马晓河：新发展格局下如何推动“三农”全面发展

国粮

马晓河（中国宏观经济研究院原副院长、研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

  记者：“十四五”是我国全面实现小康社会之后的第一个五年规划，在这个规划期内我国人均国内生产总值会进入1万美元的区间，国内外的发展环境也会有很多变化。这些会对我们的“三农”工作产生哪些有利影响？

  马晓河：第一，人均国民收入进入1万美元区间以后，经济结构、社会结构转换都会加快，这将有利于中国现代化的进程，有利于农业现代化。日本、韩国等经济体当年在进入中高收入阶段，特别是到离高收入国家门槛值20%左右的时候，投资和消费需求结构、产业结构的转变对农业都有利。

  第二，科技革命推动农业现代化跨越式发展。“十四五”时期世界的第四次产业技术革命将会进一步加快。第一次是以蒸汽机为主的产业革命带来了机械化；第二次是电力革命带来电气化；第三次是计算机带来自动化；本次产业技术革命以新一代信息技术、生物技术、新材料、新能源四大技术的产业技术革命为中心，带来了融合、渗透、跨界等特点。这次农业现代化可以直接利用现代技术实行智能化农业、数字农业等跨越式发展。

  第三，城市化的推进。到2025年，我国农村总人口的比重将跌至5亿以下，这是一个革命性的跨越。农村的劳动力会低于2亿。这样农村的农业土地规模经营条件要比现在好一点，农业的劳动生产率可能会相对提高。

  第四，乡村振兴规划将要完成。我们布局了82项工程行动计划，都要在2022年实施完成。届时会布局安排配置一批资源，有利于推进农业农村现代化。土地高标准农田建设中耕地每年要增加8000万亩，到2025年达到10亿亩地。现有耕地中将会有一半以上是高产、高标准农田。机械化率等也会提高。

  以上四点可以总结为未来“十四五”时期，国际国内环境变化对中国的有利影响。

  记者：“十四五”期间这些变化会对我国的“三农”工作发展带来哪些挑战？

  马晓河：挑战应该有以下几个方面：

  第一，国际的新冠病毒疫情引起了世界经济衰退，对中国经济影响很大。经济增长率降低，首先带来的是财政收入减少，财政支出压力加大，这给我们农业农村优先发展带来了压力。因为按照乡村振兴战略规划，我们这82项工程都是需要资金保障的。

  第二，当前的国际环境给我们的农村劳动力方面带来影响。现在普遍国际需求萎缩下降，引起对中国的中低端产业的产品需求下降。印度、越南、柬埔寨、墨西哥等国家大力发展中端制造业，吸引我们的一些中低端制造业转移。传统产业的智能化以及美国、欧洲、日本等发达国家发展中高端制造业营商环境优秀，技术比较优势明显，对我们发展中高端制造业形成高端挤压。几个方面造成农民的就业空间受到影响。

  第三，城镇化方面的影响。现在的发达国家、高收入国家当年从中高等收入阶段向高收入阶段迈进的时候，在中高收入阶段城市化步伐最快。但是现在中国出现一个情况，在中高收入阶段的末期，中国的城镇化率提前降低。这意味着农村人口向城市转移的速度在放慢，不利于中国的农业现代化步伐，不利于提高规模经营和劳动生产率。

  最后一个需要特别关注的是农民收入可能会在“十四五”出现两个问题。第一，增速会进一步放慢。第二，城乡的绝对差距还会扩大，甚至农村内部群体的收入差距缩小、改善困难增加。

  我们现在需要构建以国内大循环为主体、国际国内双循环互相促进的新格局。新格局里边消费是个大的引领因素，如果农民减少消费，农民收入慢于城市，农村内部高收入人群增加收入后用于储蓄的比例高，低收入人群增加收入后用于消费的比例高，都不利于经济良性发展。

  记者：宏观环境的变化会促使发展战略做出相应变化。“十四五”期间“三农”发展在顶层设计这一块应该做出哪些改变呢？

  马晓河：国际国内双循环互相促进的新发展格局中，国内循环表现为生产、消费、流通等方面。一个更重要的循环就是城乡循环。城市跟农村要循环起来，双循环里边的核心问题，就是农民收入。“十四五”时期农村农业在国民经济中要实行双循环和扩大内需战略，必须把农业农村的优先发展放在一个更高的战略高度，实现三加战略。

  第一，加大对农业农村的支持力度。

  第二，加快推进城镇化，用城镇化来带动农业农村现代化。上建群，中构圈，下强底、扩底。宏观上要构造中国几大城市群，通过城市群发展带动城市化；中间部分城市群跟小城镇之间构筑都市圈，实现圈内一体化、均等化；靠近大城市群都市圈的，拥有一定人口的行政村应按照城镇建设，自然而然地发展成小城镇，形成扩底。

  放宽放开除了北京、上海、广州、深圳四个特大城市以外的大城市、中等城市、小城镇的户口限制。建立公共成本分摊机制。凡是对劳动力跨区在全国流动有利的，公共成本应由中央承担。凡是对农民的公共服务有利的，道路、保障房等建设由地方承担。责任要更明确。

