刘瑞：后安倍时代日本经济政策举措与展望

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刘瑞（中国社会科学院日本研究所研究员）

  布辞去日本首相职务。9月16日，安倍宣布全体内阁成员辞职，新任自民党总裁菅义伟当选为日本新一届首相。在新内阁成立后的记者会见中，菅首相表示将打破垂直分割的行政体系、既得利益和前例主义，推动规制改革，打造为国民服务的政府，构建“自助、共助、公助”的社会。面对新冠肺炎疫情的蔓延和二战后日本最严重的经济衰退，菅首相宣布继承和推进“安倍经济学”。
  “安倍经济学”的主要成果和亮点
  2020年7月，日本内阁府将第16个经济扩张期认定为2012年11月至2018年10月，历时71个月的增长仅次于战后最长的伊弉冉景气时期（2002年2月至2008年2月，共计73个月）。由于此次扩张在安倍第二次执政时期得以实现，其背景与力度空前的“安倍经济学”息息相关，因此也被称为“安倍经济学景气”。
  2012年12月，安倍第二次组阁后，以摆脱长期通缩、优先提振经济为政策指向，推出由大胆的金融政策、机动的财政政策和促进民间投资的增长战略构成的政策组合，即安倍经济学“三支箭”。2015年10月，安倍政府进一步强化前期政策，剑指日本严峻的少子老龄化问题，提出“构建一亿总活跃社会”目标，并出台新“三支箭”政策，即孕育希望的强劲经济、成就梦想的育儿支援、安心的社会保障，同时分别设定2020财年具体目标，如日本名义国内生产总值（GDP）达到600万亿日元、总和生育率升至1.8、护理人员离职率为零等。
  作为日本连续执政时间最长的首相，安倍执政时期政局稳定，经济政策也显示出连续性优势。东日本大地震后，以汽车领域为代表的日本企业面临“六重苦”，即日元过度升值、法人税率高、严格的劳动政策、自由贸易协定进展缓慢、电力不足及环境管制，这些因素导致企业竞争力下降。在安倍经济学一系列强劲刺激政策推动下，企业经营环境得到改善，日本经济呈现诸多亮点。
  一是改变日元过度升值局面，推升股市上涨。2008年全球金融危机爆发，2011年债务危机阴云笼罩欧洲，加之东日本震灾保险赔付等内外因素，日元持续大幅升值，2011年10月31日更是达到了75.32日元兑换1美元的历史最高水平。在大规模宽松金融政策作用下，2013年起日元进入贬值通道，2015年6月降至125日元左右低水准。2020年9月，安倍宣布辞职时美元兑日元汇率基本在100—110日元区间小幅波动。日元稳定也带动了股市繁荣。2020年9月16日安倍正式卸任时，日经平均股价为23476日元，是2012年12月的2.26倍。
  二是通缩状况有所缓解。泡沫经济崩溃后，日本两度陷入通缩困境，第一次是1999—2006年，第二次出现在2009年，至今治理长期通缩仍是日本政府的首要目标。作为安倍经济学的第一支利箭，日本央行设定2%的物价目标，并不断创新金融理论和实践，在量化、质化、负利率和长短期利率诱导等维度，尝试发挥政策工具的集合效应。在强力超宽松货币政策作用下，核心消费价格指数（CPI）、GDP缺口、GDP平减指数和单位劳动成本等物价指标由负转正或转为零，2013年12月，日本政府在《月度经济报告》中指出经济已不处于通缩状态。但值得注意的是，“不处于通缩状态”并不意味着经济彻底摆脱通缩困境，由于物价持续低迷，克服长期通缩仍是日本央行需直面的挑战。
  三是企业效益提升，失业率大幅降低。日元贬值和股市走强，带动企业收益得以改善。2020年3月末上市企业净收益为23万亿日元，是2012年同期的2.1倍。日本就业情况随之好转，有效求人倍率从2012年的0.82升至2019年末的1.55，失业率从4.3%降至2.2%，时隔27年再现如此低的水准。
  四是触及规制改革和结构改革。安倍执政期间虽将政策重点置于总需求上，但在促进经济增长的供给端方面也有所涉及。第一，为减少企业负担，提升竞争力，实施分阶段降低法人实际税率，从2014财年的34.62%逐步降至2018财年的29.74%。第二，2014年4月和2019年10月，消费税两次上调，税率从5%上调至10%。第二次增税后的税收收入全部用于完善“全世代型”社保制度，既包括老龄化对策，也通过育儿、免费教育等减少代际负担。第三，为实现观光立国战略目标，安倍政府通过放宽签证制度及完善免税制度等方式吸引外国游客，2019年访日人次高达3188万，是2012年836万人次的3.8倍，连续7年创造新高。第四，着手进行劳动方式改革，鼓励女性、老年人和外国劳动力参与劳动市场。第五，在最为艰难的岩盘规制改革中，安倍利用国家战略特区框架，在能源、农业、再生医疗等领域进行改革，鼓励民间企业积极参与。
