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周少来（中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导 ） 乡村振兴，是当前中国经济社会发展的重中之重，是实现全面建成社会主义现代化强国的战略之举。“多予少取放活”是我国实行乡村振兴战略的根本原则和处理“三农问题”的重要方法，自1998年被党中央提出以来，在推动农业农村优先发展和新农村建设方面，发挥了巨大的历史性作用。自党的十九大提出“乡村振兴战略”部署以来，乡村振兴的国内和国际环境发生了巨大的变化，“城乡二元体系”的制度性结构也在不断改革中调整转换，新型城镇化与乡村振兴双向互动的良性格局日趋形成。因此，“多予少取放活”的发展原则，也亟待紧跟新时代发展趋势加以转型升级。
那么，从农村土地制度改革进程来观察，我国农村地区在“多予少取放活”的主题内容和转型升级的方式上，有什么新的创新和新的作为？根据我们在全国多个地方的实证调研，可以发现和总结什么样的经验规律？可以对比总结出什么样的发展结论？笔者将通过本文进行深入分析，以期推动乡村振兴再开新局。
“多予”：从财政性扶持到政策性支持
“多予少取放活”，自1998年党中央在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出以来，一直就是指导农业农村发展的根本性原则，并在其后的历次党中央关于农业农村发展的重要文件中反复加以强调。2019年6月24日，中共中央政治局召开会议审议《中国共产党农村工作条例》，再次强调坚持“多予少取放活”原则，推动城乡融合一体发展。针对农业和农村工作，党中央和国务院提出和推行了一系列重大的财政性扶持政策，仅从2013年到2018年的五年间，中央对扶贫脱贫的财政支出就达2800亿。这些重大的财政性扶持，极大地改变了中国农村落后的生产生活条件，使整个乡村的公共设施和公共服务得以极大改善。然而，在当前城乡结构急剧变化的发展趋势下，为了推动乡村振兴的可持续发展，也需要在“多予”方面加以转型升级，从主要关注“财政性扶持”，提升到更多关注“政策性支持”，这主要体现在以下方面：
——多予政策。多年来，我国农业农村优先发展，主要体现为财政性扶持，其实现方式也多是给钱给物、修路搭桥、建房通电、移民搬迁、奖补农业等。但经历过这么多的财政性扶持，农村长期可持续发展的结构性制约却依然存在，主要体现为“人多地少”的结构性矛盾难以克服，农村产业现有的发展程度不足以支撑农业人口高质量生活，农民青壮年大量外出打工，农民工资性收入和财产性收入增长缓慢，农村公共支出和社会事业的发展远远滞后于城市。因此，这就需要尽快打破城乡二元分割的一系列制度体系，加快推进农业人口的城镇化转移。而要从根本上消除城乡二元结构，就必须尽快消除城乡资源双向自由流动的各种制度约束，但这是仅有“给钱给物”性财政性扶持无法根本解决的，亟待从宏观体制机制、制度结构上加以深化改革。
例如，消除农民市民化的制度性障碍，加快推进“以人为本”的城镇化进程，缓解农村“人多地少”的根本性紧张矛盾；如推进农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革力度，赋予农民更多的土地权利，促进农业规模化、高效化发展；再例如尽快出台农民宅基地及房产制度改革，落实宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”改革力度和“确权颁证”，推动区域内宅基地及其农民房产的市场化流传，赋予农民更多的财产性权利，增加农民融入城镇化的资金保障。而在农村空心化、农民城镇化的未来发展大势下，要解决以上结构性、制度性问题，就必须通过深化制度改革，从政策上支持城乡要素自由双向流动，支持城乡土地市场化平等交易，支持农业生产规模化发展。这就亟待中央从顶层设计的战略高度，不断深化宏观经济体制的改革和城乡土地制度、户籍制度等方面的改革，推动农业农村优先发展的战略从制度上落到实处，从财政性扶持转型升级到政策性扶持，进一步释放城乡融合发展的最大制度活力。
