张海荣：基层善治中如何发挥下沉干部作用

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张海荣（北京师范大学马克思主义学院教授、博导）

  改革开放以来，基层治理体制机制发生了实质性改变。无论是城市社区还是农村社区，计划经济时代过于“单向度”上传下达的行政化管理格局被打破，取而代之的是基层群众自治。囿于主客观条件欠缺，转型期的基层治理尤其是农村的发展建设出现诸多困境，组织资源乃至“主体性”不足成为“困中之重”。基层治理能力不提升，国家治理现代化的目标就很难实现。在城乡融合、全面建成小康社会的背景下，就干部下沉的意义、角色担当及成效检视等做深入的学理分析，实属必要。
  干部下沉：提升基层治理能力的现实诉求
  基层社会的发展和有序治理即“善治”，从历史到现在，事实上均需要有“引领者”。新时代倡导干部下沉，不仅符合“政治路线确定之后，干部就是决定因素”的历史经验及逻辑，更重要的是，旨在破解转型期基层因缺乏必备资源，以及群众自治能力不足所导致的难题。
  第一，有利于解决基层治理人才缺失问题。人才流动是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要因素之一，也是考量一个国家发达与否的主要参照指标。随着传统计划经济向社会主义市场经济的快速变迁，人力大规模流动势所必然。由于城乡发展、区域发展不平衡，尤其是教育资源的不均衡和收入差异，转型期基层人力资源流动走势基本上是外流。人是发展的主体，人才外流使得基层难有活力。
  比起城市基层组织，农村地区尤其是广大中西部地区的农村，原有的集体组织大都解散，共同体处于松散状态。青壮年常年离土离乡，外出打工，在农村的基本是以妇女、儿童和老人为主体的“三八六一九九部队”。村两委换届选举尽管颇费心力，但更多时候却只能在有限人员内选拔。有些行政村甚至不能合法有效地选出村书记和村主任，这种情况即学者所言的“行政荒漠化”现象。现今，不少基层社区组织，即便选举流程规范、选举结果有效，相关组织往往名不副实，部分组织变成了对上负责的官僚化组织，行政化趋势明显，越来越脱离群众。
  干部下沉参与基层治理，不仅担当起引领基层发展和重塑基层组织的助力角色，对缺乏乡贤与能人带动的广大基层社区而言，在某种程度上能起到立竿见影的“人才回流”作用。在社会组织参与度低、基层组织公信力及领导水平难有提升的时候，下沉干部的积极作为无疑为基层注入了新鲜“血液”。
  第二，有利于破解基层治理机制不健全的问题。从历史上看，改革开放前，基层社会的治理可谓“简约与低行政成本”的治理。该时期乡村治理机制由如下环节构成：计划安排生产生活、户籍管控、柔性社会主义教育及阶级斗争的整肃。奠基于熟人社会中似“闭合线路”的制度安排，尽管存在管制有余、活力不足等诸多问题，却不失为系统、有序和有效的一种方式。如研究者所概括，人民公社是空前的，也可能是绝后的乡土社会形态。它彻底改变了传统乡土社会，使乡土社会发生了亘古未有的巨大变化，但社会秩序却超常的稳定。城市基层治理与乡村治理名异实同，即制度逻辑相同。这样的基层治理顺应了党和国家高效的社会整合和动员。
  转型期意味着整个社会系统内部结构发生了显著改变，社会生产方式、生活方式、心理结构、价值观念、分配形式等有着深刻的革命性变革。基层原本比较封闭的管控型治理失去效力，被群众自治所替代。置身在开放环境、复杂生态中的群众自治，如前文所述，缺乏一定的主客观条件，有效治理机制的构建比较艰难。针对治理状况不容乐观的农村，党的十九大报告提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。事实上，无论城与乡，迄今大多数地区尚未建立起系统有效的制度机制，基层治理存在一些问题。
  干部下沉本质上是为破解问题而来的。这一“自上而下”的帮扶、建设及引领，因党和政府积极推动而广泛地开展起来。下沉干部融入基层，在解决问题中创建的机制措施，对革除乱作为、不作为的官僚积弊，乃至重塑基层行政伦理等无疑是一种有力地促进。“授人以鱼不如授人以渔”，渗入外力主导的基层治理实践固然需要不断反思，以规避基层产生“等靠要”之类的惰性问题。无论如何，当前的干部下沉是一条可以撼动各方的行动方案，是完善基层治理机制的重要一环。构建这一机制，也是党和国家打通基层“最后一公里”的可靠举措。
