李晓嘉：以更加积极有为的财政政策助力高质量发展

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李晓嘉（对外经济贸易大学公共管理学院教授）

  当前国际上新冠肺炎疫情正持续蔓延，世界经济下行趋势加剧，外部环境日趋严峻复杂。我国正由高速增长阶段向高质量发展阶段转型，面对疫情冲击进行有力有效防控，全力推进复工复产，经济社会运行加快恢复。2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，国民经济各环节发展任务艰巨。要坚持在常态化疫情防控中，统筹做好推进疫情防控和经济社会发展工作，进一步加大财政政策调节力度，激发经济增长活力，发挥稳定经济的关键作用，巩固和推动高质量发展。对外经济贸易大学公共管理学院教授李晓嘉认为，目前形势下，我国财政政策要更加积极有为，加大逆周期调节力度，在坚决打赢疫情防控阻击战的同时，保障经济社会平稳运行，激发我国经济增长活力，加快提升发展动力，推进高质量发展。
  1、当前世界经济面临哪些风险？
  当前新冠肺炎疫情正在全球蔓延，国际经济环境不确定性上升，经济下行风险持续加剧。呈现持续的低利率、低投资、低增长、低物价和高债务、高风险格局，各国供给和需求受到双向严重抑制，全球贸易摩擦加剧。
  2、我国经济发展存在哪些困难与挑战？
我国面临经济下行压力较大、投入产出效率下降、结构调整刻不容缓的挑战。叠加新冠肺炎疫情爆发给我国经济发展带来的影响，在消费需求、投资信心、外部需求方面都面临一定冲击。  
  3、如何通过财政政策激发经济增长活力？
  当前形势下，积极财政政策要更加积极有为，发挥财政逆周期宏观调控职能，把更多资源让渡给市场主体，发挥财政政策在大力支持脱贫攻坚方面的重要作用，发挥在结构调整方面的优势，化解我国经济运行的深层次障碍，优化供给结构和供给质量，调动各地比较优势，推动形成优势互补的城乡和区域经济布局，加强基本民生保障，是筑牢经济增长基础，注重普惠性、基础性、兜底性，围绕民生大事急事难事。
  01、世界经济不确定性增加
  当前，世界经济动力不足，深层次矛盾累积，国际贸易投资面临重重困难。突如其来的新冠肺炎疫情作为二战以来最严重的全球危机，对各国经济社会正常运行带来重大影响，导致世界经济形势更加复杂多变。
  世界经济趋向衰退。近十多年来，世界经济总体上呈现缓慢复苏和增长的态势，但至今未真正恢复到2008年以前的增长状态，大多数年份呈现持续的低利率、低投资、低增长、低物价和高债务、高风险格局。2020年初以来，新冠肺炎疫情在全球蔓延，从供需两端削弱各国经济活力，造成消费市场收缩、企业收益下降、就业形势恶化、资本市场动荡等连锁反应，加重了全球经济增长长期停滞的态势。国际社会普遍认为2020年世界经济将步入衰退，情况甚至比2008年金融危机时期更严重。国际货币基金组织预测，2020年世界经济将下降3%，为1930年代“大萧条”以来最大衰退。经合组织、联合国经济和社会事务部分别预测2020年世界经济将下降1.5%和1%。
  主要经济体增速下滑。随着疫情在全球蔓延，各国不得不对经济活动施加长时间限制，供给和需求受到双向严重抑制。当前美国经济已近乎停滞，欧元区和日本经济下滑程度可能更大，部分国家和地区经济将出现灾难性后果。据国际货币基金组织预测，2020年美国经济将大幅下降5.9%，日本下降2.4%，德国下降3.0%，英国下降2.6%。研究公司凯投宏观预测，2020年新兴经济体产出将下降1.5%，这也是历史上首次出现负增长。联合国警告称，疫情将导致南部非洲和拉美地区经济出现“严重衰退”。
  全球贸易投资更加低迷。近年来，全球贸易摩擦有扩散趋势，以美国为主要策源地，中美、美欧、美印以及日韩等多线贸易战火延烧，并向科技、金融等领域蔓延，国际商业信心大受影响，全球供应链被严重扰乱，全球外国直接投资延续停滞态势。2019年全球跨国并购规模几乎减半，全球外国直接投资下降了1%，已经连续四年负增长。新冠肺炎疫情导致全球市场需求大幅减少，跨国企业纷纷下调盈利预期，进而影响其再投资计划，全球投资活动进一步减少。一些国家政府出台限制对外投资的政策，更使全球投资下滑态势雪上加霜。联合国贸易与发展会议预测，2020年～2021年全球外国直接投资将大幅下滑30%～40%，特别是能源、基础材料、航空客运及汽车制造等行业投资所受影响最为严重。
