负面清单再“瘦身”稳了外资活了经济

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张建平 商务部研究院学术委员会副主任、区域经济合作研究中心主任

张燕生 中国国际经济交流中心首席研究员

崔凡 对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授

刘学智 交通银行金融研究中心高级研究员

  稳住外贸外资，实施更大力度的改革开放是关键一招。6月28日，国务院总理李克强主持召开稳外贸工作座谈会时强调，要坚定不移推出更多扩大开放的举措，让中国成为更多外商投资兴业的热土。与之相对应的是，国家发展改革委、商务部最近分别发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》。中国继续缩减外资准入负面清单，既有利于坚定外资对中国扩大开放的信心，也有利于中国通过开放激发新的发展活力。
  负面清单越来越短 中国开放道路越走越宽
  问：日前，2020年版全国和自由贸易试验区外商投资准入负面清单对外公布，两个负面清单相较于2019年版均缩减了7条。这是我国连续第四年修订全国和自由贸易试验区外商投资准入负面清单。当前，疫情的全球蔓延对我国吸引外资以及外资企业复工复产造成了新的负面影响，中国进一步缩减外商投资准入负面清单对于稳住和吸引外资将起到何种作用？
  张建平：改革开放以来，我国利用外资的程度和水平取得了飞速发展。在全球经济增速持续放缓的情况下，2019年中国吸收外资逆势增长，实现5.8%的增长，稳居全球第二，市场主体明显增多，外资利用结构和质量逐渐优化，很大程度上得益于中国扩大对外开放、降低外资准入门槛的一系列措施。
  2020年新冠肺炎疫情给全球经济带来巨大冲击，在跨国投资领域体现尤为明显，联合国贸发会议发布的《2020年世界投资报告》显示，2020年全球FDI预计将比去年减少40%。今年中国的外资利用额略有下降，1—5月实际使用外资金额为3551.8亿元人民币（不含银行、证券、保险领域），同比下降3.8%。在当前复杂严峻的经济形势下，为了加大引外资和稳外资的力度，在正式落实《外商投资法》及其实施条例的背景下，中国再次修订外资准入负面清单，在只减不增原则下，把全国负面清单从2019年的40条减至33条，自贸试验区负面清单由37条减至30条，主要对农业、制造业和金融业以及交通运输、城市基础设施和卫生医疗等领域的管制措施进行了更改，提高了服务业、制造业、农业的开放水平。作为扩大开放的重要途径，负面清单越来越短，意味着中国在更大范围、更宽领域和更深层次的全面开放。
  缩减负面清单，扩大外资市场准入，将推动外商投资环境的改善，直接增强外资对中国的信心，吸引更多优质外资进入中国，促进中国新技术、新产业、新业态和新模式的发展。还将有助于疫情下中国经济的加速复苏，为产业链中上下游企业注入活力，带动全世界各行各业的复工复产，帮助全球共同抗击疫情。
  降低外资准入门槛不仅能够稳外资，还能间接实现稳外贸的目标。截至2019年底，中国累计设立外资企业100多万家，其中有8.4万家外资企业开展进出口业务，占中国外贸企业总数的16.8%，对应的进出口额占全国比重的39.9%，是中国对外贸易的重要组成部分。缩减负面清单，能够扩大外资引进，稳住并增强外资企业对中国外贸发展所作的贡献。
  张燕生：新冠肺炎疫情导致全球投资环境进一步恶化，预期会造成今年全球外商投资下跌30%—40%。在这种国际经济背景下，有关部门宣布2020年版外资准入负面清单，具有特殊意义。这是新时代改革开放的开局之作，将进一步完善外商投资环境，构建更高水平开放型经济新体制，是实施更大范围、更宽领域、更深层次全面开放的重要举措。这对未来稳定、吸引和拓展外商来华投资规模、水平和档次，具有重大意义。
  崔凡：我认为，外资准入负面清单缩减主要体现为股权限制的取消或放松，这扩大了外国投资者的选择权，有利于其投资中国。
  刘学智：进一步缩减外资准入负面清单，对稳住外贸基本盘、积极利用外资、促进高质量发展将起到重要作用。