  第三，有利于化解基层价值认同危机问题。转型期基层治理困难，从民众心理和观念层面审思，主要是寓开放流动的时代和环境中，半熟人社会乃至陌生人社区，缺乏原本熟人社会中人际交往所具有的共同体价值认同。讲情面、重威望和认说理，是熟人社会日常倚重的治理办法或曰规则。改革开放前即便受浓重的阶级斗争思维影响，农村社队和城市厂矿企事业等基层单位，群众间若有矛盾纷争，大都诉诸于有人格魅力的队干部和居委会干部。这是一种颇具德治乃至某种自治意味的低成本治理。
  熟人社会里的价值认同，所营造的“民风淳朴”，与其说是个体自觉践履道德规范的产物，不如说是“熟人社会”里道德舆论压力的结果。共同体一旦松散，舆论压力微弱，自然会产生离心离德问题。囿于公共性不足，“只顾眼前”“搭便车”“各人自扫门前雪”等心理势必占上风。在分散状态下，基层民众因凝聚而生的仗义执言、交换信息以及积善抑恶的谴责监督等，均失去应有的空间和效力。
  角色定位：“多维一体”的作为与担当
  就机关干部与社会的关联而言，新中国成立以来，“干部下乡”便是一种常态化的制度安排。干部下基层，通常是传达并督促党和国家战略目标的落实。新时期的干部下沉，笼统地讲，也是“干部下乡”，不同的是，“下沉”的着力点在于提升基层治理能力，不是简单地落实政令。因此，下沉干部必须做好自身角色定位。俗语讲，“宁带千军万马，不带十样杂耍”，到基层工作，实属不易。在人才资源欠缺、民众诉求多元的环境里打拼，下沉干部需“上得厅堂、下得厨房”般地努力作为，要有多维一体的角色定位和担当。
  首先，把握方向走势，应是“政务官”。政务官和事务官一般被定义为：需经政治会议决议任命之官吏为政务官，其由政务任命，依例尽量不从事务官僚系统升上来；承政务官之指挥，执行事务者为事务官。在这里，区分不是为了厘清两者的区别，旨在说明“政务官”是“有大局观，视野比较宽广，具有指挥力和关照全局”的人。他们擅长根据情势掌握方向，仰望星空以规划蓝图。
  处逆境、险境中临危不乱，能将复杂的矛盾冲突高效地化解，对于下沉干部来说，更需要有“政务官”的能力和担当。村干部选举、土地征迁以及个体或者群体非正常信访，这些在学理上应被划为转型期基层需要破解的常态问题，现实中稍有不慎，可能会引发恶性和群体性危机事件。若缺乏大局意识，下沉干部难有作为，下沉也就失去了意义。
  与此同时，危害人民生命财产安全，直接给基层社会造成严重后果和影响的突发事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等，在转型期发生。如，当前新冠肺炎疫情及其引发的各种次生灾害，能否妥善处置，全方位考验着下沉干部掌控局势的作为与担当。
  其次，落实治理举措，应是“事务官”。与政务官相比，事务官旨在解决一个领域中具体的、重要的工作，侧重落实；换言之，在于脚踏实地“描画景致并仔细着色”。在民众主体性发挥不够、基层治理资源比较贫瘠的情况下，下沉干部更多时候必须承担起“事务官”的任务。
  下沉干部并非各个身经百战、颇富资历和有做事经验。对于资历较浅、经验不那么丰富的“三门”干部而言，做“事务官”的定位比较适合。由于年轻和生活工作环境相对简单，需要多方磨练，下沉中不急于“谋篇布局”，应先踏实做事。在经办具体事情中摸爬滚打，通晓基层的“人情世故”，即懂得基层治理所需要的“常识”。如此，才能完成下沉任务，深化“群众吹哨、干部报到”等制度机制。
  最后，涵养基层生态，当“为师者”。“师者，所以传道授业解惑也”。理论上，下沉干部是为破解基层问题而来，会得到基层干部和群众的真诚欢迎。但在现实中，基层干群作为主体，价值观念多元，并非完全理解和接纳下沉干部也是客观存在的。基层治理之所以困难重重，很大程度上受限于一些基层干部和群众视域不宽、观念狭隘。
