夏柱智：用土地增减挂钩支持扶贫，为什么很折腾？

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夏柱智（武汉大学中国乡村治理研究中心副教授）

  2020年是脱贫攻坚收官之年，“三农”工作重点全面转向乡村振兴。同时为了巩固脱贫攻坚战的成果，国家提出为脱贫县设立5年过渡期，保持主要帮扶政策稳定。对此，国务院扶贫办2020年12月30日发布消息称，“2021年要把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在头等重要位置来抓”。
  脱贫攻坚是过去几年绝对的中心工作。在脱贫攻坚实践中，除了各级财政投入资金，各个部门还通过政策创新大力支持脱贫攻坚，不仅提供要素保障，而且提供资金支持。其中媒体关注最多的是是原国土资源部提出的，“用活用足城乡建设用地增减挂钩”。土地增减挂钩被预期为“十三五”易地扶贫搬迁筹得超过一半的资金。按照2016年，国家“发改委”发布的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，“十三五”期间，政府推动约1000万建档立卡贫困人口搬迁，需要预算5922亿元。资金来源渠道包括：中央预算内的投资安排约800亿元，农户自筹资金215亿元，其余是省级政府通过多种方式筹措，包括：地方政府债务资金1000亿元、专项建设基金500亿元、低成本长期贷款3413亿。可见，低成本长期贷款占主要部分。易地扶贫搬迁是没有经济效益的，省级政府拿什么还债？
  这就涉及到资金运作和平衡模式。目前，国家设想土地增减挂钩指标交易产生的收益成为最主要的还款来源。按照《规划》，国家按照应保尽保的要求，支持贫困地区土地指标上市。设想易迁户迁入集中居住区，宅基地退出及复垦生产出土地指标。国家又授权贫困地区的土地指标可以省域内或跨省域流转，以获得最高的土地价值。前者针对的是一般性的贫困地区，后者针对的是“三州三区”等深度贫困地区。由此当前的易地扶贫搬迁政策不同于以往，它绑定了土地增减挂钩。于是：在建设易地搬迁集中居住区的同时，地方政府要动员易迁户拆除旧房；不仅要用好中央、省的易迁资金，而且要通过土地增减挂钩项目的运作获得资金，用于偿还“低成本长期贷款”，其运作十分复杂，牵涉到多个利益相关方。
  那为什么用土地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁很“折腾”呢？下面从3个方面解释。
  1.土地增减挂钩使易地扶贫搬迁政策高度复杂化，损耗宝贵的扶贫资金。
  易地扶贫搬迁是“公共政策”，中央、省和地方政府提供了持续的财政支持，解决“一方水土养不活一方人”的问题，土地增减挂钩则是激励地方政府节约集约用地的一项土地管理政策，两者本来没有任何关系。2016年，土地增减挂钩开始用于扶贫，在安徽金寨县，1亩指标交易到省会，单价48万元。故该政策被宣传为“压箱底”的好政策。似乎有了政策支持，土地指标就无比值钱。笔者曾指出，这本质上是国家主导下，以土地指标跨地域交易为工具，引导发达地区向贫困地区转移土地财政收入的过程。发达地区和贫困地区交换土地指标的市场只有市场的形式，而无市场的内容。贫困地区并不因为腾退更多指标就获得更多财富，发达地区也不能经过自由市场地获得土地指标，交易双方均要按照规范进行交易。他们之间的关系是政治性的“结对帮扶”关系。
  为了实现通过“土地指标市场”把发达地区土地财政收入转移到贫困地区，国家设计了复杂的制度运作，这造成了易地扶贫搬迁的制度成本剧增，尤其是拆旧环节，把宝贵的财政资金损耗在制度运作过程中。土地增减挂钩扶贫的制度运作过程主要包括：出台土地增减挂钩支持易地扶贫搬迁的政策——上级减少发达地区计划指标下达、增加贫困地区指标供给——发达地区只能购买贫困县整理出来的土地指标——贫困县实施土地增减挂钩项目——腾退土地指标双方进入“省交易平台”，按照省政府指导价交易——所得资金用于易地扶贫搬迁还本付息和后期扶贫开发。为什么不像之前那样，直接的通过更高效的“公共政策”进行转移支付？仅仅是为了满足土地增减挂钩政策支持脱贫攻坚的政策需要？本来发达地区帮扶贫困地区本来可以不通过这么复杂的土地增减挂钩政策。如可以直接通过“结对帮扶”，中央、省出政策，通过上级奖励土地指标的方式，把本级财政收入转移到贫困地区。
  有学者认为这是因为土地增减挂钩创造出新的收入来源，解决了易地扶贫搬迁的资金问题。这种认识是错误的。土地增减挂钩只是一种特殊的转移支付，在易地扶贫搬迁中，土地增减挂钩只是调整发达地区土地财政收入的分配结构，一部分通过土地指标交易款转入贫困地区，而不会新增收入。在各省,购买指标的一般是省会城市。在W省，2018年的省级市场的亩平底价是30万元，而原来额外调拨土地指标成本只有3万元，这大大提高了城市土地开发成本。城市土地开发成本本来是很难降低，发达地区要被迫多支付土地指标成本，就减少了土地财政的净收入，这就导致了土地财政对其他民生领域（如农田水利、教育）的支持减弱了。
