乡村振兴:土地转起来和农民市民化是“牛鼻子”

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陆铭（上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长）

  乡村振兴战略，涉及生产要素市场的改革，其中，重点与劳动力人口、土地有关。讨论乡村振兴，其实离不开三农问题，也就是农业农村农民。那么，现如今的“三农”到底面临着什么样的问题、产生的原因是什么、又该怎么办呢？
  三农症结：农民数量仍然太多了
  一位农业改革前辈在1980年时说过一句话：“城市帮助农村,主要是吸收更多的人进城就业，缓解农村人口与土地之间的紧张关系。”这句话到今天都值得深思。
  从全国来看，农业普遍存在“三高”现象：高产量、高库存和高进口同时存在。从2003年以后，中国的农业产出逐年递增。不过，从进出口角度来看，2018年、2019年连续两年的数据显示，产出快速增长的同时，进口也在大量增长，其中主要是进口大豆。也就是说，我们的大豆生产在国际市场竞争力不强。值得注意的是，大豆在国际市场上是资本密集型生产和大规模农场生产的农产品，这意味着，表面上我们失去的是大豆竞争力，其实失去的是那些主要靠大规模生产经营的农产品。
  还有一个现象，尽管近年来一直在推动农村规模经营，但同时也有一些农村人口非常多的地方出现了土地难以流转的现象。分析其原因，就要涉及三农问题的症结，即农民仍然太多了。
  从全球来看，发展水平越高的国家，农场的面积越大。这就是经济规律、趋势规律。再看中国，随着经济发展水平不断提高，农场的平均面积也在增加，但增速非常慢。而按照经济规律、趋势规律来看，中国现有的经济水平，应该对应着更高的农场面积。
  再从城市化率角度来看，很多国家随着城市化率不断提高，农场面积也是持续增长。然而国内的这个进程就慢了。所有的这些进程，最终都会反映在农产品的价格上。这么一算，我们就失去了农产品的价格竞争力，这也就是为什么要大量进口大豆的原因。
  农场的规模经济不够，而土地资源又是固定的，所以得出的结论就是农民数量仍然太多。
  需要注意，当我们在谈论农村的时候，要把农村的问题放到整个国家发展里，把农村和城市放到一起看。
  当农村的经济增长碰到了资源约束，这样在国家的整个GDP结构里会产生一个结果：农业和农村在国家GDP中的份额持续下降。从近40年的经济快速发展来看，目前中国农业在国家整个GDP中的比重已经降到了8%。并且，如果现代经济持续增长，农业在GDP中所占份额还将持续下降，也将成为经济发展的趋势。
  城乡融合：不能把问题留在农村
  既然农业经济所占GDP份额持续下降，又该如何振兴乡村？这其中一个关键因素就是劳动力。在一个国家内部，劳动力是可以自由流动的。现代经济份额越来越大，农村经济份额越来越小的时候，就需要保持城市和农村人均收入持平，即农村的劳动力流动到城市去。在理想状态下，达到城乡经济份额和人口份额一样，城市和农村的人均收入一样。这就是驱动城市化过程的最基本经济学原理。
  而现实与理想，往往有差别。这个差别主要来自两方面：一方面是制度和政策的原因。如果说，当前的生产要素流动仍然存在障碍，特别是劳动力流动存在障碍，那么城市就存在一个人口流入所带来的成本，这个成本就会阻碍劳动力从农村流入城市。另一方面，城市治理存在一些问题，如果不能随着人口流入同时有效缓解所谓的城市病，农民工进城后的制度保障、社会保障、廉租房公租房等不能有效满足需要时，人们就会觉得城市生活成本太高了。
  在这个情况下，人就会选择回到农村去。当劳动力流动成本越高的时候，城市和农村的差距就很难缩小。这也就是今天所看到的怪现象：为什么城市化在逐渐推进，城乡差别仍然存在。
