陆军：都市圈协同发展的理论逻辑与路径选择

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陆军（北京大学政府管理学院副院长、教授）

  当前我国培育发展都市圈的现实意义
  从空间结构的视角来分析，都市圈和城市群、城市带等均是区域城市化的产物。区别于工业化推动城镇化的进程与基本特征，都市圈和城市群具备以下共同特征：都属于多中心的区域；具有更为强烈的水平一体化特征；均是结构相对完整的功能性城市区域；没有明确的管理界限，通常跨越行政地理边界；内部因素形成一种高度的相关性，社会经济发展呈现有序结构等。两者之间的区别主要在于：城市群和城市带可能呈现出多中心的连绵城市区域形态，不必须具有增长极或高等级中心城市，但都市圈在城市群内部必须以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，都市圈受到交通基础设施运营系统和城市通勤条件的严格限制；城市群的空间范围和地理边界更为广阔，具有较强的流动性特征，而都市圈是以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，单元面积相对较小；相对于城市群空间形态，都市圈具有较高的社会经济和要素市场的一体化程度；城市集群体系可以分解为不同的局部空间，地区单元间通过经济合作、协同治理等途径，形成联合发展模式，而都市圈呈现出相对独立的区域一体化的综合价值发展模式（Regional value development model）。
  当前，如何推进形成高质量发展的区域经济布局，是我国面向高质量发展新时期的重中之重。现阶段，我国优先启动和切实推进都市圈协同发展，主要包括两个方面的原因：一方面，作为世界上最大的发展中国家经济体，我国地区经济发展不平衡，不同城市之间在交通基础设施和公共服务、市政服务的区域分化差异明显，加之体制机制的分异显著，在当前我国新旧动能转化和经济结构转型的历史叠加期，针对广域城市群的区域治理工具还不能发挥有效的作用，有待进一步发展成熟。另一方面，都市圈作为跨行政区的经济地理区域，具有核心城市的生产和消费能力超强、内在的要素市场一体化、城市通勤交通体系建设和城乡统筹发展格局已然成型等综合优势。因此，都市圈已成为具备承载我国新时期经济发展能力的高级空间组织形态。未来，我国应在尊重区域协同发展和经济科学高效布局的客观规律的基础上，加快培育发展现代化都市圈，率先实现圈域核心城市和外围区域的协同合作、优势互补和联动发展，实现以协同引增长、以协同促升级的区域发展新模式，更好地推动区域高质量发展。
  我国都市圈协同发展的理论分析框架
  现阶段，我国都市圈的两大核心发展任务是增强综合发展能力和提升协同发展水平，两者互为依托、相辅相成、合二为一。关于都市圈协同发展的指导思想，2019年2月发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，一方面指明建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，另一方面提出以市场化改革、高水平开放和促进中心城市与周边城市同城化发展为方向，在创新体制机制的基础上，高质量完成“统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展”等6项重点任务。在详细分析指导意见的基础上，结合都市圈协同发展的内涵、理论依据和核心动力机制的既往成果，笔者认为，中国都市圈协同发展的理论分析框架应包括统筹区域三生空间子系统、完善四元协同要素体系、聚焦八大支撑领域的逻辑链条环节。