  囿于复杂的利益取舍以及盘根错节的人情世故，即便基层组织内部人员，也存在“家丑不外扬”“外人不可靠”等想法。在错误思想主导下，会给下沉者制造障碍，如提供信息故意掺杂“水分”等。此时，需要下沉干部有师者的包容与忍耐。一位驻村干部讲，其进村工作不久，遇到征地的事。关于被征土地的数目，镇村干部中均存在不告知实情之人。他感觉比较“微妙”，于是在下班途中作了实地丈量。待大家决策商讨时，说到地亩数据，他娓娓道来。对方心照不宣，从此不再故意“使绊儿”。

实事求是地讲，一直以来本是“同路人”的系统，大家潜意识中始终存在“内”与“外”的划分，无谓损耗相伴而来。欲打通这种复杂隐性的“人际隔膜”，下沉干部必须是兢兢业业、能压住阵脚的“师者”。赢得基层干群的尊重与佩服，才能有效融入基层治理。这一过程如同硬币两面，费心费力地授业、解惑，同时也是传道的过程。
  成效检视：“双用力”的核心和节奏
  党的十九大报告指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。欲实现这一目标，首要的是改善基层治理。从人的角度讲，良善的社会治理，彰显的是主体人的精神风貌，如鲁迅先生所言，“生存两间，角逐列国是务，其首在立人，人立而后凡事举”。新时代干部下沉参与基层治理，同样要着意于人的建设，事实上这既是改造他人也是改造自己的过程。在“立人”方面，如何“向下用力”和“向里用力”，可成为检视下沉效力的关键点。
  第一，“向下用力”时，注重发挥民众的“主体性”。从历史角度和实践主体看，近代以来参与基层建设的无外乎两种力量：一方面是外来的组织引领者，另一方面是基层社会的民众。两个主体间的关系，可谓他力与自力的关系。因各自生活背景、价值观念等方面的差异，在基层治理中自然会产生一定的张力。
  这种张力，可用“双向理论”来诠释。就乡村治理实践而言，前者存在着以“百年激进”为特点的“正向运动”——作为数代主流知识分子追求与梦想的现代化“大计”，以及在这一想象下产生的对乡村包括政治经济文化、知识生产、评价体系在内的各种影响；与此同时，农民基于本土需求和感知，往往生发自主而不遵大计的“反向运动”。
  时过境未迁，相关理论和经验并不过时。转型期囿于基层建设的根本性、迫切性与艰巨性，内外结合着力，必要且必需。但作为他力，实践过程中该有一种“群己边界”之类的“边界”思维，保持不越位的警惕，使得基层建设和治理一如历史时期所追求的“立人”，重在涵养。换言之，干部下沉，应想方设法创造激发农民主体性的环境和条件，杜绝心急气傲、颐指气使地“主导”，乃至功利性地为了政绩而“打造”。
  第二，“向里用力”时，始终不渝地进行精神追求。基层治理中的诸多困境，归结起来，根本原因是“人的问题”。在乡村建设中，精神文化建设尤为重要。解决精神文化问题，如梁漱溟先生所言，“不在他力而宁在自力。贯乎其中者，盖有一种自反的精神，或曰向里用力的人生”。顺着精神文化脉络梳理，现代化本质上是人的现代化，需要人在经济活动及社会治理方面有理性契约精神，即现代工业文明孕育而生的“法”“理”等价值观念。基层有序治理概莫能外。百年变迁，无论城市与乡村，已经在现代化征途中驰骋了一个世纪。在这一征途中，无论遭遇怎样的困境，都必须锐意向前，遇水架桥、逢山开路，因为没有回头路可走。
  锐意于精神追求，是一个历久弥新、完成起来又颇令人棘手的课题。基层治理成效和走向，最终取决于民众的精神气度及行动实践。置身在现代化环境与坐标中，基层社会吐故纳新的发展变迁一如历史，需要的是适应时代变换的新人或曰新民。就下沉干部而言，在引领民众的同时，构筑自己的精神高地，不仅赋予下沉“政治意涵”以新的高度，也体现了“成物”与“成己”的辩证关系。
  在下沉中潜心历练、不带功利地付出，具体包含着两重创造：一种是积极创造生产生活，表现于外面的，借用古人的话名之为“成物”；还有一种是在一个人生命上的创造，如明白通达或个人德性，……这一面的创造，也可以用古人的话名之为“成己”。
  其实，“一切诸经，皆不过是敲门砖，是要敲开门，唤出其中的人来”，无论有多少复杂的关联，“向里用力”的“立人”理应是当下基层治理走出困境的关键所在。因此，“向此努力”的干部下沉，其成效自不待言。