益性建设用地，空间上高度分散，配套设施条件差，就地入市难以彰显其市场价值。可考虑以县域为单元，选择区位和配套条件较好的地区建立产业集聚区，通过等量置换的方式，把分散的存量建设用地集中起来，在产业集聚区异地入市。
  二是探索扩大土地使用权入市的用途。根据试点期间集体经营性建设用地入市改革方案，入市后的用途已很广泛，包括工矿仓储、商业服务等，争论的焦点是集体土地入市后能否用于建设商品住房。为规避这个争论，有关部门又提出了利用集体土地建设只租不售的“租赁住房”。根据目前相关操作办法，在利用集体土地建租赁住房的情形中，土地使用权是否能够发生转移，并没有明确规定。考虑到集体经济组织自行开发的能力有限，可考虑明确规定集体土地使用权可以通过出让的方式用于建设租赁住房、乃至共有产权房。
  三是探索集体经营性建设用地使用权再转让的新途径。应允许集体经营性建设用地使用权人以多种途径再转让、再租赁土地使用权，包括以出让方式取得的集体经营性建设用地资产上市。
  四是探索集体公益性建设用地入市方式。参照集体经营性建设用地入市办法，盘活集体公益性建设用地资源。
  五是探索增量集体建设用地入市办法。在土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围内，可以不经国家征收的集体土地，应允许土地所有权人通过出让、租赁、入股等方式交由单位或者个人使用。这应与土地征收制度改革统筹进行，避免直接入市所获收益与征地补偿收入之间差距过大。