  五是加强区域经济合作，试图引领国际规则制定。安倍政府非常重视双边及多边区域合作，作为经济增长战略的一环，2015年日本政府提出自由贸易协定（FTA）覆盖率目标，即2018年达到70%。2018年以来，日本先后主导签订“全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）、日欧经济伙伴关系协定（EPA）等巨型FTA，并在双边层面签署日美贸易协定，基本达成日英EPA协议等。目前包括中日韩在内的区域全面经济伙伴关系（RCEP）也在积极谈判，签署后日本FTA覆盖率目标将顺利实现。此外，日本积极推动广域经济合作，其战略意图不仅在于强化日本经济的全球布局，更是积极树立“自由贸易旗手”形象，以有利于在21世纪国际秩序构建中占据战略主动。
  后安倍时代面临的经济政策风险及课题
  安倍经济学作为大型政策组合，涵盖金融、财政、税收及经济增长等举措，旨在以需求和供给两端共同推动经济增长。但从现实政策实践来看，安倍内阁在结构改革领域浅尝辄止，其更加倚重总需求管理，力图通过短期刺激政策实现经济的良性循环，为经济结构改革创造时间和空间。其政策机理如下：超宽松货币政策和积极财政政策发挥作用→日元贬值，同时，物价上升预期增加→个人消费增加→企业收益提升→工资上涨→家庭收入增加→促进消费。虽然安倍执政时期日本实现了战后第二长经济复苏，但此次经济扩张期年均GDP仅增长1.1%，劳动者工资年均增长2.1%，远低于泡沫经济景气时的6.7%。因此，以低增长、低物价、低利率为特征的安倍经济学景气，被称为“无实感”的景气扩张。安倍执政期间推出多项经济目标，但结果并不理想。短期刺激政策呈长期化、极限化趋势，为后安倍时代经济发展埋下隐患和风险。
  一是潜在经济增长率持续低下，全要素生产率对经济贡献弱化。安倍政府提出至2020财年为止的十年期间，日本名义GDP和实际GDP分别实现年均3%和2%的增长。但事实上，经济泡沫破裂后，日本经济从未出现高于3%的增长。2011财年至2019财年，日本名义GDP平均增长1.1%，实际GDP仅增长0.9%，远低于目标值。与此同时，日本在全球经济中的地位明显降低。2012年日本GDP占全球总量的8.3%，中美分别占11.4%和21.6%，2019年日本降至5.9%，而中美分别升至16.6%、24.7%。
  虽然安倍执政期间，日本经济处于战后第二长扩张期，但由劳动、资本和全要素生产率（TFP）构成的潜在增长率却呈下滑趋势。由于劳动适龄人口减少，新增投资不足，代表技术进步的TFP成为日本潜在增长率的决定性因素。2013财年TFP为0.9%，将潜在增长率拉至0.8%。而2016年至今，日本潜在增长率持续保持在0.9%，TFP贡献率不足一半，仅为0.4%。反映技术革新的TFP对经济增长的贡献呈下降趋势，体现出刚性劳动制度下大企业减少国内投资以及劳动生产率低下等现象。
  二是财政状况恶化，财政重建目标难以实现。安倍政府虽然提出财政重建目标，即2015财年中央与地方政府基础财政收支赤字减少至3%左右，2020财年实现基础财政收支盈余，但在经济低迷、老龄化加剧背景下，日本债务负担严重，财政状况不断恶化。2020财年日本债务总量达1182万亿日元，为GDP的2倍，在主要发达国家中最为严重。受疫情影响，日本基础财政收支实现盈余延至2029财年，且其前提为名义GDP、实际GDP分别维持3%和2%的增长。
  由于公共债务持续恶化，日本财政重建困难重重。2020年，标准普尔和惠誉虽然仍将日本长期国债信用维持在“A”等级，但下调了日本国债评级展望。如果经济财政状况继续恶化，国债评级下调，将提高金融机构和企业的资金筹集成本，增加经营风险。2013年以来，日本央行大量购买国债，将利率维持在极低水准，为抑制国债利息支出创造稳定环境。但值得注意的是，过于依赖金融政策不利于财政重建，一旦利率上升，财政运营陷入困境，政府也将陷入信任危机。