  世界经济运行风险积聚。一是金融危机魅影隐现。从去年开始，美联储带头降息引发“降息潮”，各国央行“再宽松”，发达国家利率水平已经降为零甚至负利率，政策空间进一步缩小，难以实质上阻止经济衰退。如疫情持续时间过长，企业破产潮引起金融薄弱环节破裂，引发新一轮金融危机的风险增加。二是债务危机风险大增。自2008年金融危机以来，发达国家政府债务平均上升了50%，新兴经济体和发展中国家的政府债务也增加了30%。货币极度宽松造成借新还旧恶性循环，不排除部分国家和地区发生新一轮债务危机的可能。三是传统及非传统安全风险交织。世界各国未能普遍有效解决经济社会发展的深层次矛盾，在全球贫富差距加大，民粹主义和逆全球化抬头的背景下，部分国家和地区冲突频发、政局动荡、社会失序，地缘政治不确定性上升，公共安全与社会服务短板对经济发展的制约越发凸显，全球投资者信心屡受打击。
  02、中国经济下行压力增大
  我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响不断深化，国内矛盾和外部冲击相互作用，长期困难和短期挑战相互叠加。
  一是经济下行压力较大。过去十年，我国GDP年增速出现下滑趋势，经济潜在增长率还将持续放缓，但如果经济增速走低过快，财政收入、民众就业等都将面临巨大压力，并可能引发系统性风险。
  二是投入产出效率下降。我国增量资本产出比（每增加1元GDP所需的投资）2018年达到6.8元，与2007年的2.9元相比增加134%，说明投资效率不断下降，经济增长更多依靠负债，导致我国非金融部门负债增长率远高于同期GDP增速，债务风险攀升。
  三是结构调整刻不容缓。低端产能仍存在过剩，产业升级相对滞后，难以匹配迅速升级的居民消费结构。经济受进出口影响较大，国内消费“压舱石”作用有待进一步提升，国民经济抗压性和韧性不足。随着要素成本升高、人口红利消减，传统竞争优势逐渐消失，经济转型升级日益紧迫。
  2020年初以来，新冠肺炎疫情爆发给我国经济发展带来前所未有的冲击。一季度，我国国内生产总值下降6.8%，为1992年有季度统计以来的首次负增长；多项重要指标负增长，其中第二产业增加值下降9.6%，固定资产投资下降16.1%，社会消费品零售总额下降19.0%。
  一是冲击消费需求。受居家隔离、交通管制等因素影响，旅游、餐饮住宿、交通运输、教育培训等服务消费几乎停滞，特别是院线电影、大型文娱活动、婚宴、春节聚餐等聚集性消费活动基本取消。居家隔离等措施让消费形态转为线上为主，在线教育、在线游戏、在线办公等行业短期内普遍受益，但部分领域的消费增长不足以弥补整体消费的低迷，而住宿、餐饮等消费也难以在疫情过后获得报复性反弹，消费总量出现断崖式下跌。
  二是打击投资信心。疫情导致短期投资受到较大抑制，并影响长期投资预期。房地产、基础设施建设等基本陷入停滞，同时由于投资品供应难以保障，企业设备购买与更新、存货投资等投资活动也会受到影响。在生产和需求下行的情况下，部分企业特别是中小微企业会面临现金流枯竭、资金回笼困难等问题，融资需求增加将抬高融资成本并抑制投资。
  三是外部需求萎缩。疫情之初，我国外贸企业不得不面对延迟开工或产能利用率不足等现实，大量外贸订单因延期而违约，造成部分外贸订单退单或转移至海外。疫情海外蔓延导致美欧等消费市场大幅萎缩，外部需求遭受严重负面影响，疫情内外冲击叠加效应导致经济下行压力进一步加大。
  03、财政政策更加积极有为激发经济增长活力
  面对新冠肺炎疫情冲击，党中央、国务院及时作出重要部署，要求财政政策更加积极有为，充分发挥逆周期调节作用，为经济发展大力提质增效。我国经济发展基础好，发展潜力巨大，通过更加积极有为的财政政策，可以激发经济增长的活力，转化为发展的强大动能，有效应对疫情给经济发展带来的影响。