  第一，都市圈协同发展的“三生”空间。生产、生活和生态三大功能空间（简称“三生”空间）是人类基本生活和经济活动开展的基本载体形态。党的十八大以来，优化“三生”空间布局已经成为我国统筹生态文明建设，高质量推进新型城镇化的重点任务之一。生产空间主要承担的是工业生产和功能服务的作用，而生态空间作为区域生态环境的基地，为维护区域生态安全和人类健康发挥重要作用，生活空间则主要体现在满足生活需要的教育、医疗等公共服务地域。都市圈作为一个跨边界、多尺度的空间地理区域，统筹好“三生”空间之间的融合互促发展关系，实现区域内生产、生活和生态的动态调节匹配，是区域空间优化和协同发展的重要保障。
  第二，都市圈协同发展的“四元”模型。区域协同发展从本质上表现为区域内经济活动日益紧密、内生互动发展，区域经济的均衡化发展不仅意味着区域发展差距的缩小，同时也表明区域主体之间的动态耦合关系，实现区域从封闭到开放式的共赢过程。根据美国地理学家乌尔曼（Ullman）提出的空间相互作用理论，两个地理区域存在一种相互依赖关系，其中互补性（Complementarity）、连通性（Transferability）和中介机会（Intervening Opportunities）是空间区域相互作用的三大基本条件。基于此，笔者认为在都市圈这个经济地理区域，首先要保证区域之间的连通性，尤其是区域交通路网的建设，是区域协同发展的基础所在；其次，城市间要素、产业、功能等实现优势互补性都市圈区域协同的核心动力，有助于打破行政地域分割；再次，政府在区域协同发展中的统筹与政策引导作用也必不可少，这是着力深化重点领域合作和打破区域行政体制壁垒的重要保障；最后，区域一体化协同发展的最终目标是改善区域整体福利。
  第三，都市圈协同发展的“八大”支撑。都市圈协同发展的重点支撑领域包括：交通设施协同、统一市场建设、产业分工协作、协同创新合作、公共服务协同、城乡融合协同、生态环境协同和统筹协调发展。其中，交通设施的协同发展为都市圈区域内的要素流通和贸易往来提供了基础，而统一市场建设能够充分有效发挥市场机制在区域资源配置中的核心作用，产业分工和协同创新是都市圈一体化发展的核心动力机制，公共服务协同则成为区域协同发展的目标，城乡融合和生态环境协同则是区域整体福利改善的重要表现，政府在区域统筹规划上的指导为都市圈协同发展提供了保障。从八大核心环节的逻辑关系来看，一般而言，在都市圈孕育初期，主要以改善交通运输条件为主，加速都市圈要素资源集聚和流动。随着区域分工合作的逐步建立，区际开始呈现空间整合与功能分工，市场机制、产业分工和协同创新则成为区域有序参与竞合关系的核心机制。而当都市圈进行了网络化阶段，都市圈一体化发展的深化领域开始逐步重点关注区域公共服务的均衡性、生态环境的共保共治、城乡的融合发展。
  当前我国都市圈协同发展的现状
  第一，我国存在三个不同类型和协同水平的都市圈。一是功能外向成熟型都市圈，包括北京、上海、广州和深圳四个都市圈。它们的经济规模体量大、人口集聚密度高、公共服务水平高、内部联系紧密、互动频繁、交流密切、竞争能力强、具有战略地位、对外开放程度高、辐射带动能力强。二是区域赶超发展型都市圈，包括天津、济南、武汉、青岛、成都、长沙、西安、合肥、郑州、石家庄、南京、杭州、厦门和宁波等14个都市圈。它们的经济发展水平存在差距，核心城市属于区域中心城市，中心城市与外围城市联系日益紧密，城市体系相对较完善，区域内要素流动整合不断强化，呈现区际融合发展态势。三是内陆经济势能孕育型都市圈，包括太原、沈阳、乌鲁木齐、南宁、昆明、长春、哈尔滨、南昌、贵阳、福州等10个都市圈。它们的经济势能较弱、发展潜力较大，当前城市间联系相对松散，战略地位较低，处于单核集聚阶段，中心城市和外围区域差距较小。
