[治理策略] 桂华：乡村治理的“共同体”传统与当代建设

作为完善社会治理体系的一部分，建设社会治理共同体旨在形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会形态。共同体作为一种社会连接形态，蕴含着共享、互助、协作的价值理念。通过社会治理共同体建设来形成共建共治共享的社会治理局面，关键是在公共事务中引导个体积极参与，增强群体的集体行动能力，激励分散的个体通过互助合作来提升福利。当前，社会治理共同体建设，面临着社会流动与社会分化的现实环境。社会分化造成不同群体的利益诉求在一定程度上走向了分化，推进社会治理共同体建设，关键是不同群体之间重建利益联结，并在利益共享的基础上进一步达成社会共识和集体行动。具体到乡村领域来看，改革开放以来持续推进的城镇化和乡村市场化进程，在一定程度上导致了农民的分化现象。在此背景下，乡村治理共同体建设需重新找到农民利益的连接机制。本文从农村集体经济组织管理与农村集体经济发展的角度，分析我国乡村治理的演变，探讨新时代乡村治理共同体的建设路径。

乡村治理作为国家治理在农村基层领域的实践，具有二元性质。一方面，乡村治理作为国家政权运行的一部分，要担负国家任务，履行国家治理责任，代表国家权力的实现。另一方面，乡村治理需要接触群众，需要组织动员农民，要站在农民的角度、实现农民的利益。传统时期，国家能力不足，将大量事务交由农民自己解决，乡村的“社会自治”色彩更浓，转入现代国家政权建设以来，国家权力和制度规范更加直接地进入到乡村领域，乡村治理随着国家治理的转型而发生变化。

传统时期，国家没有能力将基层事务管细，统治者有意引导农民组织起来解决自己的事情，形成了形态多样的基层社会组织，如家族、村庄等。这些社会组织具有民间性、地方性、乡土性，是基于“私人关系”的连接，遵循“差序”和“亲亲相隐”原则。在国家能力不强的时候，这些基层社会组织构成对“一家一户”的生产生活补充，成为小农生产方式得以维系的必要条件，也构成国家治理基层的纽带。中华人民共和国成立之后，新的政权体系对基层社会进行改造，首先是打破传统的封建土地制度和建立在其基础上的社会关系，通过土地改革来赋予农民自主性，随后通过农业合作化运动改革土地所有制，在广大农村建立了集体土地所有制，在生产生活领域将农民高度组织起来，在很短的时期内改造了国家治理的社会基础。土地集体所有制构成了我国土地制度的“宪法秩序”，它决定了农村土地财产的分配形式，构成乡村社会利益联结的制度基础。改革开放之后，农村实施家庭联产承包责任制，集体所有制延续至今，为现如今的乡村治理共同体建设留下制度空间。

农村集体经济是公有制的一种形式，以生产资料公有制为基础，遵循“各尽所能，按劳分配”的利益分配原则，劳动投入而非对生产资料的占有构成利益分配的基本依据，兼顾效率和社会公平。改革开放前，农村经济涵盖的范围很广，不仅包括组织化的农业生产，还在集体内部建立了福利分配制度，个体农民在集体之外的选择空间很小。改革开放之后，通过农业经营体制改革和基层组织方式调整，农村集体经济收缩到较小的领域，主要是维持农村土地集体所有制不变，管理和经营一部分集体资产，发挥农业统筹等生产功能。

从我国不同时期的乡村治理形态来看，在国家与分散的农民之间，长期存在某种中间组织，传统时期是村庄、宗族等，中华人民共和国成立之后，传统的民间组织被基层党组织和农村集体经济组织替代。我国很早就建立了小农生产方式，其优势在于实现农民与土地生产要素的直接连接，充分激励个体进行劳动投入，广大农民通过勤奋劳动所产生的农业剩余，支撑起中华文明的延续。然而，小农生产方式也存在很大的弊端，即个体无法解决私人生产环节之外的公共生产环节问题，如农田水利建设。传统时期，国家没有能力为一家一户提供公共品，因此，在国家与小农之间形成了连接组织。传统时期的村庄、家族，是自下而上发育起来的社会共同体，内部通过互助连接起来，以应对一家一户无法解决的问题。国家引导和发挥这些乡村社会组织的作用，形成传统时期的乡村治理形态。