  实施财政政策逆周期调节，全面激发市场主体活力。当前形势下，积极财政政策要更加积极有为，发挥财政逆周期宏观调控职能，把更多资源让渡给市场主体，激发市场主体活力、促进经济增长。
  一是要加大普遍减税降费的力度，提振市场信心。落实落细营业税改征增值税等一系列减税降费措施，有效降低企业成本负担让制造业和小微企业受益，完善支持高科技研发和产业化普惠性税收优惠政策，激发全社会创业创新活力。
  二是多措并举加大实施力度，支持企业纾困和复工复产。落实党中央、国务院出台的对小微企业和个体工商户减免增值税、提高部分产品出口退税率，延长交通运输和餐饮住宿等企业亏损结转年限。阶段性减免企业社保费、缓缴住房公积金、免收收费公路通行费、降低企业用电用气价格等措施基础上，继续为企业减负。特别是帮扶制造业和服务业企业缓解房租、用工等成本压力，落实落细减税降费政策，及时关注各行业税负变化，持续发挥减税降费政策效应。
  三是利用好专项债券工具，服务重大工程建设。专项债券可用作项目资本金，使用范围扩大至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等领域的重大基础设施和重大民生工程建设，并对部分地区重点项目较多、风险水平较低、有效投资拉动作用大等情况，给予适当政策倾斜。
  支持打好扶贫攻坚战，不断调动贫困群众脱贫的内生动力。打好扶贫攻坚战是决胜全面建成小康社会必须跨越的重大关口，财政政策在大力支持脱贫攻坚方面发挥着不可替代的重要作用。
  一是聚焦深度贫困地区，不断推进脱贫攻坚。通过优化行业扶贫资金投向，强化对贫困地区义务教育、基本医疗、住房安全和饮水安全的投入保障。统筹运用各种财政政策工具，调动各方积极性，推动形成“大扶贫”格局，集中力量攻克深度贫困地区“硬骨头”。
  二是要加强农村贫困人口帮扶，切实落实扶贫政策。国家重大项目建设优先安排贫困劳动力务工，扩大以工代赈投资建设领域和实施范围、提高劳务报酬比例，拓展扶贫车间、公益岗位等就地就近就业机会。要对受疫情影响可能存在返贫、致贫风险的人员，加大财政帮扶力度，精准摸底排查，推动解决实际生活困难。对有劳动能力的贫困边缘人口，给予扶贫小额贷款贴息、技能培训等扶贫政策支持。
  三是强化脱贫攻坚投入保障，财政支出进一步向“三区三州”等深度贫困地区和特殊贫困群体倾斜。加强贫困地区农业基础设施建设，支持开展产业扶贫，提升扶贫产业可持续发展能力。鼓励各地推广多种形式的利益联结形式，构建联贫带贫减贫的长效机制。稳步增加农民收入，调动贫困群众脱贫的内生动力，加快建立健全防止返贫机制。
  深化供给侧结构性改革，坚持培育经济高质量发展的活力。目前财税政策要进一步发挥在结构调整方面的优势，化解我国经济运行的深层次障碍，优化供给结构和供给质量，培育经济高质量发展的活力。面对疫情的冲击，财税政策要抓住重点领域，落实落细，深入推动供给侧结构性改革。一是落实财政税收支持政策，引导产业优化升级。通过科技研发企业扶持、投资补贴、税收优惠等方式支持提升产业基础能力和产业链水平，支持制造业高质量发展和战略性新兴产业区域集聚发展。
  二是立足精准“补短板”，有效扩大内需。在消费领域，针对消费中的短板对重点领域如汽车消费采取政策支出。同时合理增加公共消费，激发居民对如健康医疗、文化娱乐、旅游休闲、低碳生态等产业高质量必需品的需求。在投资领域，财政支持与互联网和数字经济相关的新型基础设施建设和基本服务接入等。重点加大“新基建”的5G、人工智能、物联网等投资，提升基建投资的效益，为经济高质量发展创造条件。
  三是政策精准发力，推进实施创新驱动发展战略。加大财政科技投入力度，深化中央财政科技计划管理改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，激发科研人员创新热情。支持科技创新，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，提高关键核心技术创新能力。