  第二，上海都市圈协同发展水平位居榜首，青岛和厦门都市圈跻身前列。经过测度分析发现，上海都市圈、深圳都市圈、广州都市圈、青岛都市圈、厦门都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、宁波都市圈等依次位居中国都市圈协同发展水平的前八名。上海都市圈协同发展水平指数为1.85，位居榜首。从细分项看，上海都市圈协同创新合作指数为0.97，城乡融合协同指数为0.91，统筹协调发展指数为0.98，均位居全国第一位；交通设施协同指数为0.81，统一市场建设指数为0.83，产业分工协作指数为0.82，均位居全国第二位。青岛都市圈和厦门都市圈协同发展指数分别为1.50和1.46，排名全国第四位和第五位，主要是因为两者在产业分工、城乡融合、统筹协调和公共服务等细分领域排名靠前，最终以“黑马”之势突出重围。
  第三，不同类型都市圈内部分化差异明显。在功能外向成熟型都市圈中，上海都市圈各领域发展总体较均衡，是区域高水平协同的领跑者，在区域创新合作指标得分为0.97，该项指标遥遥领先，远高于深圳都市圈（0.54）、广州都市圈（0.41）和北京都市圈（0.37）。深圳都市圈和广州都市圈的协同发展水平总体得分分别位于第二位和第三位。北京都市圈在生态环境协同和公共服务协同指标上得分较低。
  区域赶超发展型都市圈中厦门都市圈、青岛都市圈和杭州都市圈的排名靠前，分别处于该类型都市圈的前三位。其中，厦门都市圈产业分工水平位居全国第一，青岛都市圈统筹协调发展水平位居全国第二。从分项指标来看，该类型都市圈中的协同创新能力整体偏低，成为制约该类型都市圈向更高质量发展进阶的重要阻碍。除此之外，该类型都市圈在产业分工协作、城乡融合发展、统筹协调发展等领域发展较好。
  在经济势能孕育型都市圈中，贵阳都市圈和沈阳都市圈的协同发展水平相对较高，而昆明都市圈的排名靠后。从分项指标来看，协同创新合作和统一市场建设得分较低，这说明在该类型都市圈中市场机制在资源配置中的作用未有效发挥，影响了区域创新绩效和空间功能分工，而在产业分工协作和生态环境协同度上表现相对较好。
  第四，都市圈经济体量规模和区域协同发展水平存在正相关关系，区域创新合作不足是当前都市圈协同发展的短板。总体上看，都市圈经济体量规模和区域协同发展水平存在正相关关系，但在协同发展核心支撑领域上，内部差异整体呈现不均衡态势。在长三角、珠三角区域内的都市圈，协同发展水平在全国排名相对靠前，其中，前八名中长三角和珠三角区域内的都市圈达6个，并且各项指标差异相对较小，尤其是上海都市圈八大领域各项指标得分较均衡，整体协同度较高。在28个都市圈中，全国区域协同创新合作的指标得分较低，该指标全国均值为0.18，仅6个都市圈的指标超过全国平均值。这意味着当前在我国都市圈内部并没有普遍形成紧密的协同创新网络，使得创新链、产业链、资金链和政策链无法实现融通发展。
  第五，产业分工协作是都市圈协同发展的核心动力。在八大支撑领域中，区域产业协同发展水平的总体得分相对较高，该指标全国均值为0.80，仅有3个都市圈得分在0.7以下。尤其是在区域赶超发展型都市圈和经济势能都市圈中，该项指标优势明显，一方面说明在都市圈层面实现近域经济地理区域内的空间分工是区域产业协同发展的基本规律，另一方面也说明都市圈空间结构的演变、内部经济关系的发展始终以产业为核心纽带，联动其他领域协同发展。
  未来我国都市圈协同发展的路径选择
  第一，深化区域产业协同集聚，延伸产业一体化网络组织，细化都市圈产业分工体系。一是全面开放都市圈区域市场，推动生产要素跨区域流动和产业跨区域转移，增强区域的合理分工与协同发展效率。二是严格避免核心城市出现产业单一化和产业空心化现象，培育都市圈产业创新、经济转型和结构均衡发展的原动力。三是改善都市圈核心城市的生活适宜性，扩大消费规模，激活都市圈多元市场主体，满足市场多样化需求，集聚一流科研人才和高端创新资源。四是形成支持在线教育、互联网医疗、线上办公、数字化治理、产业平台化发展等新业态新模式的能力，提高区域就业的创造吸纳能力，赋能形成创新创业内生动力。五是统筹制定都市圈区域发展的战略、规划和政策，形成区域企业分工与市场合作网络，实现地区功能专业化和经济结构互补。
