徐行等：社会治理共同体是新发展阶段国家治理现代化基石

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徐行 王娜娜（南开大学周恩来政府管理学院教授；新疆生产建设兵团党委党校党史党建教研部副教授）

  构建社会治理共同体的时代需求：新发展阶段国家治理现代化的重要基石
  构建既充满活力又拥有良好秩序的现代化社会是国家治理现代化中不可或缺的组成部分和重要基石。在新发展阶段，构建充满活力的社会治理共同体是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重大目标之一，是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、推进国家治理现代化的重要保障。
  社会治理共同体这个概念经历了一个较长的发展过程。党的十八大以来，党中央协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，而实现这些宏伟蓝图的大量艰巨而繁重的任务主要在基层，推动党和国家各项政策落实的责任主体和基础性工作亦在基层。2013年党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念；2017年党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”；2019年党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的十三个方面的制度建设内容，其中包括“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。同时，《决定》从完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制、完善社会治安防控体系、健全公共安全体制机制、构建基层社会治理新格局、完善国家安全体系等五个方面详细阐明推进社会治理现代化的方式方法。
  时代课题是理论创新的驱动力，社会治理共同体概念的提出和完善经历了党对社会治理规律认识逐渐深化的过程，它是党在社会治理实践领域的理论创新，也是今后推进社会治理和国家治理现代化必不可少的重要内容。“十四五”时期随着我国社会治理和服务重心的下移，基层治理将在保障群众基本权益、保持社会稳定发展、维护国家安全、实现国家治理体系和治理能力现代化中彰显出其重要作用。
  建设社会治理共同体是新发展阶段的时代需求，它对于坚持中国特色社会主义制度，维护国家安全、社会安定、人民安宁具有非同寻常的意义。只有构建了人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，才能实现社会治理的科学化、民主化、合理化，进而助推国家治理体系和治理能力现代化的尽早实现。
  进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“十四五”时期广大人民群众将在民主、法治、社会风气、自然环境和政治生态等方面提出更多希望和要求，愈加重视公民应有的知情权、参与权、表达权、监督权等等，更加希望在参与社会治理、享受社会发展成果中实现人生价值。
  这就需要在新发展阶段，由各级政府、社会团体、人民群众等各方面力量组成社会治理共同体，针对新的社会问题找准各方利益的结合点，通过民主协商达成共识，更好地满足各阶层各行业多层次、差异化、个性化的需求。通过社会治理共同体的构建及其作用的充分发挥，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为新发展阶段实现社会治理现代化和国家治理现代化奠定坚实基础。
  社会治理共同体的本质属性和根本目标：以共建共治共享拓展社会发展新局面
  在我们认清了构建社会治理共同体的时代需求后，如何理解社会治理共同体的本质属性和根本目标是需要进一步探究的重要问题。面对新问题，我们要通过思考和回答时代课题来推进理论创新。
  马克思恩格斯基于历史唯物主义的方法论，以“现实的人”作为研究共同体的逻辑起点，探讨了人类历史发展过程中的三种共同体形式，即自然共同体、虚幻的共同体和真正的共同体。马克思主义认为，在前资本主义时期，由于人们对自然的认知能力有限以及生产力水平的低下，个体很难避免来自外界的危险与伤害。所以，人们为了能更好生存，便结成了相互帮助、相互依赖的“自然共同体”。“自然共同体”本质上体现为一种基于血缘和地缘联合的社会关系。
  工业革命以后，现代性浪潮将“自然共同体”转变成为国家这种“虚幻的共同体”。马克思和恩格斯指出,“虚幻的共同体”根本无法实现所有人的自由与发展，因为“在过去的种种冒充的共同体中，如在国家等等中，个人自由只是对那些在统治阶级范围内发展的个人来说是存在的，他们之所以有个人自由，只是因为他们是这一阶级的个人”。因此，要实现所有人的真正自由与全面发展，就需要打破“虚幻共同体”而迈向“真正共同体”。
  近代政治革命加速了政治国家与市民社会的分离，马克思认为市民社会决定政治国家，并且国家未来的命运是不可避免地要消失，社会会把国家政权重新收回。因此，“真正共同体”的本质不再是一个政治共同体，而是一个“自由人的联合体”，是一个社会共同体。“只有当人认识到自身‘固有的力量'是社会力量，并把这种力量组织起来因而不再把社会力量以政治力量的形式同自身分离的时候，只有到了那个时候，人的解放才能完成。”
  马克思主义共同体思想中关于共同体本质是社会性的论断，对于我们在新发展阶段建设社会治理共同体具有重要的指导意义。虽然我国社会治理已表现出从社会管理到社会治理的动态变化，但“由于社会力量较为薄弱、公众能力有待提高，当代中国的社会治理实践总体上表现为党和政府为主、社会组织与公众为辅的特征”。这种政府主导的社会治理模式虽然可以通过党政机关的合法性政治动员以及行政嵌入等方式，自上而下地强力推进社会治理政策的执行与实施，但它忽视了社会组织、公民团体和广大群众在社会治理中的主体性地位，没能真正形成共建共治共享的局面，从长远来看不利于社会治理共同体的可持续发展。因此，未来社会治理共同体的建设必须要复归共同体的本质，改变政府中心主义的单权威社会治理模式，充分激活社会组织与广大民众在社会治理中的主体性作用，只有这样才能推动人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理和社会发展新局面加快形成。