——多予产业。农村产业兴旺，是农村农业现代化的基础和保障。只有强大和可持续的农村产业，才能吸引更多的优秀人才扎根农村。当前开展的农村“三大革命”（农村垃圾、污水、厕所革命）虽然极大地提高农民的生活质量和生活环境，但是，我们在全国各地的调研中发现，“美丽乡村”的“空心化现象”依然在一些地方普遍存在。农村衰落、农民减少这是难以逆转的城镇化大势，其根本的原因还是农村产业无法支撑众多的农村人口生存和生活。
2018年，我国第一产业占国内生产总值的比重仅为7.2%，而我国农村常驻人口占全国人口之比高达40.42%，如此的比值差距显而易见，单凭农业产业根本无法支撑农村人口的生产生活。因此，要实现乡村振兴，一方面，要加快农村人口的城镇化转移和市民化融入；另一方面，必须加快农村产业的转型升级，推动农村产业规模化、高产值发展。但仅靠一乡一镇、一家一户的新农村建设，根本无法实现农村产业升级所需的高投入和高成本。这就需要国家在支持农村产业政策的转型升级过程中，在农民减少、农地集中的条件下，从城市资本自由下乡、农村金融多渠道融资、农村产业政策性扶植等方面，加大政策性和制度性支持的力度。如在尊重农民自主意愿、并有制度化程序保障的情况下，加快农村承包地的流转经营的制度支持，加快宅基地闲置的推出整理和复垦流转，加大国有企业扶持农村产业发展的各项政策优惠等。
——多予人才。农村人才是与农村产业发展紧密相关的，吸引更多的各种人才进入农村，农村产业的发展才有主体性力量；而只有农村产业发展了，才能吸引更多人才扎根农村，这是环环相扣的良性循环。人依靠产业而生活，产业依靠人而经营，而其根本活力还是“人的因素”。因此，破除农村留不住人才、农村空心化严重的根本之道，还是需要在政策性支持上深化改革：一是畅通城市人才下乡的体制机制，一方面农村新一代农民工不断进城打工，另一方面城市退休人员和中产阶层向往乡村生活。这就说明，需要破除城市人才在农村承包土地、购买宅基地及其住房、在乡村医疗养老等方面的制度障碍，允许城市人才下乡创业或长期居住养老。二是需要培育乡村本土化人才，只有长期居住乡村、有可靠产业支撑的本土化人才，才是振兴乡村的主体力量。多年来推行的大学生村官、大学生志愿者等外来人才很难长期扎根农村，实践效果也不尽人意。全国各地在乡村振兴中也努力破解这一困境，如四川南江县、成都天府新区创新的“村政学院”就是长期培育乡村本土化人才的可持续制度化机制，他们尝试从乡村的退伍军人、致富能手、返乡老板等本土化人才中，加以选拔人才，推送进入村政学院培育提升，实现了乡村人才的可持续生成机制。三是需要培养一支具有稳定性且素质过硬的乡镇干部队伍，乡镇干部是国家政权在基层社会的一线政府，是乡村振兴的组织化主导力量，其作用的发挥在乡村振兴中十分重要。但乡镇干部队伍的状况十分堪忧，干部待遇低、工作负担重、责任压力大，致使乡镇干部队伍不稳定、不敢担当作为的趋向较为凸出，也亟需通过政策性激励和制度性改革，减轻基层干部“责、权、利”严重失衡的困局，进一步稳定和优化乡镇干部的队伍和素质。
“少取”：从税费性少取到资源性少取
从农村中不断汲取各种税费，支持工业化和城市化原始积累，这是后发现代化国家的通例，当代中国的现代化推进也不例外。改革开放前，通过对农村土地和生产经营制度的社会主义改造，农村土地实行集体所有、集体经营的制度体系，加上户籍制度和统购统销制度的多重制度约束，中国的工业化和城市化发展，从农村中汲取了大量的农副产品和税费资金，极大地支持了中国工业化和现代化进程的初步积累和体系建设，这是中国农民对现代化发展的基础性贡献。