  第二，加快构建现代都市圈的立体交通设施系统，提升区域的可进入性、通达性和出行衔接程度。大都市化进程（the Metropolitanization Process）由便捷的区域交通出行网络体系和市政基础设施系统建设为支撑。都市圈高效便捷的交通系统建设重点包括：在都市圈核心区建设高效交通枢纽；加快形成快速交通、轨道交通、公共交通、慢行、步行等多样化交通媒介有机组合、接驳嵌入的立体综合交通系统；改善都市通勤圈的交通硬件，以及运营车辆的密度与频度；优先发展联系中心城区和次级中心的公共交通体系，加深核心区与外围城市的内部关联，形成紧密功能性的城市区域；提倡绿色交通导向的公共服务，实现都市圈的绿色生态与可持续发展。
  第三，遵循都市圈的时空结构演进规律，实现都市圈的良性循环与扩展，提升区域规模优势和竞争优势。理论研究以及美国、日本的都市圈实践均显示，都市圈的规模与体量与都市圈协同发展水平之间具有紧密关联性，前者将决定都市圈区域协同发展的能力和持续性。例如，美国从城市到都市圈的空间演化过程，先后经历了以县为主体的地理统计实体单元（Micropolitan area）、都市区（Metropolitan area）、超特大主导的大都市区（Megapolitan area），呈现出一体化持续增强、规模不断扩张的历史阶段性特征。一方面，以美国为例，2003年美国行政管理及预算局在参考人口普查数据的基础上，直接划定了合并统计区边界，扩展了都市统计区的地理界限，在空间上将都市区直接拓展为包括一个人口稠密的中央核心区及其周围高度经济和社会一体化的邻近社区。另一方面，伴随经济一体化，行政边界的作用弱化，市场协同作用上升，再由地区合作、联合和地方间协议，推动区域多样化经济，促进区域资产分享，加快都市区经济增长，促进区域规模扩大和区域空间经济活动扩张。
  第四，激励企业创新动力，完善创新协同程度，构建成熟的内生式发展的都市圈协同创新体系。一是促进园区型（campus）、嵌入型（embedded）和集群型（cluster）等不同创新区域集聚的充分发展，构建涵盖高校主导型、“大学+”型、混合型和企业主导型等多种科技创新发展的新模式。二是提高都市圈的区域创新活力，整合科技资源，形成创新驱动发展模式，通过都市圈内部产学研一体化建设，实现本地创新主体和创新要素之间的协同合作。三是实现都市圈内部和城市间的空间协同，高校、企业和科研机构等主体协同，以及技术、知识、人才等创新要素协同，重塑经济地理，形成都市圈协同创新体系。四是提高都市圈内企业的产品创新和创意创新带来的市场份额占企业总营业额的比例。面对跨国公司研发机构大量集聚的挑战，激发本土企业的创新创业能力，减少科技创新的高对外依赖度，同时从根本上改变开展创新活动的企业占比偏低、企业内部开展研发支出比例偏低的不利局面。
  第五，财政助力建设区域协调发展基金，从顶层设计到深度融合、从城市治理到区域治理，形成我国都市圈跨区域治理的系统整合。一是中心城市作用下降，导致区域治理需求提升，以及政府之间、政府与非政府之间合作的重要性上升。因此，应推动都市圈利益相关方建立互信，审慎决策，共建区域治理网络。二是遵循经济合作基础原则，以公共治理为核心，强调政府职能转变和制度统筹保障，推进区域治理。三是在治理主体间逐步建立灵活调整的权能承接、关系协调和功能转化等关系，构建起以政府为主体，多中心、多层级责任嵌套的治理运行机制。四是依照外部性内部化和弘扬综合发展权益的都市圈财税工具优化原则，实现财税手段的差异化协同匹配，缓解区域人口和优质要素资源单向流动、核心和外围地区定位模糊同质性竞争，以及不同城镇间生态环境保护合作机制难以制定等重要的体制机制问题。五是实现自上而下、自下而上双向的都市圈治理战略执行体系对接，弥补因投资不足、规模过度或由功能交叉、重复建设致使都市圈公共事务和公共治理出现短板，弱化区域综合发展能力。