  三是2%物价目标难以达成，货币政策效用接近极限。摆脱长期通缩是安倍经济学第一支箭的重要使命。2013年4月，日本银行承诺两年实现2%通胀目标，开启量化质化宽松政策实践，提高国债购买上限，追加交易所交易基金（ETF）、房地产投资信托（J-REIT）等风险资产投入。2016年1月日本银行推出负利率政策。虽然央行不断加大政策力度，但物价指标未见起色，2%通胀目标达成时限经过六次延期，最终于2018年4月由央行决定取消实现期限。
  虽然2017财年起核心CPI连续三年提升，但0.6%—0.8%的升幅与2%物价目标相距甚远。受疫情影响，2020年4月核心CPI再度转为负值。在超宽松政策作用下，央行资产负债表极度扩张，截至2020年8月末，日本银行总资产达683万亿日元，是2012年11月末安倍经济学出台之前的4.4倍，其规模相当于日本GDP总量的1.3倍，而同期欧美主要央行资产约占其国家GDP的30%—50%。2020年6月末，日本银行持有521万亿日元国债，占国债发行总量的44.5%，其规模和市场占有率均创新高。日本政府与央行不断加大短期非传统刺激政策力度，将其向长期化、常态化运营扩展。长期低利率环境有损金融机构收益，增加金融体系风险。同时政策退出难度加大，尤其是央行大量持有风险资产，可能损害市场规律，造成市场功能扭曲，剧烈的价格变动或导致央行财务恶化。而大规模保有国债，形成事实上的财政赤字货币化，损害了央行独立性。
  菅内阁经济政策取向及日本经济发展研判
  在新冠肺炎疫情蔓延、日本经济陷入战后最大降幅等严峻形势下，菅内阁以疫情防控为目前最优先课题，将经济发展作为最重要课题。
  一是持续加强疫情防控力度。目前，面对重大公共卫生领域危机，菅内阁将防控疫情作为第一要务，着力于推动疫苗的开发研制及安全使用，完善医疗体系，通过《新型流感等对策特别措施法》修正案等。这些举措不仅为国民健康安全提供基本保障，也对缓解不安、提振经济发挥关键作用。
  疫情严重打击了日本经济，东京奥运会也被迫延期。消费税增税后，2019年第四季度起，实际GDP连续三个季度负增长，2020年第二季度环比减少7.9%，按年率计算同比下降28.1%，创二战后最大跌幅记录。2020年1—8月访日游客累计395万人，同比减少82%。2020年2—9月，511家企业因疫情导致破产，旅游、运输、旅馆、餐饮等行业占比较高。截至2020年9月，日本因疫情被解雇的人员超过6万人。
  面对疫情，菅内阁会继续实施宽松的货币政策和积极的财政政策，并强化宏观政策协调，将经济恢复至常态化作为其首要目标。值得注意的是，伴随医疗技术的发展，疫情终将得到控制，但全球经济面临的不确定性增大，疫情对日本经济的负面影响或呈长期化趋势。疫情结束后，如何推动经济增长，提振内外需求，是菅政府即将面对的重要课题。同时，为阻止疫情再次蔓延，防止经济进一步下滑，改善就业水平，菅首相或将出台新一轮经济刺激政策，如果预备费不足，则编制2020财年第三次补充预算案。2020财年日本两次追加补充预算，财政支出增加57.6万亿日元。2020财年日本新发国债高达90.2万亿日元，是2009财年应对国际金融危机时的1.7倍。在财政赤字负担加重背景下，如何实现财政重建与经济增长平衡，如何安排超宽松政策退出机制，仍是新政府面临的老问题。
  二是继续推进安倍经济政策，振兴地方经济，并积极推动东京奥运会顺利举办。改变人口和产业要素的东京“一极集中”现象，促进地方经济繁荣，一直是日本政府力图解决的难题。2014年安倍政府设立“地方创生本部”，制定第一期综合战略，提出以2015至2019财年为区间，实现2020年东京圈（包括东京都、千叶县、埼玉县、神奈川县）向地方人口均衡迁入、迁出的目标。但从实际人口流向来看，近年来迁入东京圈的人数不断增加，2019年为14.8万人，远超2014年的11.6万人，其中超过一半的人口迁往东京都内（56%）。作为地方经济发展的重要变量，菅内阁将中小企业和地方银行重组作为振兴地方经济的重点。
