周少来：“电子官僚主义”是怎样产生的

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周少来（中国社会科学院政治学研究所首席研究员）

  “电子官僚主义”，是指披着“新马甲”的官僚主义，此种官僚主义借着电子化政务、信息化管理、网上办理、台账管理等等名义和形式，在提高办事效率的同时，也造成众多的“数字鸿沟”“信息孤岛”等“电子衙门”现象。
  与封建官僚主义、文牍官僚主义一样，电子官僚主义的本质仍然是脱离实际、脱离群众、高高在上、漠视现实、唯我独尊等。但与传统官僚主义有所不同，电子官僚主义借着加强信息化管理的名义，更加“名正言顺”和隐秘，人们更加难以察觉。
  电子官僚主义与电子形式主义，同传统官僚主义与传统形式主义一样，也是一对“孪生怪胎”，正是形式众多的电子官僚主义，催生了花样繁多的电子形式主义。其实，当前在基层出现的大量形式主义，正是电子化的形式主义。
  为什么中央明确反对、学界不断批判、基层反映强烈的各种官僚主义和形式主义，在新的历史时期，不断换上“新马甲”而一再大量出现，甚至有愈演愈烈之势？这恐怕不是仅用个别干部的作风素质问题所能解释的。
  那么，电子官僚主义的病根在哪里呢？从电子官僚主义产生的组织逻辑来考察，也许更能够揭示其背后的制度性和体制性根源。
  组织行为：电子官僚主义的强制影响
  如果说传统官僚主义更多的是制度约束下的个人行为，那么电子官僚主义更多的是制度约束下的组织行为，这是两者区别的关键性制度特征。也就是说，电子官僚主义是通过组织决定、组织文件、组织层级、组织程序等组织渠道“正式”下发的，并不是个别领导的口头指示和命令。如上级组织或部门要求下级组织或部门建立各种各样的电子台账、电子表格、电子汇总、电子反馈等，都是通过正式的组织文件和组织程序下发和要求的。这就体现了电子官僚主义的“正式性”和“合法性”，并具有以下强制性影响力：
  一是正式性。上级组织凭借其权力地位和组织层级，对下级组织下发文件要求，具有组织上的合法性，下级组织必须无条件执行和落实。二是隐秘性。电子官僚主义隐藏在组织的正式文件和正式组织程序之中，下级组织和干部难以发现，也就更加难以抗拒。三是组织成本。建立各种工作台账，需要一定的电子软件和APP的技术支持，而开发各种电子软件的成本，是通过组织经费加以支付的，成本再高、填写再复杂的工作软件，也似乎与个人行为无关，电子官僚主义更趋于“无人负责”。四是影响力下传。县级政府要求乡镇政府、乡镇政府要求村社组织，一级要求一级，层层建立工作台账，各个部门也要求建立相应的专业台账，于是基层政府和村社组织，往往会建立几十个工作台账。其技术成本和人力成本，自然也通过各级组织的经费自行支付。
  由于上述的电子官僚主义是一种正式的组织行为，是通过文件一层一层下传和要求的，至于是否脱离实际、脱离群众，是否提高了办事效率，是否有助于各级的实际工作，是否优化了公共服务，似乎没有多少人来负责，也没有多少人过问。这便是电子官僚主义虽然造成了巨大的体制空转和资源空耗，但总能潜滋暗长、甚至愈演愈烈的制度性根源。那么，为什么各级组织会选择各式各样的电子官僚主义呢？
  组织业绩：电子官僚主义的华丽口实
  这些年传统的官僚主义，如大权独揽、自我膨胀、官气十足等个人官僚主义，在一定程度上有所减少，但为官不为、不敢担当、不切实际、遇事应付等官僚主义却在暗中蔓延。其中最隐蔽、最容易，也有很好借口的官僚主义，便是借着加强管理、严格管理的“华丽口实”，而不断强化的各种电子官僚主义。具体表现在以下方面：
  一是加强部门权力。一定的部门有一定的权力和职责，一些部门抱着“有为才有权”的思想，把自身部门的权力“用足用饱”，不断要求下级组织上报本部门负责的数字和台账。二是提升部门业绩。不管下级组织上报的数据是怎么来的，是否真实准确，只要本部门所管任务和项目的材料越多、数据越多，在上级组织检查本部门时，就会显得本部门做了更多的工作，完成了更多的任务，取得了更大的“业绩”。三是应付部门业务。有些部门所谓的“加强管理”，其实只是加强了“材料上报”和“数据上报”，至于下级组织的工作实际做得怎样，本部门并不深入基层展开实际调研和群众访谈。其实，这是典型的得过且过、应付差事的官僚主义表现，只不过借着“管理电子化”而得以隐藏。
  组织任务：电子官僚主义的工作机制
  正是借着政务电子化、管理电子化的通道，各种官僚主义实现了“华丽转身”。电子官僚主义既“名正言顺”，又“省时省力”：官僚主义干部既用不着下乡调研、走访群众，也用不着深入一线、亲身考察，只需通过各式各样的“电子化台账”，就可以坐在办公室里完成本部门的组织任务。这便是各种电子官僚主义的“工作机制”，并日益成为“工作常规”：
