桂华:合村并居拆房子不可能让农民致富

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桂华（武汉大学中国乡村治理研究中心教授）

  最近一段时期，山东地区计划推行的合村并居，引发了政策上的热议。
  合村并居拆农民房子与传统的“征地拆迁”不同。征地拆迁主要是城市建设和国家重点工程建设带来的。有些近郊地区拆迁，按照一比一甚至一比几的国有用地房屋面积赔偿，农民因此得好处。
  现在山东正在搞的合村并居则不同。合村并居不会让农民致富，也不能振兴乡村，反而还会造成不少严重问题。
  一、通过法律规范的“拆迁”
  各地搞合村并居主要利用“增减挂钩”政策。与“征地拆迁”不是一个政策。先看拆迁政策。
  征地拆迁是将集体土地变成国有土地。农村土地是农民集体的，房屋更是农民的私产。征地拆迁是要改变农民的权利。如何保护农民的利益呢？
  地方政府是征地拆迁主体。十多年前，一些地方政府为了简便，将征地拆迁工作直接或变相地打包给“拆迁公司”或是土地开发商。显然，开发商要降低陈本，将赔偿标准压得越低越好。“拆迁公司”去跟农民谈，各种手段用尽，甚至不乏非法手段。于是，就在征地拆迁过程中引发农民的反抗。少数农民，采取剧烈手段抵抗，自焚、喝农药等，就引发前些年的流血事件。
  征地拆迁是政府的公权力。地方政府将征地拆迁工作，交给拆迁公司这类私人主体做，显然不合法。由开发商去跟农民博弈，农民的利益得不到保障。一些农民不愿意签字，受到巨大压力。此中辛酸，非常人所能感受。
  国家千方百计保护农民利益。中央站在农民的角度，不断调整政策，严格规范征地拆迁程序，制定征地拆迁最低补偿标准，建立强制性的农民失地保险制度，对一些因侵害农民利益而引发极端事件的地区，进行严厉问责。等等。通过一系列制度措施，基层政府在征地拆迁上的“权力”，越来越被关进了制度的笼子中。
  前些年，国家曾出台文件，不允许地方政府将“毛地”转让。就是禁止开发商直接与农民接触。政府征地拆迁工作做完了，补偿到位了，农民签字了，才能够出让土地。
  近十年，征地拆迁规范很多。因征地拆迁引发群体性事件和恶性事件，减少很多。
  二、行政主导的“拆村”
  经过《土地管理法》修订等，征地拆迁刚走向规范化不久。合村并居拆农民房子，实则是将地方政府的权力又释放出来。
  这要从“增减挂钩”政策说起。
  “增减挂钩”政策，简单地说，就是将农民房子村庄拆掉，集中合并后，多余一部分农村建设用地被复垦为耕地，形成城市建设开发可用的建设指标。这个政策在落地时，产生下面的问题：
  第一，地方政府拆村的起点是要获得建设用地指标，因此，拆村集并后，农民居住用地空间必然减少。最常见的办法是建设楼房公寓，数十户共用一块宅基地。合村并居往往会带来农民上楼。
  第二，农民的利益缺乏法律上的保障。征地拆迁时，《土地管理法》对于征地补偿、安置补偿都有明确的规定。失地农民要办理保险，拆除房屋要给予补偿和安置。而合村并居，套用的是增减挂钩政策，表面上是不改变土地性质，实际上，对农民的补偿远比不上征地拆迁。
  通过合村并居，腾出的宅基地被复垦为耕地，还给村集体。将原来盖房子的宅基地变成耕地，农民合算不合算？
  最让农民不接受的是，地方政府拆除农民房屋时，按照“农房”评估，价值较低。一部分农民拆掉房子后，反过来，还要贴钱去买面积更小的楼房住。农民会自愿吗？
  看到网上的一个宣传报道，《山东滨州村民赞合村并居：除去搬迁补助款之后，还够装修》。接受采访的农民说：“我家面积有328个平方米，和家人商量要了1套120平方米的房子，这样算下来，除去搬迁补助款之后，我还能分6万多块钱，用来装修正好”。这值得高兴？