改革开放后，从农村土地承包开始的改革进程，一路扩张推进，农村土地集体所有，但承包经营权落实到每家每户，极大地解放了农村的生产力，同时也解放了农村的劳动力。广大农民在解决了温饱问题的同时，也逐步自由地进入各类城市打工赚钱，农村的面貌也逐渐发生着巨大的变化。但因为当时所处的现代化发展阶段所限，国家征购各种农业税的制度还在继续汲取农村资源，加上农村劳动力的进城转移，农村的人才、资金进一步被“虹吸”到各级各类城市，农村和农业的衰落和衰败一度显现。同时，县、乡基层政府通过“三提五统”（“三提五统”是指农户上交给村级组织的三项提留和上交给乡镇级组织的五项统筹，所谓“三提”是指农户上交给村级组织的三种提留费用，包括公积金、公益金和行政管理费，“五统”是指农户上交给乡镇级政府的五项统筹，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。）也在加大农民的各种负担。二十世纪九十年后期，农民的税费负担达到历史性的高峰，农村社会的秩序和稳定受到了极大的挑战，这便是1998年党中央提出“多予少取放活”政策的历史背景。其后党中央和国务院多次反复强调这一根本原则，严格控制和减少各种农民税费负担，直到2006年在全国范围内全面取消各种、各类对农民汲取的税费征收。
各种税费负担的全面取消使中国农村的发展进入了“后税费时代”，农民的生产积极性得以极大调动，生产生活的条件得以极大地改善和提升，农民进城打工的各种制度性限制也逐渐松解。同时，中央及各级地方政府也加大对农村的投入和财政补贴，种粮直补、化肥补贴、生猪补贴、农机补贴、合作社补贴等，各种各样的直接“明补”都不断地推行。对农村和农民的“多予少取”政策，也进入了历史上的最好时期，农民的各种“获得感”也在不断地充实和提升。
但在中国工业化和城市化进程不断推进的快速发展时期，农村人多地少、农业产业收入低效的结构性矛盾始终存在，农民工进入各级城镇打工也处于2亿之多的历史高峰。随着中国城镇化进程的加快提速，各类城市、城镇摊大饼式的扩张也持续处于疯狂推进阶段，由此导致对农村土地的持续强烈的征收需求。一些地方政府对农村的汲取方式，也就从“税费性汲取”日益转入“资源型汲取”，农村的各种土地资源、水资源、林木资源等，不断地通过各种制度性和非制度性渠道被源源不断地“汲入城市”。例如，在土地资源汲取方面，城乡二元的土地制度和土地市场，城市土地属于国有土地，农村土地属于集体所有。各类城市建设用地，只能通过拍卖租用国有土地，农村集体土地不能进入城市土地拍卖市场。也就是说，只有一条制度性渠道：农村集体土地——国家征收——招拍挂市场——城市建设用地，在此土地属性和用途的转换过程中，征收农村土地的低价和拍卖城市土地的高价，其中巨大的土地级差收益，被地方政府和开发商所垄断。而农民的土地权益和土地收益被严重忽略和漠视，每年几万亿的土地级差收益，各地农民并没有得到多少（从农民手中征地补助往往只有几万元到十几万元，而拍卖给开发商就高达几十万元到几百万元）。中国农民依然对中国的现代化进程默默地作出巨大的贡献。
当然，中国特色的社会主义土地制度体系，具有最大程度发挥土地资源潜能的制度绩效，也是改革开放以来中国工业化和城市化快速发展的资源保障，显示了社会主义公有制土地制度的优势。同时，近几年来，党中央和国务院也在努力推进城乡土地制度改革的试点和经验推广，如2015年以来的“三块地”（农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地）改革的不断深化，农村集体经营性建设用地的“平等入市”等，都极大地释放了农村土地资源的发展潜力，极大地保证了农民财产性收人的增长，也受到广大农民的普遍欢迎和支持，这将在城乡融合一体化进程中发挥长久的制度和资源优势。
在未来的乡村振兴中，亟待通过制度性深化改革，进一步建立完善城乡统一的土地交易市场、城乡统一的水资源交易平台，真正实现城乡“同地、同权、同价”，赋予广大农民更多更重要的财产权和发展权，切实保护更多农民的公民权利，这才是真正根本有效的“多予少取”，也是未来城乡融合发展和乡村振兴的根本制度之路。
“放活”：从管控型放活到自治型放活