  一是通过召开会议（如县级部门召集乡镇干部开会），传达文件并签定各种“项目责任书”。会议要求参会者电子签到、照相留影，并要求参会者回到乡镇以后，及时召开本乡镇相关干部开会，传达上级会议的精神和文件，同样要求电子签到、照相留痕并及时电子反馈本单位的会议纪要。笔者在调研中，一个中部地区乡镇书记反映，他一年之中参加了200多个会议。
  二是项目责任书签订以后，县级部门、乡镇政府、村级组织，都要建立相应项目、任务的工作台账，及时更新、反馈和上报各种材料和数据。笔者在西部某乡镇调研时，一个乡镇的精准扶贫工作，就有几十个扶贫台账，因为县级的组织部、宣传部、统战部、农业局、文教局、扶贫办、维稳办、卫生局、交通局、环保局等各个部门，都有各自的特色任务和项目的填报要求。
  三是工作任务的检查监督，也主要是台账材料和数据更新的检查监督，一天一报、一周一报、一月一报、一季度一报、半年一报、一年一汇总，等等。笔者在各地调研中发现，每个乡镇和每个扶贫村，都有专人每天盯在电脑上，不断地填报、附加、更新各种各样的数据和照片资料。同时，扶贫村主要干部的手机上，都有众多APP台账，也需要及时不断地通过APP上报和更新本村的各种数据和材料，这还仅仅是精准扶贫一项工作的台账资料。而每个基层乡镇，除了精准扶贫工作以外，还有综治维稳、防火防洪、交通安全、文化卫生、环境保护、撤村并居、房屋拆迁、土地整理、基层党建、美丽乡村、乡村振兴等，几十项工作都需要建立电子台账和填报数据材料。
  这便是我们在基层中，普遍可以看到的工作流程和“繁忙景象”。基层干部和办公室人员，似乎都很忙碌，忙着开会、忙着念文件、忙着做台账、忙着填数据、忙着找资料，但上级领导亲自参与的调研少了、本身业务工作的推进少了、深入群众的民主评议和访谈少了。电子官僚主义不仅“名正言顺”，而且似乎工作起来“很忙很投入”，看起来也“很漂亮”。
  组织责任：电子官僚主义的追责机制
  随着电子官僚主义工作机制的盛行，其组织责任的追责机制，同样也是电子官僚主义的行为逻辑。上级的组织和部门，既然已把各项工作和任务，通过电子官僚主义的方式布置和传达给下级组织和部门，以后的组织责任便是各种各样的检查验收和考核评比，这同样是通过电子官僚主义的方式来完成的：
  一是检查本级组织的台账和数据（如县级职能部门），看看各级下级组织（如各个乡镇和村社），是否按照规定的时间和要求，及时地上报了本乡镇的材料和数据。至于各个乡镇的材料和数据，是怎么得来的，是否准确真实，县级组织和部门，一般情况下是很难加以逐一核实和检查的。至于今天下发通知、明天就要上报数据的情况，更是无法检查核实和审验的。
  二是上级组织到下级组织的检查验收。除了精准扶贫还经常走访贫困户家庭以外，大多数上级的检查验收，一般只有半天时间，只是到乡镇政府或村委会办公室，看看墙上的图片展览，翻翻桌子上的各种纸质专题资料汇编（一个村会员办公桌上就有几十种这样的资料汇编），再看看电脑里的各种台账和数据。一个乡镇政府，一年之中接待100到200个，各式各样、各个层级、各个部门的检查验收组，基本的检查流程也是翻看各种资料和台账。
  三是责任的追查。由于几十项、甚至几百项的任务和项目，都有各自的电子材料和台账，如果一旦出了“问题”和“事故”，第一时间的党纪政纪追责，也是沿着权力链和台账链向下追责。各个组织和部门，为什么会建立越来越复杂和繁琐的资料和台账，也与越来越严厉的组织责任追查相关。本级部门（如县级部门）的资料和台账越全面、完整和细微，就越能表明本部门尽责尽职和严于管理，本部门要承担的事故责任可能就会越少。同时，责任往下级组织（如乡镇政府）追查，也是首先查看乡镇的资料和台账是否有遗漏、篡改和失真等情况，只要乡镇政府的台账出现任何纰漏和问题，“责任的板子”就会打在乡镇干部的头上。这也是乡镇政府不管任务项目完成的怎样，一定要把资料和台账做得完美无瑕的根源。同样，乡镇政府要追查村委会的责任时，也是同样的逻辑和流程。
  这便是电子官僚主义的“隐秘逻辑”：项目任务上“层层加码”，以便为本级组织留有政绩和余地；项目责任上“层层追责”，以便减轻本级组织的责任和追查下级组织责任。而这一切都是在“加强管理”“创新管理”“信息化建设”等口号下隐秘推进的。这也是电子官僚主义更显得“高大上”，从而更加难以察觉和遏制的制度性根源。
  各种官僚主义，包括电子官僚主义，不管其换上什么华丽的“新马甲”，固然与个别领导忘记了“领导就是服务”“为人民服务”的宗旨有关，但中共几代领导人锲而不舍地坚决反对“官僚主义”，官僚主义还能长期潜滋暗长、顽固不化，这就很难用个别干部的作风素质所能解释。只有找到官僚主义的“总病根”，消除包揽一切的“全能管理”制度，减缓压力型体制的体制压力，激发基层自治的活力基础，开放民主参与协同治理的制度通道，才能从制度上和体制上遏制各种官僚主义和形式主义。而这一切的逐渐实现，只有通过制度性的体制改革，从制度机制上消除权力高度集中，壮大社会自治基础，提升民主治理水平，建构基层治理的现代化体系，才是切实可靠的长久治理之道。