  一是在全球投资机会萎缩的情况下，我国进一步扩大对外开放和缩减负面清单，将为全球投资者创造更多的投资机会。这样的做法不但有助于促进我国吸引更多优质外资投资，也为全球经济复苏作出重要贡献。
  二是我国继续降低外商准入限制，展示了坚定不移支持经济全球化和跨国投资的决心，将在全球树立起正面形象。一方面，负面清单的缩减和外商持股限制的放宽和取消，将稳定并扩大现有外资存量；另一方面，持续优化营商环境，提升综合营商竞争力，将吸引全球跨国公司和优质外资来华投资，带来新的外商投资增量。
  三是随着国内市场的不断发展完善和产业配套的持续提升，外商投资在发生变化，更多地从第二产业向第三产业转移、从劳动密集型制造业向高技术制造业转型。放宽外商投资准入限制，特别是聚焦于服务业和高技术制造业的开放，将促进中国经济转型升级和高质量发展。
  众多领域扩大开放 激发行业竞争活力
  问：随着负面清单的缩减和优化，将给我国哪些行业领域带来深刻变革？
  张建平：尽管今年前5个月我国外资利用额略有下降，但是高技术产业的实际使用外资同比增长2%，信息服务、电子商务服务、研发与设计服务分别增长42.3%、67.9%和49.8%，增长速度非常明显，中国高新技术产业借着外资市场准入扩大的东风获得了加速发展的机会。
  从2020年版负面清单缩减涉及的具体行业来看，金融业迈出了对外开放的新步伐，允许证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司实行外资独资经营，是本次负面清单修订的最大亮点，将显著扩大中国金融行业对外资的吸引力，促进更多外资控股或独资的金融企业的出现，增强国内金融行业的市场竞争，优化投资环境，提高中国金融企业和市场的国际化程度。
  此外，进一步取消了商用车的中方股比要求，商用车制造领域的开放程度将明显提高，这将带动全球众多汽车企业对中国加大投资，并为未来取消乘用车股比限制做好准备。汽车制造领域股比限制的逐步取消，一方面将推动外资企业更自由地进入中国市场，促进中国汽车市场的产品更加丰富；另一方面也将扩大市场竞争的激烈程度，倒逼中国企业增大对产品研发和品牌建设的投入，掌握关键技术，强化核心产业链，实现汽车强国的目标。
  而允许外商独资设立学制类职业教育机构，既能引进外资，帮助解决我国职业教育资金缺乏的问题，又能引进国外先进的职业教育理念、模式和经验，推动中国职业教育的专业化和国际化发展，有利于中国技术型人才培养，与落实科教兴国战略和人才强国战略相一致。
  张燕生：一是负面清单项目只减不增意味着有更多受益者。二是服务业重点领域开放成为新亮点。当前，我国实际使用外资由制造业占70%转变为服务业占70%。比如，这次金融、基建等领域取消股比限制和中方控股要求等，将助推服务业外商投资增长。三是放宽制造业、农业准入。重点进入高增长、高技术、新经济领域。四是自贸试验区继续先行先试。比如医药、教育等率先探索开放举措。五是强调依照《外商投资法》落实负面清单，负面清单外内外资平等待遇。
  崔凡：今年负面清单的缩减和优化涉及金融、汽车、基础设施建设、小麦育种等领域，自贸试验区还涉及教育、中药等领域。这些领域的扩大开放影响深远，可以进一步激发行业竞争活力，使消费者获得更好的产品和更优的服务。
  刘学智：2020年版外商投资准入负面清单进一步缩减，重点提高了制造业、服务业、农业的开放水平，将在相关领域带来深刻变革和发展机遇。
  一是制造业领域，着重提到要放开商用车制造外资股比限制，取消禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工和核燃料生产的规定。与普通居民紧密相关的是汽车领域的开放。随着商用车制造外资持股比例限制的进一步放开，预计将吸引各大顶级汽车制造商对华加大投资。
  二是服务业领域，主要包括放宽金融和基础设施建设两块的准入限制。近年来，我国金融业对外开放的步伐显著加快，越来越多外国金融企业到华投资，将促进国内金融服务水平的提升，丰富各种类型的金融产品，降低实体经济融资成本，有助于解决融资难、融资贵问题。与此同时，当前，我国经济发展仍然不均衡、不充分，基础设施投资空间还很大。通过引进外资，将促进城市基础设施的进一步提升，特别是这次提到的供排水设施的完善。