  四是扶持小微企业，鼓励大众创业万众创新。完善“双创”示范基地、孵化器等平台，加快改革民营和小微企业金融服务，加大对小微企业和“三农”融资担保业务支持，重点支持战略性新兴产业项目，更好地服务大众创业万众创新。
  加大国家重大战略和薄弱领域支持力度，综合调动区域和城乡发展的活力。国民经济可持续发展要求形成合理的经济地理空间布局，要继续完善相关财税政策，通过调动各地比较优势，推动形成优势互补的城乡和区域经济布局，为经济高质量发展构建新的动力源。
  一是优化经济布局，支持统筹实施国家重大区域战略。提升地区间财力均等化水平，加大对京津冀协同发展、雄安新区建设发展、粤港澳大湾区建设、东北地区振兴、西部大开发等财税政策支持力度，产生更明显的横纵向辐射带动效应，推动引领全国高质量发展。
  二是有效转移农业人口，加快新型城镇化建设。针对农业转移人口，加大财政支持提高基本公共服务保障水平，合理分担农业转移人口市民化成本，扎实推进新型城镇化建设。建设宜业宜居、富有特色、充满活力的现代城市，推动城市高质量发展。
  三是支持乡村振兴战略，推动农业高质量发展。确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应，深入推进农产品价格形成机制、农产品市场调控方式和农业补贴方式的改革，支持高标准农田建设，提升粮食生产能力。完善政府投入体系，对于乡村振兴公益性项目，支持地方政府发行一般债券扩大投入渠道，建设和谐有序、充满活力的善治乡村。
  着力保障和改善民生领域，充分发挥人民群众建成小康社会的动力。加强基本民生保障，是筑牢经济增长基础，也是激发人民群众动力建设小康社会的必然要求。当前疫情形势下，要进一步发挥财政职能，注重普惠性、基础性、兜底性，围绕民生大事急事难事，才能充分发挥人民群众建成小康社会的动力。
  一是强化就业公共服务，着力稳就业。落实落细当前更加积极的就业政策，解决高校毕业生、退役军人等重点人群就业。加大社会保险补贴、职业培训补贴和税收优惠等政策支持力度，有针对性帮扶城镇就业困难人员就业，支持灵活择业和创业。在落实延长大龄失业人员领取失业保险金期限、阶段性实施失业补助金、提高价格临时补贴标准基础上，将失业保险保障范围扩大至城乡所有参保失业人员。
  二是推进城镇老旧小区改造，全力提高人民福祉。建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，进一步扩大改造规模，完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平，改善居民居住条件，打造扩大内需的重要举措。
  三是改革我国医疗卫生服务供给，完善全民医疗保障体系。实现基本医疗保险制度与其他多层次医疗保障制度之间的有效衔接，适应新时代人口流动需要和增进社会公平的目标，逐步推进跨区域异地就医结算，整合基本医疗保险制度，提升统一经办服务水平，从而确保全民得到合理的疾病诊疗。合理均衡筹资责任，强化制度的公平保障，适当提高城乡居民医保财政补助标准，满足新时代民众更高的健康需求。
  四是不断健全社保体制，加强防御性保障制度建设。兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，稳步提高养老保障水平。有效应对人口老龄化，完善基金中央调剂制度增强区域调节能力，加快推进养老保险全国统筹。提高多层次多样化供给能力，满足不同群体的养老保障需求，更好实现社会效益和经济效益相统一。
  五是加大低收入群体特别是困难群体保障力度，实现财政兜底的作用。提高社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的价格临时补贴标准，并将孤儿、事实无人抚养儿童和符合条件的参保失业人员纳入政策范围。将受疫情影响的困难群众纳入低保、特困人员供养和临时救助等政策保障和就业援助范围。