党国英：土地制度改革为什么缩手缩脚

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党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师）

     土地制度改革推进速度慢。举两个例子。2015年开始的“三块地”改革，费了很大的劲，但能看出那几十个试点地的改革内容，其实早已在现实中已经广泛存在，试点内容谈不上先进性，更谈不上突破。这种试点的意义不是太大。充其量只有一种“追认”的意义。
　　 还有“三权分置”改革，也大体如此。当年推行农村土地承包制后，一些农民转做非农产业，就开始流转土地，后来国家法规也认可这种流转，称作土地承包经营权流转。再后来逐步限定了承包权的转让范围，基本放开经营权的流转，就出现了所谓“三权分置”的情况。这种情况也是早已出现，还很普遍，不能认为2016年又开始了新的改革。
　　 2016年官方文件有两条改革意见比较重要，分别涉及到对广东佛山农村“政经分开”的改革经验与广东清远农村“自治体设置下沉”的改革经验。但这两个改革都被当做“探索”的内容，没有认真部署推进。
　　 这几年有关部委推进城乡建设用地使用“增减挂钩”政策，也扩大城市“三旧改造”的推进力度，有改革的意思在里头，也有显著的效果，但因为配套改革跟不上，这种改革的意义也会打折扣。
　　 多年来，土地制度改革方面，基本上是地方先进，中央滞后，不承认这一点，不是实事求是的态度。不是说地方做的全都好，但中国这么大，哪个好，哪个不好，中央可以组织评估，根据评估应迅速改自己的政策，以负面清单约束地方，不必没完没了地搞“试点”。
　　 总体看，土地制度改革远远落后于现实发展的要求，必须大胆解放思想，捋起袖子向前突进。不能捋起袖子只洗手。
　　 提高经济效率、促进社会平等、维护社会稳定与保护生态环境，是深化土地制度改革的基准。我看不需要其他底线，有这几个基准就够了。例如，经济效率提高了，又有分配平等的保障，农民收入也就上去了。再比如，只要城市土地利用的效率提高，就会发现我们的城市化不需要以目前这么高的增长速度来占用耕地，农业用地的“红线”也就保住了。
　　 还有，只要这四个基准能满足，就不必太拘泥所有制。所有制当然也比较重要，但不能用一种规则套用到所有类型的土地财产上，要具体问题具体分析。具体到不同的土地类型上，对应的哪一种所有制能满足以上四个基准，就用哪一种所有制。这才是实事求是。不懂这个道理，便是脑袋僵化。
　　 深化土地制度改革，首先是农业现代化的要求。有测算表明，我们国家的农业处于亏损状态。农产品的成本有间接成本和要素收入成本，在全面考量之后，农产品特别是粮食，亏损的程度非常厉害。为什么在亏损的情况下，农业还照样能够持续，好像粮食产出还很多？这有一定的原因，特别是因为我国是小农国家，农民对自己的生产劳动不计成本，所以看起来农业还能做。但是现在竞争压力非常大，一些大农生产的可持续能力在下降。而且我估计未来相当长的时期里还会非常麻烦，因为国际粮食供应现在越来越充裕，很多国家农业形势非常好，他们的粮食成本也比我们低。
　　 农业成本高的原因，就跟土地制度关系非常密切。因为规模经营水平低，所以劳动成本高，规模经营水平上不去跟土地制度有关系。如果劳动力大量转移到城市，有可能降低劳动成本，但是我们向城市转移遇到一个很大问题，就是房价高。房价高是一个土地问题，不是建筑安装成本高，也不是建筑工人的工资高。农业成本高的另外一个原因是什么呢？就是地租。我们国家农业土地流转当中的地租之高世界少有，按说日本这样的国家地租应该很高了，但其实不高，北海道有的农地几乎是零地租。我们地租高到什么程度？有的高到可以覆盖农产品的全部净收益。
第二，土地制度给我们带来另外一个麻烦，我把它叫做居住贫困。这个大家浑然不觉，但是我认为，我国城市老百姓的居住，是集体主义的居住形态，也可以说是居住贫困。为什么说是居住贫困？这种密集的高层楼房居住方式，不利于心理健康，这方面有环境心理学文献提供了证明。此外，这种楼房居所不具有世代可继承的财产性质，即到一定期限以后，房屋的物理形态要毁灭，原土地的集体占有关系也极难维持。这使单元楼房具有耐用消费品的性质，而不是一项可继承的房地产。不值，很不值。这当然跟土地制度有关系。什么关系呢？就是规划问题，是土地规划体制问题。我们城市建成区的人口密度不高，但是中国居民住宅区的密度非常高。能不能调整呢？通常的说法是不能。是缺地吗？缺也缺不过荷兰，荷兰的居住形态就比我们好。是房价高吗？但是我掌握的数据是，如果规划合理，或者能达到东京的土地利用规划水平和土地功能区的划分水平，地价就可以很低。所以，主要是因为土地规划管理体制给我们带来了居住的贫困。贫困的居住又给我们带来一系列社会麻烦，包括社会风尚不好、道德品质下降等等。这是第二个改革的必要。
　　 第三，老百姓的居住用地好像比较紧缺，但是工商业占地面积较大。走到一些公司的总部、一些工厂，我都会发笑，因为占地太奢侈。一些中小城市的工商业用地甚至超过了居民住宅用地。而且，他们拿地的价格也比较低，甚至是不付地价。这个对出口有什么影响？能够降低出口成本，增加我们的竞争力，那么我们就有大量外贸盈余。外贸盈余是贸易上的顺差，但是国际收入要平衡就表示资本要出去。资本要出去带来的直接后果是，一线发达国家的实际利率远远比我们小，国内实际利率大则增加了资本使用成本。反过来，实际上影响了我国工业的竞争力。这对我们经济发展的可持续、对负债问题肯定有很大影响。