  2.拆旧的无意义及强制拆旧损害易迁户生计，偏离易地扶贫搬迁的政策初衷
  在易地扶贫搬迁的政策框架中，土地指标交易能为地方带来巨额的财政转移支付收入。政策实践的悖论是，土地增减挂钩项目的运作借易地扶贫搬迁政策的名义，却和易迁户宅基地是否复垦无关。地方政府因此对拆旧不积极，拆除易迁户旧房仅仅是为了验收。这是因为，多数易迁户的宅基地地处偏远、插花分布、地块过小（除非是整个山村整体搬迁，这种情况很少），即使这些土地复垦出来，也无法还原为耕地，无法包装为土地增减挂钩项目。此外还有无法拆除复垦的无房户和共房户。也因此，在W省各个贫困县，政府先期交易的土地指标，主要通过其他方式整理复垦储备起来的土地指标。主要来源于农民自发搬迁下山、进城，或过去二十年政府引导有组织的搬迁集中居住形成的闲置居民点。这些住房处于深山区，长期无人居住和维护，垮掉了。而这些住房所占宅基地和村庄居民点可能还是“农村建设用地”，有复垦形成土地指标的价值。
  从政府的角度，易迁户的居住条件更好了，然而“一刀切”的拆旧政策忽略了易迁户的生计可持续问题。很多贫困户希望一方面享受易地扶贫搬迁政策，迁入新居，另一方面依然可以保留尚且有用的原住房。这并不是农民希望占有两处住房，而是旧房可能破旧，然而是和传统生产生活方式联系在一起的。易迁户的情况千差万别，总体上是农村社会中的较弱势的人群。在他们看来，保留旧房就是保持耕作便利，就是保留传统生计，否则就缺乏进入易迁居住区的意愿。另外人口流动背景下，农村的人口主体是老年人，一般而言，老年人和子女要分开居住。而按照易迁政策的严格规定，一个人口享受的面积不超过25平方，一个3口之家只能建设75平方住房，如果这个家庭未来增加为5人，老年人将居在何处？农户又要建房。因此，尤其是老年人希望保留山上那个破旧然而又很实用的居所。
  一种说法认为，保留旧房影响耕地保护，这也是拆旧的土地管理原因。实际上并不是这样。从长远来看，随着人口流动迁移和农民城镇化，这些旧房屋自然而然就垮掉了，自然复垦了耕地（林地）了，这是政府前期复垦地块的主要来源。即使政府现在花钱拆掉旧房，宅基地复垦为耕地，农民也不会去耕作。山区耕地非常稀缺，农民舍不得占耕地建房。这些宅基地一般是坡地，不易耕作。政府把耕地附近的住房拆掉，农具、农产品缺乏储蓄场所，农户上山劳动也缺乏休息、吃饭的场所，农户耕作变得不便了。这些花费很大成本复垦出来的耕地也一般是抛荒或者种树了。
  3.以并不确定的土地指标收益作为省级政府还贷来源，隐藏了巨大的地方债务风险
  从短期来看，脱贫攻坚的压力下，借土地指标交易，发达地区向贫困地区支付了巨额价款，能够支撑省级政府有序偿还贷款。官方介绍，截止到2018年6月，全国增减挂钩节余指标交易收益达800亿元。这有力支持易地扶贫搬迁工作。而从长期、从整体来看，省级通过土地增减挂钩获得扶贫资金的机制不可持续，本质上是发达地区城市土地财政收益不可持续。银行提供的贷款一次性用于易地扶贫搬迁工程，政策允许这一贷款不纳入“地方债务”，却实际上成为隐形地方债务。
   上级政府把土地指标交易价款作为地方可支配财力，采取静态的方式计算土地指标的价值，认为足以偿还易地扶贫搬迁贷款。这源于对土地指标交易性质的误解，如上所述，土地指标的价值是政府规定出来。在原来，1亩指标值3万元，2018年，省厅要求自行购买土地指标，按照规定底价是30万元。W省某贫困县某一批次土地指标交易价格是60万元/亩，当地干部解释说，该县和交易方是“结对”关系。虽然2020年脱贫攻坚之后，政策帮扶可能还要持续，但是发达地区土地财政收入可能波动。这是必然的。城市土地开发可能要放缓，还可能会遭遇全球性的经济危机，也有可能突发的新冠疫情带来的巨大的影响。
  举例来说。W省“十三五”时期易地扶贫搬迁预算总投入613亿元，省贷款总额为365.5亿元。2017-2018年的，前三批3万亩土地指标交易一共获得了105亿元的交易价款，平均每亩30多万元。一般交易价款的分配是，50%用于还贷（52.5亿），另外50%则返还给地方，统筹用于脱贫攻坚和乡村振兴。按照这个速度，还完贷款，则需要省会按照目前的均价累计买入约21万亩。问题是省会城市是否能够持续以高价购买如此巨量的土地指标？显然用得起如此高价的只有用于商业和房地产的经营性建设用地。按照2018年W省省会的土地供应计划，全市指令性供地计划7.9万亩，供应结构中住宅用地和商服用地合计近2万亩。也就是说要完成还贷，省会城市需要连续10年（2018-2027年）以上，按照目前的价格购入贫困县的土地指标，其可持续性面临考验。近期，笔者到W省会城市的各区调查，发现大规模购买土地指标的区现在面临前期承诺的土地指标款兑现不了的情况，因为2020年的土地拍卖不如预期，新冠疫情带来的支出膨胀让本级财政也捉襟见肘。另外，随着城市边界趋于确定，土地开发速度明显放缓，新增建设用地需求大大减少。省会城市可能难以再如前几年一样支持贫困地区。贫困地区整理出来的土地指标，就可能无人问津，就不值钱，理想的还贷秩序就中断了。（来源：新乡土）