  目前日本约有359万家中小企业，其数量约占日本企业总体的99%，解决就业岗位约占70%。伴随老龄化、少子化加剧，经营不善、后继无人等问题对中小企业造成冲击。与此同时，中小企业劳动生产率低下也拖累了日本企业整体的生产效率，拉低了潜在增长率。一般来说，企业规模越大，劳动生产率越高。日本2020年版《中小企业白皮书》数据显示，与大企业年人均585万日元的劳动生产率相比，中等规模企业和小企业仅为326万日元和174万日元。如何提升中小企业效能，鼓励成长性企业发展，是菅政府需要解决的问题。
  作为企业资金信贷主体，地方银行业务也随之受到影响。在长期超低利率环境下，特别是2016年实施负利率政策以来，金融机构存贷利差收益严重收缩。截至2020年第二季度，上市的78家地方银行中，48家合并净利润减少或产生赤字。究其原因，一方面是源于疫情下企业破产增加，另一方面是地方银行以传统利差收益为主，业务趋于同质化，竞争力弱化。
  新一届政府将推动地方银行重组作为改革举措。泡沫经济崩溃后，金融机构持有大量不良债权，银行进行大规模重组，1991年至2010年，地方银行从132家减至106家，而近十年地方银行重组基本停滞。虽然收益低迷，但2020年地方银行数量仍为102家，十年间仅减少4家。2020年11月，为促进地方银行重组的日本《反垄断法》适用除外的特例法开始适用，这是一项为期十年的临时政策，在一定条件下，企业合并可不受反垄断法制约。
  未来，菅政府将推动金融机构的合并、重组作为政策选项，如何在地方银行运营和支持中小企业之间取得平衡，如何在数字化和无现金化进程下转变经营模式，如何通过合并重组促进产业新陈代谢，需要金融机构、企业和政府的共同努力。
  三是新设数字厅，完善电子政务管理，打破行政组织的条块分割，并通过下调电信资费、地方银行重组等举措，推动规制改革和行政改革，发展数字经济。
  2001年日本公布《IT基本法》，宣布5年内成为全球领先的IT国家。2019年日本中央省厅网上办理行政手续的电子化率仅为7.5%，市町村等地方政府更难以普及。日本一直以推进电子化、数字化为政策目标，但突如其来的疫情暴露出日本在这一领域的落后状态。
  疫情下不仅政府部门之间相关信息网上报送不畅，政府发放的补贴也遭遇电子系统故障，延误个人和企业的资金周转。2020年联合国电子政府排名显示，日本电子政务位于第14位，低于韩国、美国等。对个人而言，日本数字化、电子化也亟待普及。2016年日本推行搭载IC芯片的个人编号卡，可确认身份，也可进行社保、纳税等金融交易。政府希望2020年所有居民均持有号码卡，但截至2020年9月末，普及率仍不及20%。
  2020年7月，日本政府公布“经济财政运营与改革基本方针2020”，提出疫情冲击下日本社会变革的紧迫性，通过“新日常”构建高质量经济社会。其中在实现新日常的五大核心要素中，数字化成为关键。这既是惠及国民的行政服务便利化体现，也是日本经济增长的新动力，尤其在少子老龄化及人口减少的现实背景下，附加价值的提升、社会保障的充实等均受到制约，数字经济作为突破口，不仅需要技术创新，更需要制度环境。
  菅内阁在数字化、电子化建设中有所突破。由于政府省厅之间条块分割，各自为政，菅内阁宣布创设数字厅，对各省厅政策实行一元化管理，普及电子政务，提高行政效率。同时将出台数字化改革方案，包括身份号码卡普及、远程医疗、网上教育、统一中央与地方数据系统等内容，并将提请国会制定、修改相关法律，保障政策落实。
  综上所述，虽然日本政局发生变动，但菅首相多次宣布坚持安倍路线，继承和发展安倍经济学，因此政策呈现连续性，未出现政策中断或大规模经济波动。短期看，日本经济复苏取决于疫情防控状况。鉴于疫情在全球多国出现反弹，2020年世界总体经济萎缩。IMF最新预测显示，2020年全球经济下滑4.6%，其中日本下跌5.8%。2021财年经济回升，加之举办东京奥运会，日本实际GDP升至3%，核心CPI也转为0.5%的正增长。
  安倍时代过度倚重金融、财政政策，总需求政策效用空间有限。菅政府在平衡疫情和经济增长的政策选择中，短期仍将沿袭安倍经济学的前两支箭。为应对疫情蔓延，菅政府或出台新一轮经济刺激政策。虽然菅义伟曾表示日本需再次上调消费税，但其上任后表态十年内无需上调，因此日本财政重建目标仍然遥远。中长期看，在人口减少和少子老龄化加剧背景下，菅内阁力图突破原有政策局限，着重发力第三支箭，通过结构改革、规制改革，寻找新的经济增长动力。未来菅内阁在电子政府建设、地方经济发展、劳动方式改革、电信资费体系调整、环境规制改革等领域的政策举措值得关注。