  三是农业领域，将小麦新品种选育和种子生产须由中方控股放宽为中方股比不低于34%。我国是农业大国，但还不是农业强国，在一些农业重点技术环节仍较为薄弱，其中就包括选种和育种。相关领域对外开放，将提升我国农业种植技术，促进农业科技水平的提升。
  落实负面清单让外商感受投资环境改善
  问：请问应从哪些方面着力落实好2020年版外商投资准入负面清单？
  张建平：中国对外资的开放程度越来越大，18个自贸试验区不断出台各项措施，为外商投资提供更好的平台，在落实好新版负面清单的同时也要继续为扩大外资准入进行先行先试；全国在《外商投资法》及配套条例的指导下，促进、保护外资和管理外资，根据负面清单降低外资准入门槛，营造更好的营商环境，实现更高水平的扩大开放。
  从政府角度来说，国家发改委、商务部等部委以及地方政府需要做好外资准入负面清单落实工作，确保配套措施及时落地，优化各项政策措施的一致性，避免形成“空中政策”。各级相关政府部门和政府派出机构一是要认真学习把握新版负面清单的特点及开放内容，积极推动对外开放工作，利用传统媒体渠道和新媒体做好宣传解读，方便相关企业和外商及时深入地了解政策。二是要推动贯彻落实，负面清单之外的领域按照内外资一致原则进行管理，积极引导和鼓励外资进入高技术制造业和高技术服务业等领域，并及时了解政策执行情况，协调解决相关问题，确保政策切实落地。三是要加强地方法制建设，提高外资工作法治化水平，让外商投资者对中国市场抱有更大的投资信心。四是加快自贸试验区经验的复制推广，以经过检验的创新方式在当地落实新版外资准入负面清单，以提高落实水平和执行效果。
  张燕生：一是落实党的十九届四中全会精神，依法治国。落实好《外商投资法》，落实好负面清单，使外商感受到投资环境改善带来的受益。二是推进国家治理体系和治理能力现代化，东西南北中，全国一盘棋，共同落实好负面清单。三是适应新形势、新情况和新要求，推进新时代改善投资环境新举措。
  崔凡：一方面，企业登记注册部门、行业主管部门、投资主管部门需要及时调整尚未调整的部门规章和规范性文件，以落实新的负面清单。另一方面，面对进一步开放的局面，各部门需按照《外商投资法》的要求对准入后监管环节落实公平平等监管的要求，避免出现准入不准营的情况，同时密切关注可能出现的新情况，做到放得开、管得住、服务到位。
  刘学智：如何才能落实好负面清单，需要充分考虑当前所处的环境状况，也需要各级政府部门加强沟通配合，各项具体落实措施要接地气。
  当前，疫情对全球经济的冲击仍在发酵，我国在统筹疫情防控的前提下推进复工复产，需要为外商投资提供更加开放的投资环境。缩小负面清单是切实有效的具体举措，在具体操作中要接地气。也就是说，相关部门需要调查研究企业反映的问题，在放宽准入的同时采取措施支持企业渡过难关。特别是要加大支持力度保住外商投资型中小微企业和劳动密集型企业，这是支撑就业稳定的关键。此外，还要推动多领域多层次国际合作，在合作中落实负面清单条款，并探索进一步放开的领域和空间。
  负面清单之外的领域，各级政府都不得设置单独针对外资的准入限制，不能越权过度干预。在具体落实过程中，各级政府部门要严格根据《外商投资法》及其实施条例要求，切实做好外商投资准入负面清单落实到位。各相关部门要抓紧学习理解相关条例内容和要义，确保新开放的措施实时落地。各部门要加强沟通和配合，提高各项政策一致性，提升行政服务效率。
  推动更高水平开放 推动国内国际双循环
  问：对于稳住外资基本盘、稳定全球产业链供应链，推动形成国内国际双循环相互促进新发展格局，您还有何建议？
  张建平：关键在于推动更高水平开放，打通国内市场与国际市场，推动进出口均衡发展，优化对外投资和利用外资的结构，畅通国际供需循环，才能达到国内国际双循环相互促进的发展新格局。