中华人民共和国成立之后，传统的社会基础被改造，国家在乡村建立起新的中间组织，有效解决了国家治理能力不足的问题。结合以上梳理来看，无论传统时期，还是现代时期，乡村基层治理在国家与社会接触的地带都表现出一定的组织化、团体化的特征，农民组织只有合作起来，才能够既解决自己的问题，又履行好所应承担的基本义务。

改革开放以来的四十多年中，农村集体经济制度不断调整，相关改革的总体趋势是扩大农民的个体权利，在集体所有权保留的前提下，通过产权制度改革，尽量将集体资产向个体配置，农村集体的经营权限和管理对象不断缩小。

对于全国大部分农村来说，经过家庭联产承包责任制和第一轮土地承包之后，农村的“经营性”资产较少，保留为集体控制的主要是一些公益性资产，如道路、沟渠、泵站等基础设施。这些公益性集体资产，不仅大部分不能产生经营性收益，而且很多还需要投入人力物力来维护，很多时候变成了集体负担。除此之外，土地是最重要的集体资产。改革开放以来，我国经历了两轮土地承包。上世纪八十年代初期的第一轮土地承包，通过土地承包经营权剥离的形式，将集体公有土地配置给一家一户，适应了农业家庭经营的需求。当时，大部分村庄的土地承包采取平均分配形式，农业重新走向了小规模经营。第一轮土地承包采取15年期限，从1997年开始，国家推行第二轮农村土地承包，并采取“大稳定、小调整”的政策，引导各地延续第一轮的土地承包格局。自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》将土地承包经营制度和土地承包关系用法律的形式固定下来。自2007年10月1日起又施行了《中华人民共和国物权法》。经过多轮调整，当前，农民手中的土地承包经营权已经获得了十分稳定的保护。

集体所有制是农民群众在一定范围内共同占有生产资料的权利形式。基于人民公社时期“三级所有、队为基础”的农村组织形式，改革开放之后的农村集体经济大部分存在于行政村和村民小组两级，集体经济组织与农村基层治理单元高度重合。改革开放之后，基层群众自治替代了之前的人民公社管理体制，农民以村民自治的方式管理农村集体经济，形成了新的农村基层“政经一体”形态。改革开放以来的农村集体经济收缩和农民个体权利扩大，不仅改变了集体资源资产的控制形态，而且改变了乡村治理的公共利益基础。

村民自治作为农村基层治理的基本制度，其运转依赖于农村集体经济组织的运行。通过家庭联产承包责任制的实施，农民重新恢复了家庭生产的自由，但同时也重新面临着小农生产的困境，即农业生产存在大量个体农户解决不了的事情，如基础设施修建、水利灌溉等。针对此，我国建立起统分结合的农业双层经营体制，将家庭之外的农业公共生产环节交由集体统筹完成。

上世纪八九十年代，我国城镇化的推进程度不深，在全国大部分地区，农业构成农民收入的主要来源，因此，支持农业生产构成这一时期乡村治理的中心工作。这一时期以农业工作为内核的乡村治理，需重点完成的任务包括：在农业生产上统筹完成“一家一户办不好和不好办”的事情，调整土地，统筹“两工”，收取农业税费，等等。这些工作的完成，大部分涉及村庄内部的利益协调，如土地如何调整、基础设施成本如何负担等。村庄公共事务通过村民自治解决，农民广泛参与村庄决策，集体内部存在利益平衡机制。反过来，村民自治也被这些公共事务激活，从制度变成农民的集体行动，实现了村庄秩序的内生供给。

进入新世纪之后，乡村治理发生了重大变化。一是政策层面，国家取消了农业税费，向农村输入越来越多的资源，“两工”被取消。二是社会层面，城镇化的大规模推进，引发了农民向城市流动，农业在农民家庭收入中的比重下降，农村进城安居的人口增加，乡村治理的经济社会基础发生了变化。三是集体层面，第二轮土地承包以来的政策调整，进一步稳固了个体农户的土地权利，农村集体产权制度改革进一步推进，一部分村庄变成了“空心村”，农村集体的统筹管理能力下降。