　　 第四，社会稳定要求深化土地制度改革。我们看一些研究文献就会注意到，在城市居住环境当中，集合住宅或者社会住宅区的社会冲突发生率比较高。有一些人对伦敦进行研究，社会住宅、集合住宅就是指楼房，楼房区更容易发生冲突。社会住宅里面住的多是穷人，排除这个因素以外，还是发现社会冲突发生率比较高，所以不利于社会稳定。
　　 第五个问题，经济增长要求深化改革。如果我们改变土地规划管理制度，比如美国居民的支出结构，住行开支成本比较大。经过多方面的数据测算，有一个估计，如果改变了居住形态，会带来强大的需求增长。光讲供给侧改革有问题，其实我们存在严重的消费抑制。我在几年前就提到“消费抑制”，最突出的就是住房的消费抑制，如果我们做一个粗略测算，克服这个抑制，那么我们消费潜力非常大。不是中国人不想花钱，是居住形态限制了消费。如果我们扩大了居住方面的消费，能不能产生挤出效应？人们会很容易提出这个问题，我认为不会，因为衣食是刚性支出，行和住是互补性消费，住的问题解决后，行的支出会增加。
　　 第六个问题，国民收入合理分配要求深化改革。我看了美国房地产的研究文献，讲了一句话，说平均住房价格如果是家庭收入的2倍以上，就认为是泡沫发生。这是根据美国储蓄率来推算的，比如说储蓄率5%需要40年储蓄一个家庭能买到房子，超过40年就认为有问题。我们国家不一样，我们是居民储蓄率大概13%左右。这样算下来，刚才说美国的那个指数，房子价格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我们中国就是4倍，超过4倍就是泡沫，那么超过4倍了没有？不仅是一线城市超过了，二三线城市大量也超过了这个数，房价高我认为毫无疑问。前两天北京某单位开了一个会说中国的房价不高，我认为这个比较荒唐。房价高带来的问题是，造成国民收入分配的扭曲。我们说国民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其实，价格的扭曲也是一个分配。天花板在什么地方？天花板就是老百姓不能承受的边界。
　　 因为上述原因，有农村的、城市的，有经济的、社会的，都要求土地制度改革。那么，为什么没有深入改？这就是一些猜测。如果分析美国房地产的著作，说美国控制话语权的集团根据自己的利益要求，不愿意美国的土地制度进行调整，美国要不要改土地制度，旧金山的房价高，但休斯敦的房价低，要不要学习休斯敦？没有必要，因为美国中产阶层对舆论进行控制，提供了很多虚假研究信息，实际情况是旧金山的情况比较普遍，但休斯顿的情况反而不多。再一个，观念上确实需要调整，社会主义的核心，我认为就是适度的平等，不能绝对平等。
　　 土地所有权对社会平等有没有直接的影响？我们过去把这个影响大大夸张了。最近阅读到的文献，有一个词叫“保护区”，美国大量保护区的土地所有权是属于私人，但是用作公共服务。这个私人所有区是有利的。
　　 当然，人们还有其他顾虑，中国人吃不上饭等等，但很多顾虑其实没有充分依据。中国大概有700万平方公里在地形上可以满足居住的需要。北京从房山到平谷的燕山山脉，浅山地带大量不是耕地，也不是植被好的地，却不给老百姓用。城乡用地需求加起来，未来城乡15亿人口加起来，若有35万平方公里，加上规划的调整，就充分满足各类建设的需要，更能解决中国人的居住贫困问题。40万平公里和700万平方公里比较一下，比例有多大？在胡焕庸线以东地区，这个比例还可以更低。所以，根本不是缺地的问题，只是没有认真研究，老的观念在脑子里根深蒂固，再加上比较僵化的观点的支持，可能导致土地制度改革缩手缩脚，不能向前推进。
　　 今后的改革在部署，我的意见是这样的：
　　 第一，明晰产权，优化权界。城市土地使用权、农村土地承包权应永久不变。扩大私人土地使用权适用范围，提高私人土地使用权的公益性权重；大幅度降低居民区平均人口密度；将经济密度与土地使用税挂钩。在制定“居住法”的基础上征收房产税。
　　 第二，调整体制，放松监管。下放土地管理权限；实行土地规划管理的法制化民主化。广泛推行社区公地使用的“社区合约制度”。以建立“农业保护区制度”为核心，形成土地保护与用途管制法规体系。
　　 应建立农业保护区制度，农业保护区建设和管理应有中央政府负责。其他土地交由地方管理。在农业保护区之外，还估计有20亿亩左右的土地是一个城市建设的可选择的范围，即使政府不做控制性的分区规划，也不会全部被城市占用。历史上没有规划，那个国家的城市会胡乱蔓延？绝对不会。洛杉矶周边卫星城的发展也证明这种担忧是不必要的。假设在中国建设3000座城市，可以保证农业现代化的需要，也可以保证全国城市居民有多半居住在独栋房屋里，开发强度不过是23%左右！这种情形可以保证绝大部分城市周边有足够的森林及都市农业用地，每一个城市都会是花园城市。
　　 第三，统一市场，规范交易。取消城市土地单一国家所有制度；建立多元的建设用地供应体制；城乡建设用地市场统一。限制农业生产单位的最大规模：在考虑通胀率、银行利率的基础上大幅度提高地产交易增值税。