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周少来（中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授，中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导） 基层治理，是国家治理之基础，是政策落实之前沿，直接关涉国家治理的效能实现和执政党的执政根基，在中华民族“两个一百年”奋斗目标的实现进程中十分重要。然而，在基层治理中，以官僚主义和形式主义为典型的各种“行为变异”屡禁不止、病根难除。其实，基层治理中的“行为变异”，不论官僚主义行为，还是形式主义行为，包括基层干部的庸政懒政，都是在一定的制度体制和组织逻辑中的“组织性行为”，是在一定的制度性激励结构和组织工作安排中表现出来的行为，虽然体现在特定的“个体干部”身上，但其背后的行为步骤和行为走向是其组织的“组织逻辑”，是不以个体干部的“主观意志”为转移的，是他（她）在其组织制度中的“组织行为”。所以，对于基层治理中的“行为变异”，必须在制度体制——激励结构——组织行为的分析逻辑中来加以揭示，只有从其背后的制度逻辑和组织逻辑中，才能深刻揭示“行为变异”的深层规定性，也只有理解“行为变异”的深层制度性限定，我们才能通过深层的制度性改革，从“治本”的意义上，对基层治理中的“行为变异”逐渐加以遏制和根除，否则我们将一再地落入“后人哀之而不鉴之”的治理循环。
为什么基层官僚主义病根难除、形式主义反复泛滥
官僚主义，其来有自，时有泛滥，中外难免。不论是封建庄园中的官僚主义、帝制专制中的官僚主义、还是现代科层制中的官僚主义，当代中国治理中的官僚主义，虽然其表现形态各式各样，但其基本的行为特征还是长官意志、脱离实际、脱离群众、命令主义等。
从制度性的体制逻辑和组织逻辑来看：第一，基层官僚主义与权力高度集中的体制紧密相关，可以说是权力高度集中体制的伴生物。权力高度集中，是我国体制的制度性优势，可以集中力量办大事，也是举国体制的制度基础。但在基层，不受制约和平衡的权力集中，加之权力运行的制度化法治化薄弱，权力高度集中在某一位“官僚”手中，往往会导致高高在上的权力任性和命令主义。这也是目前基层官僚主义难以根治的总根源。第二，基层官僚主义与压力型体制紧密相关，可以说是压力型体制的副产品。压力型体制，是改革开放以来，各项党政任务贯彻执行的基本体制机制，通过把项目任务层层分解、层层落实和层层检查来保证任务贯彻执行。第三，基层官僚主义是其部门职权和职能下传的表现和方式，各个上级职能部门，如县级的组织部、宣传部、农林局、环保局、卫健委等职能部门，把本该由其领导和部门负责的各种工程任务，通过压力型体制的“条块管理”，分解下传到各个乡镇政府，同时把其领导的长官意志和部门指标进行下传。第四，基层官僚主义与其权力运行的监督薄弱有关。由于基层官僚主义都是“有权者”的权力任性，下级组织和干部不敢监督也无法监督，更上级的组织有权监督，但由于“鞭长莫及”而监督不到位。第五，基层官僚主义是一种“组织行为”，官僚主义虽然体现在个别领导的意志和行为中，却隐藏在其领导工作的组织行为中，是“领导”为了工作任务的完成而加以体现的，甚至往往把领导的官僚主义体现在各种红头文件和项目责任书中。
从制度关联上看，官僚主义与形式主义紧密相关，上有官僚主义严重，下有形式主义泛滥，形式主义是应对官僚主义的无奈手段。第一，基层形式主义是压力型体制下的“基层反应”，从中央、省级、市级、县级到基层乡镇政府，上级的每一级政府及其职能部门，都有权力和项目可以下传给基层组织，同时都有权力到基层随时检查监督。基层政府权小、人少、事多，项目任务不堪重负，检查监督应接不暇，要在时间紧、任务重的情况下，从形式上“完成”上面交办的各项任务，重压之下的基层政府不得不以形式主义“匆忙应对”。第二，基层形式主义（工作）成为基层组织的“工作常态”，基层干部深陷形式主义工作泥潭而不能自拔，更不能积极主动地开展工作和走访群众。第三，基层形式主义工作往往是“组织行为”，个人无力抗拒而必须服从。
为什么“层层传递压力和责任”成为基层工作机制
基层组织成为官僚主义和形式主义等各种“行为变异”的重灾区，与基层组织（县乡组织）开展工作的日常机制和权力运行机制相关。从体制层级来分，可以分为两个层级，一个是上级各种组织与基层组织（县级组织）的权力关系，从中央、省级、市级组织，各项政策和任务的落实和下传，一般都是布置到县级组织，县级党政组织作为治理一方的基层政权，承担着本县域社会稳定和经济发展等各种责任。当然，中央的各部委、省、市级的各职能部门，也有权力直接深入基层乡镇，检查监督本部门所负责工作的进度和质量，这也是乡镇政府迎接上级各个职能部门检查之多的一个原因。
另一个是基层政权内部的工作机制，也就是县—乡镇—村社的工作机制。县级政府及其各个党政职能部门，把接到的上级政府的各项任务和本级政府的规划安排，再通过召开会议—分解任务—签订责任书这一程序，下传到各个乡镇政府。乡镇政府最终成为各项项目任务的最后实施者和落实者。各种项目任务的责任书签订，其背后隐藏的是权力运转的实现机制：一是通过层层加码的项目责任书，把县级职能部门的项目压力下传给乡镇政府，减少本部门的任务压力，同时，也能保证其所负责的任务按期完成。二是通过层层加码的项目责任书，把本部门所负责的项目，顺着任务下传的同时，“搭便车”式地下传给乡镇政府。一旦项目完成中出现任何问题和责任事故，可以第一时间下查乡镇政府的组织责任。