改革开放以来，随着中国的工业化和城市化进程的加快，当代中国的城乡结构也发生了历史性的巨变，城乡双向自由流动的趋势不断加强。但城乡二元分割的基本制度格局，还未从根本上得到改变，如城乡二元的土地制度、城乡二元的户籍制度、城乡二元的福利制度、城乡二元的公共服务体系等，国家对农村的放活，也基本上是农民自主生产的自由和进出城市打工的自由。
但由于各种制度性的限制和约束，2亿之多的农民工还是长期处于“进退两难”的境地：“城市留不下、农村呆不住”。城市的高房价、高消费和高成本，使广大农民工无法真正融入城市，但农村产业的单一和低效，规模化农业的土地制约，农村生活的无稳定收入保障等，也使农民根本无法在农村安心生产和生活，广大农民工依然处于“城乡漂流”的不稳定状态的“尴尬困局”。也使各级政府对农村和农民的“放活”依旧是某种“管控型放活”，亟需通过制度性改革，促进农村和农民真正走向“自治型放活”。
——放活城乡要素的双向自由流动，农村要真正减少人口数量，推动土地集约化规模化经营，提高农业产业收益，就需要大量的农民逐步真正一体化融入城市生活，而农民真正融入城市，就需要土地制度和户籍制度等方面的改革放活；同时，乡村振兴的推进，也需要城市的人才、资本和技术能够快速地进入农村投资和创业。这都需要尽快建立城乡统一的土地交易市场、城乡统一的迁移和居住制度、城乡统一的公共服务体系，真正建立城乡要素双向自由流动的法律制度和政策依据。
——放活村民自治的基层民主力量，农村真正的振兴，只能是各地农民自主自治的振兴。如果城乡人才能够自由流动，真正热爱田园生活的各种人士能够扎根农村，其积极性和自主性将得到充分发挥，乡村振兴才能够得到可持续的主体性支持。因此，当前亟需改革各级政府大包大揽的局面，逆转村民自治行政化日益严重的趋势，健全落实各种村民自治的制度体系，发挥基层民主的组织化作用，释放基层民主自治的长久活力，让基层民主自治真正成为基层治理现代化的坚强基础。
——放活乡村社会组织的组织化功能，在城镇化加快和人口流动日益强化的趋势下，农村社会的一些社会化问题日益凸显，如日益严重的农村养老问题、日益凸显的农村留守儿童问题、农村社会秩序和礼俗的衰落问题等。在这种农村社会结构分化和城乡流动性不断加深的趋势下，党的基层组织和乡村干部根本不可能做到大包大揽，其管控型治理也不可能长期维持。这就要极大推进乡村社会组织的培育和成长，特别是公共服务类专业组织的培育，使其在农村教育、农村养老和农村文化、农村纠纷化解等方面发挥更大的自组织作用。
——放活乡村干部创新作为的自主空间，乡镇政府和村庄两委，是乡村振兴的最大组织化力量，也是农村权力和资源的协调和配置中心，其干部队伍的稳定及其作用的发挥，是乡村振兴中的关键组织力量。但在目前的乡村治理中，层层加码、层层追责的压力型体制，使基层干部不堪其负，更使村民自治的村两委干部日益成为行政化的附属和“跑腿”。广大乡镇和村级干部在各种形式主义的填报材料、应付检查、考核评比中艰难负重前行，其改革创新的自主性和积极性根本无从施展。亟需通过行政体制的改革、干部考核体系的改革和乡村民主自治的加强，通过制度化激励机制，扩大广大乡村干部的自主创新空间和创新活力。
综上所述，“多予少取放活”是中国乡村振兴的根本原则，也是乡村治理现代化的根本方向，在新型城镇化与乡村振兴互动共进的发展大势下，“多予少取放活”也就有了不断更新的主题内容和时代蕴含。只有通过全面创新的体制改革，从体制性、制度性政策层面上，切实推进落实“多予少取放活”，充分推动城乡要素的双向自由流动，才能在广大乡村真正实现“一核三治”（党的领导是核心，自治、法治、德治三治融合），才能真正构建城乡互动协调发展的良性制度格局，也只有这样，才能长久奠定基层治理现代化的制度基础。
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发表于 2020-4-22 11:50:18
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