《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》 修改建议

国粮

2021年1月26日，中国社会科学院社会政策研究中心、北京农禾之家咨询服务中心联合主办“《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》线上研讨会”。来自全国各地的农民合作组织、涉农企业、社会组织、高校、研究机构的90多位代表，将《乡村振兴促进法》九个章节分为“产业、生态与城乡融合”“组织、人才与文化振兴”“扶持与监督”三个单元，每个单元都分设“专家引言”“一线声音”“专家谏言”和“自由讨论”等几个板块，鼓励大家积极参与，充分发表意见。会议前后，会务组还收到文字意见20多份。

与会者普遍认为，乡村振兴是国家未来30年的长远战略，眼下急需一部高瞻远瞩、可以管几十年的基本法。《乡村振兴促进法》是这个领域的第一部基础性、综合性法律。制定好本法，将乡村振兴战略的政策语言转化为法律条文，并通过本法与其他相关法律的配套衔接，明确各部门、各主体的法定责任，对于推动乡村振兴事业法治化、效能化和可持续性必然发挥重大促进作用。

同时，大家通过讨论也感受到，目前有很多重大问题如土地产权、农村集体组织和集体经济、政社、村社关系、政经、社企关系等等还需要在实践中加强探索，并不适合立即以法律范式固定下来，可在法律表述中留有一定空间，为今后根据实践发展持续修法打下基础。

一、对《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》需强化阐释的建议

1.乡村振兴的核心是推动农民的主体性重建

与会代表一致的意见是，乡村振兴和农业农村现代化要依靠的不是个体农民，而是农民主体性组织。本法草案强调了政府支持乡村振兴的组织建设，但没有突出乡村振兴的着力点和核心是农民的主体性重建。尽管草案总则中提出“坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,保障农民民主权利.....维护农民根本利益,促进共同富裕”，但是，并没有明确谁是农民主体，并没有提出农民主体性组织的概念和回答谁来培育农民主体性组织这个问题，具体条款中也没能体现出农民主体性和农民参与的落实和保障措施。有代表坦率地说：“草案通篇讲的是政府力量，谈农民积极性和社区内部活力很少，乡村振兴的主体缺位，就成了外部人的狂欢。”

乡村振兴现在和未来最大的困境是什么？一线的农民组织代表有共识。他们痛感农民心散、力弱、不抱团，没能把自己的利益与集体的利益连起来。他们说，乡村只靠我们少数先进分子拼尽全力也振兴不了，一定要把农民组织起来。农民的组织化才是党和政府落实乡村振兴战略的第一要务，是现代农业、农村发展和治理等所有农村工作绕不开的基础。

他们说，目前乡村振兴主体其实就是政府和企业，农民组织能力差，只能靠边站。可是没有了农民主体性，乡村振兴就成了政府的振兴。这种情形已经持续多年，再这样走下去，农民主体缺位，难保未来是否会发生难以挽回的社会风险甚至政治风险。而现在的立法草案突出的不是农民主体性，而是政府主体性，强调的是政府各部门、各层级的乡村振兴责任。大家建议，乡村振兴促进法的重点要落在支持、培育农民主体性组织上，要落在推动政产学研社农各界支持乡村振兴形成的新的社会复合群体上。这决定了立法的战略高度，是引领未来30年乡村可持续振兴的重中之重。

如何推动农民的主体性重建，代表们提出：

一是要给村庄和村集体组织赋权赋能。村庄和村的集体组织不仅要承载小农户的的各种利益诉求，还要作为农户集体的代表，维护农户集体的利益。现行草案中，只讲村集体要维护农民的合法权益，却没有提及也应当维护集体的权益和利益。这并非一时的忽略，而是反映了一个时期以来重视个体利益远超过集体利益的某种政策思维惯习。其实，重视村集体，让其有权有钱有能力，能做很多事，还能制衡过度行政化、强势资本对集体利益和农民个体的侵害。浙江一位村支书说：“当下的村庄像是一个被掏空的残缺的身体，五脏六腑都烂掉了，一点点文脉还在，得慢慢往回填，以旧换新，造一个新的发动机。”而新的发动机就是集体经济的新机制，让村庄构建出能体现农民主体性的新的社会结构和制度。为此，需要推动创新，还要有容错机制。

二是要给新型农民合作组织赋权赋能。19大以来全国各地出现了一批将农户、家庭农场、专业合作社、村集体合作社、各类合作社的联合社、联合会、农业公司等多属性主体整合起来的新型农民合作组织。它们名称不一，但是组织架构和工作机制很类似，而且大都建在县、乡一级，也有的跨村跨乡，且形成相当规模的大中型农民合作组织。如内蒙克什克腾旗经棚镇农业发展合作联合会，四川仪陇县养牛专业合作社联合社暨养牛产业协会，山东青岛莱西市院上镇农民专业合作社联合社，等等。很有启发意义的是，这些新型组织无一例外都得到了当地党和政府的大力支持，都建有专职的总干事经营团队。他们对下集中组织农户、对上整合各部门资源，在党的领导下搭建乡村振兴平台，成为党在农村更好发挥引领作用的有力抓手、牵动农业农村新发展的“牛鼻子”。这类新型农民合作组织是怎么产生的？成立30多年的四川仪陇县乡村发展协会理事长，退休干部高向军说：“教育引导、组织建设、内置金融、产业培育、成长陪伴五位一体是孵化农民合作组织促其成长的核心内容，也是我们作为农村社会组织的社会责任。国家应该大力支持像我们这样的乡村公益组织对农民主体组织的培训、辅导和成长陪伴。”