  大规模搞合村并居，会带来两个失控：
  一是财政上的失控。地方政府拆农民房子，总是要给补偿的。拆房子、清理垃圾和复垦，这些都花钱。最后指望用指标换钱。问题是，指标卖给谁？
  无非是三个途径。一是卖给城市。哪个城市能够消化的了？二是政府收储。指标光储不用，就变成了债务。三是拿去抵押融资。银行会不会接受指标抵押？就算接受了，贷款将来总是要偿还的。
  二是基层治理风险。房屋是农民的私产。涉及公共利益开发建设时，在程序规范、补偿到位的情况下，政府拆迁，属于有法可依。而合村并居，往往就变成了行政意志。
  合村并居由地方政府主导，一般是乡镇政府作为主体。在没有统一补偿标准和法定规则程序的情况下，农民的利益如何保证？
  2015年山东就出现过拆房子过程中农民被“烧死”的事件。
  三、拆村中的利益问题
  合村并居，最奇怪的地方是，怎么能通过拆房子让农民“致富”？
  经过农民的努力，农村的很多房屋已经建设的很好。国家还通过易地扶贫搬迁和危房改造政策，帮助农民建修房屋。将农民的不差甚至很好的房屋拆掉，这是毁掉财富。
  不能指望靠毁掉财富来创造财富。我们还属于发展中国家。要珍惜来之不易的物质财富积累。
  地方政府积极推行合村并居，一是执行上级行政任务，二是希望腾出指标来充实地方财政。
  山东省一些地区收储增减挂钩指标，每亩25万元左右。
  地方政府要拿着这大约25万元，去做拆除、复垦、重建和安置社区的配套建设，有可能不够。地方政府为了平衡资金，只好建多层高层楼房和降低对农民的补偿标准。
  有些地方，正是因为地方财政没钱，才会做的腾指标换钱的事情。地方政府财政本身吃力，农民又怎么可能通过拆村走向致富呢？
  当然，农民也不是铁板一块。
  有两类农民不反对拆村。第一类是家里之前没建新房子，且儿子等着结婚的。
  有些地区为了推合村并居，多年禁止农民改建和翻建房屋。
  第二类是在城市买房，并且不需要老人在农村老家生活的。这部分人，已经脱离村庄和农业生产。房屋拆就拆了吧。有些人选择现金补偿。正好可以还掉城市房贷。
  剩下大部分的是依靠农业和农村的农民。合村并居，对他们的影响很大。上楼后，被动脱离农业，生活成本会提高很多。
  受影响最大的是农村贫困群体。这部分人，过去房子建的面积小，评估赔偿很低。贴钱上楼，生活就更难了。
  还有一个普遍问题是农村老年人。拆村前，农民院子大，房屋多，与子女的矛盾可以克服。上楼之后，三代四代人住在一个三居室，实在不好受。
  上楼后，一些老年人选择住在“冬冷夏热”的底层车库。
  四、值得警惕的风险
  过去一些年，我们多次去山东驻村调研。有时一次驻村一个月。有一次恰好是住在一位合村并居后的农户家中。有机会看到他们的实际生活。
  2019年中央一号文件，提出“三农”的“压舱石”地位。农村稳，整个社会才能稳。农民好不容易从农业税费负担中解脱出来，农村贫困也正被全面消除。农民赶上了好时代，他们需要稳定的生活。
  尤其是这次疫情，更让不少人认识到农村有房有地是多么重要。
  不论从哪个角度讲，大规模的合村并居，都需要慎重再慎重。
  一要尊重农民意愿。农房是私产。拆村不等于“拆迁”。《民法典》才制定不久。国家花大力气搞了宅基地确权。如果农民不同意，政府没有理由也没有必要去拆他们的房屋。
  二是乡村振兴不可能靠拆村实现。拆村是拆不出财富的。
  三是政策上需要反思。现在宅基地管理放到了农业农村部。一些地方政府存在短视思维，加上强大的行政动员能力，会不会造成普遍的拆村运动？农民的利益如何保护？乡村振兴如何避免走偏？需要相关部门思考。
  涉及农民利益的工作，慎重稳妥一点为好。