为什么对基层的督查考核如此之多
面向基层组织的督查考核之多之频繁，已经成为基层干部和群众的最大烦恼，并且已经从党政机关扩展到国企单位、事业单位和各级学校。那么，为什么各级组织热衷于对下级组织的督查考核呢？这是由压力型体制的“工作机制”所决定的：上级组织召开会议—分解任务量化指标—签订项目任务责任书—督查考核评比。无论哪一级组织，都面临着督查考核下级组织，同时又被上级组织督查考核。所以，各级组织都“显得很忙乱”，都在应付上级的督查考核，只不过“匆忙应对”式的形式主义和“行为变异”，在基层组织表现得更加集中和明显。
对于上级组织而言，对下级组织布置完任务和签订好责任书之后，其部门自身的主要工作便只剩下“督查考核”。这对督查考核者有以下组织利益：其一，部门权力最大化，每一个组织部门都有其自身的职责和权力，在层层传导压力的体制下，各级组织普遍信奉“有为才有位”的权力逻辑，不断扩张本部门的“管理权限”，制定不断细化的“管理规则”，而这些规则规定的实施都需要不断地督查考核。其二，部门利益最大化，督查考核者也面临着自己上级组织的督查考核，而考核的内容也是“召开了多少会议，出台了多少文件、开展了多少督查（对下级）、有多少数据台账”等，而这些考核成绩是与本部门的奖金和福利，甚至与部门领导的升迁相挂钩的。这也促成了各个职能部门竞相开展“管理竞赛”：规则越来越多、管理越来越细化。其三，把本部门的任务和责任下传到下级组织，通过“属地化管理”原则，把自身的部门职责，通过签订责任书，分解下传到各个乡镇。一方面可以表明本部门的政治态度和执行有力，增加自己的考核成绩；另一方面，一旦发生任务问题和事故，都可以追查基层乡镇的责任。
下级组织，作为被督查考核者：第一，没有任何抗拒任务和督查的权利，因为无论哪一级的上级政府和其职能部门，都掌握着对基层组织的资源分配权和督查考核权，都直接关系到基层乡镇的政绩和利益，甚至直接与个人的工资福利和晋升前途相关。第二，基层乡镇是众多督查考核的“汇集点”。一个基层乡镇一年接待几百个督查考核组、填报几百项数据台账，出现众多的形式主义“行为变异”，也似乎是“情理之中”的事了。第三，由于任何督查考核，都直接关系到基层乡镇的组织政绩和干部利益，因此，“表面上完成”“数据上完成”“材料上完成”“注水式完成”“造假式完成”等“对策”必然出现。同时，也造成了乡镇政府把任务和责任进一步“下卸”到村社自治组织的趋势，形成日益严重的自治组织“行政化倾向”。
为什么基层干部最容易出现“行为变异”现象
外界压力越大，物体越容易变形，人亦如此。基层干部作为任务落实的最前沿，矛盾问题的第一线，处于“上下夹击”的尴尬夹层。近年来，基层干部面临的主要压力包括任务繁多、迎检频繁、权力有限、资源不足、无奈“背锅”、角色紊乱、前景无望、有怨无声、疲于应付等。但基层干部作为一个最大的“干部群体”，其内部各层所受的压力也各有不同，这与其各自的“仕途预期”和“行为激励”有关。
乡镇主要领导，包括乡镇书记、乡镇长、副书记、副乡镇长，由于现任的主要领导，大部分都是由县直机关或本县外乡镇调任过来，如果年轻有为，有很大的晋升空间，则会对乡镇工作拼命努力。同时，这些年轻领导干部，也会对本乡镇的其他干部施加很大的任务压力，以期本乡镇工作在考核评级中取得最好的成绩（很多基层考核实行“末位淘汰”的惩罚机制）。虽然主要领导也是负重前行，但为了把本乡镇的各项工作和任务都做到“完美完成”，则往往造成很多“面子工程”“政绩工程”，甚至出现各种形式主义的“应付造假”。乡镇的一般干部，特别是年龄偏大、晋升无望的干部，则往往是“忙于应付”“被动工作”，甚至“当一天和尚撞一天钟”，这也是基层干部中普遍存在“庸政懒政”的原因，其“激励机制”不足是被动应付工作的制度原因。乡镇中的新晋干部和大学生选调生，如果是本地的年轻干部，并发现自己还有很大的晋升前景，则会积极工作。如果是外地来的大学生，在本乡镇无亲无故，也没有多少晋升前景，则更多地把现任工作当作临时性“跳板”，在短期内通过“考研”或“辞职”离开基层。这是目前基层年轻干部队伍不稳定的根源。村社（行政村和社区）干部，作为自治组织的成员，本应该代表本自治组织的利益和意见。但由于目前不断下延的“行政化”趋势，对村社干部的管理和考评，基本上实行与对乡镇干部一样的标准，并直接与村社干部的工资福利挂钩。村社干部也都忙于各种填表、收集资料和报送材料等工作。
基层治理中的“行为变异”，以基层官僚主义和形式主义最为典型，并不断地翻新花样、屡治屡现，导致了大量的体制空转和资源空耗，不但引发极高的治理成本，也严重危害党的执政根基。只有通过顶层设计的根本性制度改革，减少行政管理的权力层级，加强公共权力的民主化运行，赋予基层政府更多权能，加大对基层组织的民主监督和民主评议，巩固基层组织的自治化力量，开放社会舆论和社会组织的监督渠道，才能使基层治理尽快走上法治化和民主化的轨道，这才是基层治理现代化的根本制度之路。
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发表于 2020-12-17 16:37:29
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