新世纪以来的三方面变化，深刻改变了乡村利益连接机制和社会关联形态，乡村治理的集体主义原则弱化，农民的“共同体”意识越来越淡化。

首先，在“以工补农、以城带乡”的政策导向下，国家向农村投入大量资源，并采取积极的乡村建设行动。这些不仅带来了乡村的外观面貌改变，而且改造了乡村治理的运行逻辑。国家资源源源不断地通过项目下乡的方式输入农村，村级行政色彩加重。

其次，城镇化带动农民流动，形成了村庄内部的利益分化。根据家庭能力和个人选择，农民分化为不同类型，包括举家外出的与暂时外出的、跨省流动的与本地就业的、进城买房的与在村建房的、以工为主的与以农为主的。这些不同类型的农民与村庄的实质联系不同，每个群体对土地、农业和村庄的依赖程度不同，进而在乡村治理中产生出不同的利益取向。农民之间产生的日渐明显的利益分化取向，改变了村庄公共治理的基础性条件。

再次，农村集体统筹能力弱化，农民越来越多地直接与国家和政府打交道，农村集体经济作为连接国家与农民关系的中间组织的功能有所弱化。

社会走向越来越高的个体自由度是现代化推进的必然结果，改革开放以来的“放活”型政策带来了农民生产条件的改善和农村的巨大发展。农民在开放的社会关系中施展个人能力，使得整个社会发展充满活力，促进了中国现代化事业的迈进。不过，站在乡村治理的角度来看，农民的分散化也带来了负面后果，如：国家资源在下乡过程中可能会面临农民合作难的问题，提高了基层治理成本。再者，在城乡基本公共服务均等化的背景下，越来越多的农村公共品开始转变为国家供给，然而，在此之外还有相当部分的农村公共品供给，需要农民参与才能完成，农民是乡村治理的主体。农村集体统筹能力弱化和基层组织动员能力下降，造成国家与农民对接的难度提升，客观上降低了国家治理效能。

随着城镇化与现代化的推进，我国乡村治理在各个层面还会继续发生变化。然而，在未来很长一段时期内，乡村依然生活着数量庞大的人口，乡村“空心化”和“老龄化”问题进一步凸显，乡村治理面临着巨大挑战。在推进乡村治理现代化的背景下，提出乡村治理共同体建设，目的是重建乡村社会关联方式，增强农民的互助合作能力，以此来化解农民个体化和原子化所带来的治理难题。强化利益联结是重构乡村社会关联的前提条件，集体所有制构成农村公共利益联结的制度框架，推进乡村治理共同体建设要充分发挥农村集体制度的优势。推进乡村治理共同体建设可从以下三个方面着手：

一是明确乡村治理共同体的“弱结构”定位。现代社会通过高度分工形成了社会有机联系，社会系统高度开放，个体权利获得了平等保障，在此背景下，除了一些法定的强制组织之外，在社会领域中，基于个体选择所形成的社会组织和社会团体，都是局部的、开放的和自由的。农村基层群众自治组织不属于强制组织。在现代社会条件下，很难将乡村建设成为传统时期的“强结构”组织。推进乡村治理共同体建设，是在尊重农民权利的基础上，鼓励农民开展互助合作，由农民自主协商形成集体行动方案，让农民自己解决基层公共事务。从这个意义上看，乡村治理共同体可定位于改进乡村治理的一种方案而非唯一方案。当前条件下的乡村治理共同体是有限度的“共同体”。

二是强化村社集体组织。改革开放之后，农业公共生产环节统筹将乡村治理激活，家庭分散经营内生出来的农业公共品供给困境，使得农民必须选择互助合作。随着土地流转和农业适度规模化经营的推进，相当一部分农户脱离农业生产，且乡村治理重点工作不再是提供农业公共品。在此背景下，需要寻找激励农户走向互助合作的新机制。发展新型农村集体经济是落实乡村振兴战略的重点任务，其意义不只是要促进农民增收，而且重点还要将其转化为乡村治理的内生活力。当前，集体组织参与市场经营且获得经营性收入的村庄属于全国中的少数，主要是城郊村和城中村，这类村庄的集体经营性收入依赖于土地征收补偿和集体物业收入。这类村庄的公共治理被大规模的利益分配激活。占全国农村大多数的农业型村庄的集体资产主要是土地和公共基础设施。这类村庄的集体经济管理，要重点解决在新型农业经营体系兴起的背景下，被确权到一家一户的土地资源如何向各类经营主体重新配置，以及如何通过农村公共品的有效供给来提升农业生产条件和改善农民居住环境等问题。后一类的农村集体经济发展，重点不是在“经营”层面，而在于借助土地利益调整和村庄公共事务解决来激发农民的集体意识，增强农民的互助合作能力。

