在撤村并居推进宅基地改革，改革促进稳定发展初衷相背

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李国祥（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

  落实农村宅基地集体所有权，就是要清晰界定农村集体或者其委托代理人的权能，既不能失能，又不越界。农村宅基地集体所有权落实与否，事关能否守住改革红线和底线，事关农民权益和农村社会公平，事关农村改革动力和农村社会稳定发展。
  改革就是要打破常规，甚至冲破现有制度框架。但是，我国农村宅基地改革是有红线和底线的。如果农村宅基地集体所有权不落实，那么就根本谈不上坚守土地公有制性质；如果农村宅基地集体所有权失能，农村土地用途管制就难以到位，乱占耕地建房就有可能发生；如果农村宅基地集体所有的权能越界，农民权益就可能受损。坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，是各地积极探索落实宅基地集体所有权具体路径和办法需要着力把握的深刻内涵。
  几年来，各地在农村宅基地改革试点中主要探索集体对宅基地的管理制度、方式和方法，在对农村宅基地管理实践中落实集体所有权，重点是通过农村宅基地规划、审批、分配和监督，体现集体所有权的权能，取得了一定成效，但是仍然不够全面。一些地方在落实农村宅基地集体所有权实践中还可能存在认识上的偏误和实践上的偏差。推进农村宅基地改革，把握农村宅基地集体所有，关键是要不断清晰地界定农村集体对宅基地的权能和对农民房屋管理的合法效能，确保农村宅基地改革底线不逾越。
  落实农村宅基地集体所有权，往往是地方和基层推进农村宅基地改革的重要动力来源。从实践来看，地方推动农村宅基地改革，一般都不会独立地开展农村宅基地改革，而是和其他改革配套推动农村稳定和发展，推动新农村建设和乡村振兴。这本无可厚非，也与国家“三农”大政方针一致，但在具体做法上存在逾越集体所有权边界的风险，可能把“三权分置”变成一维集体所有和房屋财产农民所有的简单化落实，极端的情形体现在撤村并居做法上。
  撤村并居，实现农民集中居住，让农民放弃过去占有的宅基地和建设的房屋，等同于让农民自愿或者被迫有偿退出宅基地的资格权。尽管农民可以在农村集体提供的宅基地上建房，但对农民建房的约束较多，等同于农民拥有的宅基地资格权被剥夺或者权能严重“缩水”，往往遭到农民的抵制。一些地方在撤村并居实践中，可能在经济上给予补偿让农民购买商品房，这等同于让农民彻底放弃宅基地资格权，农民被迫上楼，这在农村宅基地改革实践中也是不允许的。
  一些地方在撤村并居中全面推进农村宅基地改革，往往与国土整治、危房改造，贫困地区还可能与易地扶贫搬迁等结合起来，可以增加耕地和建设用地，基层推动农村宅基地改革动力更足，但是可能带来的风险也高，与农村宅基地改革促进稳定发展初衷可能相背。
  农民集中居住，既是一个经济问题，又是一个文化、传统、习惯问题，现实的答案是一个多选题，而不是单选题。从经济上考虑，农民集中居住，公共设施建设人均成本低、农民生活方便，公共服务水平高。农民集中居住的经济优势十分明显。城镇化是现代化经济的最重要支柱，这就是最好的例证。即使是农村，未来的长期趋势也是分散的农民集中居住。但是，尊重农民个人选择，是社会进步的体现。强制改变农民居住和生活意愿，与现代文明社会格格不入。更何况，短时间让农民集中居住，势必要让农民分摊成本，突然改变居住习惯可能给农民带来不适，还有收入和生计等问题需要面对。
  笔者曾在某地一个由分散居住转变为集中居住的农村了解到，当地年龄偏大的一些老人，打工无人要，有的老人的子女赡养能力有限，过去分散居住可以养鸡养鸭，在空闲地种菜，自给的副食品可以减少生活必需品开支。集中居住后，一些地方虽然可能给老人养老金增加了上百元，但不足以抵消增加了的生活开支。
  因此，农村宅基地改革的动力培育，最好不要与撤村并居等同起来。当然，如果一些地方条件成熟，农民撤村并居意愿高，此时推动农村宅基地改革动力足，按“三权分置”将农村宅基地改革落到实处的时机最好，“三权分置”会将新时代具有中国特色的社会主义农村土地制度优势充分体现出来。