  如果说党的领导、制度优势、法治建设是国家治理现代化的“硬实力”，那么解决基层民众最关心的问题、构建社会治理共同体就是增强国家治理的“软实力”。在“十四五”期间，我们要积极构建社会治理共同体，努力拓展社会发展新局面，增强中国社会治理的“软实力”。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对保障全体人民参与社会建设、社会治理权利的重视，对全体人民享有社会治理成果权益的维护。
  社会治理共同体是一个多元治理主体，和谐既是多元治理主体间关系调适的价值准则，也是最终实现社会善治的基本保障。在以往由政府主导的社会治理中，多元治理主体因过度依附政府而忽视了自身的自主性发展。未来，我们的社会治理应更加注重在政府主导下实现多元主体相互配合、协同发展。构建完善的社会治理共同体，本质上体现着共同体内各主体间的相互配合、相互依赖的关系，且各主体间一荣俱荣、一损俱损。因此，只有克服个体理性的局限，相互合作、优势互补，共同应对、共同发展，才能够促进并实现社会治理共同体的繁荣。
  社会治理共同体的行动逻辑与实现路径：从协同治理走向合作治理
  现代社会既是一个高度复杂的社会，又是一个充满不确定性的迅速变革的社会。随着生产力在现代进程中指数式的增长，风险和潜在自我威胁的释放也会达到前所未有的高度。在复杂多变的现代社会，传统的政府垄断权力的单中心社会控制模式逐渐暴露出其自身的局限性，因此，公共部门、企业、社会组织和广大民众组成社会治理共同体，在充分协商的基础上，共同参与公共事务决策的制定、执行和监督，成为当前社会治理的理性选择。
  “十四五”期间，社会治理共同体的行动逻辑应是通过发挥党和政府的引领作用，尊重公民的权利和主体性地位，充分发挥每个人自觉服务、参与治理的作用，通过多中心主体的合作，激活社会力量，实现国家与社会的良性互动，最终走向政府与社会的合作治理。在新发展阶段中，参与合作治理的各主体间是平等关系，政府从过去的主导作用逐渐转变为引领作用，积极引导各参与主体共同治理，从而实现社会的善治。
  “十四五”时期是我国继实现了第一个百年奋斗目标之后，乘势而上向第二个百年奋斗目标进军，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的时期。在新发展阶段如何适应社会结构、社会关系、社会行为方式、社会心理等方面的深刻变化，进一步以社会治理现代化推进国家治理现代化？我们应从权力下放、完善社会治理合作机制、促进民主协商等几方面积极探索。
  01、继续简政放权，不断充实基层组织资源
  上级大权独揽，行政层级过多，基层必然不堪重负，失去自主性和积极性。为实现新发展阶段的奋斗目标，应加快转变政府职能，减少行政层级，把事权、物权、财权充分下放到基层，优化基层权力配置，充实基层工作人员。这是从协同治理走向合作治理的第一步。为完善合作治理，既要赋予基层更多的人事编制权和干部调配权，又应适度赋予基层灵活处置财力物力的权力。通过对基层组织的扩权、放权、增人、增资，以期有效解决原来协同治理中“头重脚轻”“上热下冷”的问题，破解上级遥控指挥、高高在上，下级任务繁重、权力有限、人手不足的体制性困境。
  02、规范基层权力配置和运行规则，制定实施“权责清单”制度
  在新发展阶段必须使基层的职能重心转移到社会管理和公共服务方面，这是从协同治理走向合作治理的关键。未来的社会治理共同体中，要明确制定出基层单位的两份清单，即“权力清单”和“责任清单”，使基层领导既享有一定的权力和资源，又负有不可推卸的责任和担当；同时，紧紧围绕公共服务的实际需求进行机构设置和人力资源配置，由传统的“对上负责”转为“为百姓服务”，实现社会治理和服务重心的下移。要统筹设置基层治理机构的相关职能，减少内部管理层级，科学定位各机构的职能属性、权责界限、工作流程。为提高基层干部社会治理能力和工作积极性，要不断培训和增强干部的政治意识、理论修养、业务水平、领导能力和个人综合素质。
  03、建立完善包容开放的、以法治德治为基础的社会治理合作新机制
  进入新发展阶段，我们仍要继续发挥市场机制的作用，在公共服务领域提高供给侧服务水平。引导和支持各类社会组织参与社会服务和社会治理，以包容开放的心态划清政府管理权与群众自治权的边界，建立健全社会各界参与社会治理的合作机制。这种新的合作机制需要充分发挥法治的保障作用和德治的引领作用。一方面，依法治国是国家治理和社会治理现代化的重要标志，要引导社会各界，包括政府、社会、团体、公民个体，养成在法治轨道上伸张正义、解决纷争的思维，努力使遵纪守法、依法维权成为社会治理共同体内部所有成员的自觉行动。另一方面，道德规范是社会治理和人际关系的思想基础，要积极培育和践行社会主义核心价值观，充分吸收中国传统文化的精华，凝聚实现社会善治的机制效力和精神力量。
  04、要把以人民为中心作为根本立场，坚持民主协商，拓宽民众参与渠道
  坚持“全心全意为人民服务”的根本宗旨，让广大民众成为社会治理的真正参与者和最大受益者是社会治理共同体的最终实现路径。只有把建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体化作亿万人民自觉自愿的行动，才会使其转化为社会治理的强大动力，才会生成共建共治共享的巨大效能。基层群众是社会治理共同体的主体，“十四五”期间如何促使全体公民主动参与社会治理共同体的构建？如何调动广大群众参与社会治理的积极性和内生动力？需要党和政府以及社会各界携起手来，以民主协商作为社会治理的主要方式，充分满足人民的要求，努力解决群众的困难，不断拓宽民众参与社会治理的平台和制度化渠道，努力探索基层群众实现自治的新方式，争取做到民事民议、民事民办、民事民管，坚持公共事务由群众协商处理，善于协调不同利益、尽力取得各界共识，形成合作治理的凝聚力，积极推进社会治理现代化。