近年来，一些地区结合国土空间整治和乡村建设行动推进的农村土地整合，构成了这方面的成功案例，如广东清远。2014年，广东省清远市被纳入第二批全国农村改革试验区，当地试点的内容之一是推行农村“土地整合”，结合农田基础设施建设将农民的承包地整合，实现“小块并大块”，通过美丽乡村建设，将村庄零散的宅基地整合，实现农村人居环境的大幅度改善。清远地区的土地整合改革取得了两个方面的显著效果。首先，农村基础设施建设需要占用土地，高度分散的土地权利形态，严重制约了农村基础设施建设效率并妨碍了农业生产。“土地整合”构成乡村建设的前提条件。其次，在村社集体整合土地的过程中，将农民广泛动员起来，农民通过村民自治协商出土地再分配规则和利益协调方案，极大地强化了乡村组织能力。农民通过“土地整合”所形成的集体行动能力，延伸到其他乡村工作中，转化为乡村治理的基础性能力提升。当前，全国大部分农村都存在土地细碎化问题，这些广泛存在的现实问题构成了乡村治理的直接障碍，反过来，这些事实也证明推进乡村治理共同体建设的必要性。广东清远的做法表明，将村社集体激活是建设乡村治理共同体的有效路径。

三是重建农民之间的利益联结问题。传统时期，农民长期生活在村庄，不同农户的生产方式相同、利益取向相似，农民具有互助合作的自发动力。当前，农民走向高度分化，这提高了乡村治理的难度。站在村庄公共治理角度来看，农民可分为三类：第一类是利益在村农民，如留在本地从事农业生产活动的农民，其收入来自于农业和本地；第二类是权利在村的离乡“农民”，这部分人掌握土地承包经营权和集体合作社股权，但已经进城安居，收入源于村庄之外；第三类是情感在村的“农民”，这部分人与村庄没有实质性的直接联系，将村庄当做“乡愁”。上述三类人在村庄公共治理中具有不同的利益取向。其中，第一类人的生产生活在村完成，他们关心村庄面貌和基础设施条件改善；第二类人拥有土地权利，但是不从事农业生产，他们的收入来自村庄之外，他们往往比较反对土地整合，对于农村基础设施改善缺乏直接动力；第三类人将村庄当做情感寄托，与村庄没有实质的利益联系，其中一部分人在村庄建设中有时还可能会捐钱捐物。

推进乡村治理共同体建设，要通过特定的制度和机制设计来解决三类群体的行为差异问题。其中，第一个群体与村庄发展密切关联，这个群体是乡村建设的目标群体，也构成乡村建设的主体力量；第二个群体倾向于将手中的权利固定下来，容易造成村庄土地的细碎化倾向，不利于村庄公共建设；第三个群体可为村庄发展带来额外的力量。针对这三类群体，可设置不同的制度。具体是指，支持第一个群体成为村庄治理主体，村干部、村民代表要限定从这个群体中产生，由利益在村的农民主导村庄公共治理过程。其次，第二个群体所享有的集体权利，可通过地权换股权的方式置换出来，只有当不在村“农民”退出对实际地块的控制，才能够解决农村土地细碎化问题。鼓励第二个群体将手中的权利置换成为与实物不挂钩的经济收益权，经过地权换股权之后，这一群体不再控制村庄公共治理过程，降低村庄治理难度。再者，乡村组织要加强与第三个群体的联系，将他们转化为村庄治理的积极力量。

总的来说，经过改革开放以来的多元发展，我国不同地区和不同村庄所控制的集体资源资产尽管存在数量上的差别，但是所有村庄都保留了集体所有的制度规则，每个村庄拥有的或多或少的集体资源资产可转化为组织动员农民的抓手。农民参与集体组织，按照共建共治共享的逻辑解决公共事务，构成现代条件下治理共同体的实现形式。（来源：《国家治理》2023年8月上）