  第三，加快体制改革。城镇化速度、土地制度改革、国民收入分配体制改革等都需要加快。

  记者：现在经济内循环是一个热门词汇，大家都知道农民增收大大有利于经济内循环，农民增收面临着哪些困境，又应该如何破局？

  马晓河：农民收入受以下因素制约：

  第一，农本。农业生产成本提高，收益下降，影响农民的就业性收入，即经营性收入。

  第二，进城打工，在非农产业就业的困难越来越大。农民的财产性收入跟城里人相比，空间相对较小。土地、集体所有财产收益目前还有很多制约因素。我建议在“十四五”甚至到“十五五”，就是今后5-10年设一个农民收入倍增计划，利用10年把农民的收入翻一番。这有利于扩大内需，有利于推进国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，因此要通过科技革命、新技术创新，提高农民的财产性收益。

  还有一个农业的战略需要调整，今后中国农业发展在比较优势下降情况下，我们应该发展什么？大力推进高附加价值农业，比如推广优质化的、高质量的粮食。我们跟美国等国家实行差异化战略，它是规模经营，农本比较优势高，我们不跟它正面竞争，我们搞优质的。你种土豆，我种樱桃，你发展大田，我发展设施农业，通过差异化来提高农业收益。

  第三，培养农民的农业技能、进城务工人员非农产业技能等等，提升他们改变身份、增加收入的能力。

  最后一个就是扶贫，绝对贫困人口消失以后，应该部署一套全面系统的政策，让农民中的一些中低收入人群通过产业、社会保障、移民等方面的扶贫政策，继续增加收入。

  记者：站在纵向的角度，农民增收是肯定能够得到保证的。但是从横向的角度看，农民群体在增收，其他群体也在增收，甚至比他快，收入差距越来越大怎么办？

  马晓河：差距越来越大，从发达国家看，他们都是通过转移支付，征收高收入群体的税收来进行调节——提低、扩中、调高。调高，要把高的那部分通过税收来转移一下，让收入过低的有保障。进入中高收入阶段以后，特别是今后几年跨上高速阶段以后，应该在中低收入人群方面加大支持。

  记者：在深化改革时期，“三农”领域也面临很多改革，比如承包地、宅基地的三权分置改革。您认为应该如何创新承包地、宅基地的使用方式，让土地要素更多地参与分配？

  马晓河：中国的土地制度在农村应该是分以下几部分：

  第一，农用地的征收。

  农民的公益性征地要缩小范围，不能搭车。不能说这一片开发有公益性，有非公益性，全是按照公益性征地征走了。农用地的征收价格一定要按照市场价格。不能说公益性就降低价格，要引入第三方评估，商品价格按照当地的市场价格征收。

  第二，农村的建设用地入市。

  农村的建设用地大方向是要跟城市国有土地一样经过法律程序批准以后，直接进入一级市场，公平竞争。价格多少？怎么收益分配？市场上卖给谁？农民的地，真正让农民说了算，这才是土地所有权的真正含义。农民集体土地是村长说了算还是村民说了算，需要一个集体的表决问题，但总体方向不能模糊。

  第三，宅基地的流转。

  宅基地及其建筑物下一步应该跨社区流动。应该加快试点，允许渐进式改革，下一步要扩大流动范围，让它变成真正的可流动的商品。

  我认为农村的三权分置改革下一步要注意以下几点：

  第一，进一步明晰土地的所有权归属，是落在村，落在队，还是落在哪儿。

  第二，稳定承包权，按照土地证、使用证、土地承包证等落户。承包权要实行人格化，落到人的头上，确权颁证要人格化。

  第三，放活经营权。按照市场原则进一步放活经营权，进行流转。

  三权，三块地改革的方向，要坚持社会主义市场化。

  记者：当前世界正在掀起一场产业技术革命，也促使农村一二三产业出现了融合发展的趋势。你认为应该如何把握农村产业融合发展的概念内涵、现状问题，探索哪些发展政策？

  马晓河：农村产业融合是由技术进步和制度创新引起的。农村产业融合的形态不是陡然出现的。过去叫农业产业化，发展到高级形态叫产业融合，可以分成四类模式。

  第一，延伸型。农业产业在产前、产中、产后进行延伸。农村的生产、加工和销售延伸起来就实现了融合和一体化。

  第二，跨界型。比如农业和旅游业、农业和生态的跨界融合。

  第三，交叉型。比如农业和工业的交叉融合。

  第四，渗透型。技术变迁渗透进农村产业，发生了融合。从日本、韩国的经验看，农村的产业融合，单单在农村内部融合，恐怕还是个初级阶段。从长远看，它的融合要跨区、跨城乡在一个市场半径内发展融合。

  从政策层面看，产业融合要解决几个问题：

  第一，农村管理体制的改革要适应产业融合。

  第二，要支持培育一些新型主体。

  第三，要关注一些新业态、新模式。比如对电子商务、智能化、旅游业、康养业、生态特色产业等要给予支持。

  第四，关注利益机制，融合的目的是增加农民收入。农民应该直接参与、分配、共享收益。

  最后要进一步完善农业农村产业融合的政策框架，比如现在一头猪赚2000块钱，农民想在耕地上建高楼，实现楼房养猪、立体养猪。但是规划中高楼是固定建设，耕地不能建高楼，占了农业用地了。所以相关政策还有待进一步完善。（来源：农民日报社策划的访谈类节目《三农大家谈》）