  外资是国内国际双循环相互连接相互促进的纽带和动力，因此首要的是采取更有力的措施，做好全年稳外资工作，包括优化外商投资环境、推动更高水平对外开放等。从中央到地方推动《外商投资法》和新版外资准入负面清单的切实落地，将显著优化外商投资环境，增强中国促进、保护、管理外资的能力，有利于稳住外资基本盘。
  自贸试验区是改革开放的新高地和新平台，在高附加值领域开放、先行先试、简政放权等方面取得了积极进展。接下来，发挥好自贸试验区改革开放试验田作用，在金融、海关监管等方面推出更多创新的开放举措，推动海南自由贸易港的建设，增强中国对优质外资的吸引力，将有助于打造中国面向全球自主开放的新增长极、创新极和辐射极，推进更高水平对外开放。
  此外，要利用国内产业链各环节协同复工复产和外贸产业链供应链畅通运转来带动全球产业链供应链平稳运转。国家级经开区是我国重要的开放平台和产业集聚区，利用外资和工业增加值占全国比重的五分之一左右，对于稳定产业链供应链具有重要支撑作用。经开区应积极释放地方的发展活力和动力，在稳外资、稳定国内产业链供应链的同时加强国际供应链合作，通过国内产业链供应链的畅通运转加快国际产业链供应链的恢复。
  还应该不断推动对内改革和对外开放双管齐下，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面优化营商环境，促进国内营商环境的法制化透明化国际化，平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体，保证内外资企业公平竞争，同时配套建立外资安全审查机制，在开放进程中保障产业安全，为国内国际双循环相互促进新发展格局提供一个高质量发展的稳定大后方。
  张燕生：一是立足内需，把握构建完整国内需求体系的巨大机遇。二是做好内循环为主体的大文章，做好市场驱动型外商投资、效率驱动型外商投资、资源驱动型外商投资的工作，综合施策、精准施策。三是创新体制机制，改善优化营商环境。新时代要求超越过去40年的经验和模式，从零点重新出发，探索适应未来30年的新模式。
  崔凡：激活国内大循环不是为了替代国际大循环，而是有利于我国更好地吸引外资，更好地参与国际大循环。疫情之后，中西部地区一些地方出现了人口回流现象，解决好这一部分回流劳动力的生活和就业问题，有利于活跃当地经济，也有利于承接从沿海地区内迁的劳动密集型产业。东部地区在当前情况下要顺势而为，腾笼换鸟，加速产业升级与转型，更多鼓励附加值较高的产业，提升利用外资的质量。
  刘学智：稳外资、稳产业链是一个综合的工作，既需要推进对外开放、改革发展，也需要政策“组合拳”的支持以及政府职能的转变。
  首先，要坚定不移扩大对外开放，以更大力度的开放稳定产业链供应链。历史的经验已经证明，只有进一步推进对外开放，才能实现更高水平的发展。未来，我们要让开放的大门越开越大，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。
  其次，以开放促改革、促发展，促进市场化经济深层次建设。我国要建设更高水平的开放型经济新体制，全面对接国际高标准市场规则体系。对外开放必须与内部改革相互配合和促进，根据开放的要求推动体制机制改革，这样才能实现国内制度规则与国际接轨。
  再次，出台一系列政策“组合拳”，加强财政金融支持，促进外资外贸的稳定。政策重点集中在扩大融资支持、降低融资成本、加强财税定向支持、推进综合服务便利化等方面。特别是全球产业链供应链，促进上下游密切关联的企业复工复产、新增投资，确保吸纳就业不减。
  最后，推动政府职能转变，提升综合行政服务能力。缩减外商投资负面清单，并不是说政府放开了、不管理了，其实正好相反，更需要政府综合性管理和服务能力的提升。现在，实行负面清单并且范围越来越小，每一个条目的放松和取消都会对管理部门带来很高的要求。一方面，要做好风险防控，推动市场监管部门提升有效监管能力，在加强监管的同时又不能干预市场；另一方面，政府的角色逐渐从行政管理职能向综合服务职能转变，从运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，并且需要经济手段、法律手段相结合。