  不过，现代经济的一个重要特征是规模经济。当现代经济随着技术进步和资本积累还在不断提供就业机会、增长空间的时候，农村的人向城市流动的历史发展趋势和经济规律不会改变。
  所以，从全国层面来看，需要做的是通过生产要素市场的改革，让劳动力等资源进一步顺畅地进入城市。那么，留下的农民又该怎么办？这些人选择留在了农村，政府也应该推进人口向中心镇集中居住，就要给他去做产业的扶贫，帮他去发展经济。
  实际上，到目前为止，农村地区有大量的土地（主要是宅基地）在交易过程中存在着制度上的限制。目前，据不完全统计，有三分之一的宅基地空置。
  在目前的制度安排下，宅基地具体流转没有很完善的制度。也正是如此，劳动力没有实现充分自由地流动。当劳动力成本非常高的时候，城乡之间的收入差距就很难有效地缩小。在社会公众看来，农村的空心村以及老人、妇女和儿童留守现象，主要原因是城市化。
  实际上，城市化好还是不好，关键是看在推进城市化的同时，有没有同步解决农民进城所面临的制度安排。如果制度安排没有做好，就把问题遗留在了农村。而农村的人多了以后，导致农场的面积始终处在推行规模经济的过程中。
  土地流转：需要将农民“流”出来
  如果我们能够把流动障碍消除，又会出现什么样的状况呢？我们的农场面积可以顺利提高，中国的粮食、农产品的进口将会下降，基本可以实现农产品领域的国际贸易平衡，不需要大量依赖于进口。
  农村就一定落后吗？在一个国家内部，一定要有地区之间和城乡之间的分工，农村专门从事农业以及跟自然资源相关的行业，这是国家不同地区分工的结果。这个分工本身没有任何问题，但如果人多了，就会出现相对落后的情况。所以，一定要关注城市和农村的关系，这也就是现代经济和传统经济的差别。
  提高城市化率，就是要农村的人出来，土地转起来。而人怎么出来？还是要回到土地上。很多学者认为，如今土地还在发挥社会保障的功能。但真的是这样吗？对于很多进城的农民工来说，老家的土地或者转包转租，或者请亲友代管，真正闲置的土地占很小的比例，且多在地理条件不好的区域。在这种情况下，农民回到农村，土地并不能发挥社会保障作用。不仅如此，很多二代农民工，其实不会、也不想种地。从生产资料角度来讲，今天农户经营的自家承包的耕地其收入仅仅占家庭总收入的5%。如果想获得全国户均收入水平的话，需要把农村每户经营耕地的面积增加到244亩。
  既然没了社会保障功能，那就可以尝试让宅基地发挥更大的价值。重庆，推出了地票制度，这个制度解决了农民进城和宅基地、城市用地指标等难题。
  地票能否在全国试行呢？也就是在全国范围之内，建立城镇建设用地指标流转市场，并且允许在人口流入的地方、建设用地指标比较紧缺的地方，能够从其他地方调入建设用地指标。这种建设用地指标的空间大挪移，需要建立在几个基础之上：第一，这个人在城镇就业；第二，在城镇有社会保障；第三，是自愿的；第四，是有偿的。四个基础，缺一不可。
  另外呢，还要深化区域合作机制，形成全国统一的市场，促进生产要素流动，在土地管理方面使优势地区具有更大的发展空间。
  而我们当前的制度限制了宅基地在更大范围内进行有偿交易和流转交易。我们现在需要回答的一个问题，是指望让农民回老家有地方住，还是呼吁在城市现代化过程中把农民市民化，提供相应的社会保障，包括住房制度。从国家层面来看，就是保障民生底线，推进公共服务的均等化，在发展中营造平衡。需要注意的是，平衡是指人均意义上的平衡，而非撒胡椒面似的平衡。
  如果我们能在制度上设计一个东西，让农民在老家的宅基地对应着一定的建设用地指标，且在自愿、有偿的基础上，可以随他到所打工的城市，为城市提供建设用地指标，那么就解决了农民进城的第一桶金、长期市民化的第一个资源来源。