三是要搭建支持农民组织参政维权的机制。与会代表认为，立法草案中监督检查的内容主要突出了政府层级间的责任制，没能体现以农民为主体的精神。有代表提议，乡村振兴既然是县乡党政的中心工作，就不能将中心工作的监督检查和考核评估放在原有的一般性的机制框架内。特别是一般性监督检查考核评估多依靠县乡人大组织，而人大代表的多数来自对农村工作并不熟悉的政府部门和企业，涉农代表特别是一般农民、合作社和乡村集体组织的代表人数比例太少。因此，县乡层级的乡村振兴工作的监督检查和考核评估必须重新构建一套由大多数来自农民和农民主体性组织代表直接参与的新机制。

例如，有代表当场举例，一块荒废的宅基地被政府人员归入基本农田，自己没法证明土地性质，只能吃哑巴亏。还有个合作社反映，一个项目为通过环保验收就被索要2、3万，“政府官员总有办法设计我们。我们最缺的是资金，而大部分钱都被政府想法套了去。我的问题是我们能得到什么保护？如果立法能帮我们解决这个问题，对我们做乡村产业就太有帮助了。”代表们认为，本法不仅要增设法条，让农民和农民组织拥有直接监督政府部门的权力，还要通过配套办法使其落地执行。

2.须突出社会主体参与乡村振兴和治理

与草案未突出农民主体性的意见类似，与会代表一致认为，草案对发动全社会力量共同推进乡村振兴和乡村治理强调不够。

有代表提出，促进乡村振兴，必须促进乡村治理体系建设，要统筹考虑村治、乡治和县治，统筹安排好县、乡、村之间的利益关系。草案提出要“把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心”，可是缺乏具体办法。乡镇建成三个中心的当务之急，是要给乡镇适当放权，改革乡镇财政供养政策和干部人事制度，解决乡镇人员同劳不同酬和权、责、利不协调等问题，以切实发挥乡镇这个整体的积极性和能动性。有代表提议说要在立法草案中增设关于乡镇治理的条款，允许并鼓励各地从实际出发，对现行的“村财乡管”“乡财县管”的财务管理制度尝试改革，扩大村治和乡治的权限。这样一来，这个法的前瞻性和指导性就立住了。

还有人建议增加国家建立健全乡村治理支持体系的条文。支持体系要以政府主导与社会参与相结合。地方政府要把鼓励和支持社会力量参与乡村振兴作为城市治理的重要内容，同时为乡村自治组织和社区组织放权赋能，为实现乡村有效治理提供多样化、多渠道和多层次的各类资源，并将多种形式广泛听取社会各界、特别是村、居委会等基层自治组织及农民合作组织的意见，纳入监督检查范畴。

文化振兴也是社会力量参与的重要领域。乡村振兴尤其要注重保存地域文化。有代表说，中国的文化就是从乡村发源的，保护乡村地域文化，就是保有和弘扬中华文明。地域文化尤其是保护传统村落，修复文物和体现其文化功能,就能凝聚人心，激发乡村的活力。有建议提出本法应增加推动乡村培育乡贤理事会、社区基金会等社会组织，恢复乡村民间信仰场所的条款。需要疏通乡贤深度参与乡村治理的渠道，落实乡村民间信仰场所的用地规划，将新老组织置于同等地位共同发展，推动乡土社会走向繁荣。

3.城乡融合须凸显新动能。

有代表提出，乡村发展的新动能就在城乡融合之中。如今的中国已不再是“乡土中国”。如今的农民从事着各种职业，已不再全都种地。小农户在城乡之间被拉扯往往无所适从。在未来两三代人当中，小农的现代化一定与城乡融合相向而行。在立法总则中体现城乡融合的发展方向，可凸显本法的前瞻性。

对城乡融合一章的具体意见是：草案主要围绕规划布局和社会保障立法定规，虽然提出“推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置”“推进城乡基本公共服务均等化”等基本原则，但是缺乏对于破除体制机制壁垒，打通要素流动通道滞阻，矫正公共资源失衡的具体规定。如优化农村教育体系，应构建城乡统一和重在农村的教育专项经费制度。重点普及高中教育，让困难学生通过资助能够完成学业。再如优化医疗卫生体系，应在农村地区全面实施农民大病保险制度，健全乡村医疗救助体系，提升社会医疗资源的利用率等。还有，优化社会服务、社会保障，需增加针对农村的儿童、老年人及其家庭等服务人群制定服务规划，与建设儿童友好城市、老年友好型社区等结合起来。在社会保障体系中应突出激励家庭发挥作用，以及激励调农民在地创业。特别是从维护农民主体性出发，要增加农民与市民在城市就业、社会保障、社会服务等方面的权利平等的表述对于已经融入城市的村改居，也要按照基本公共服务均等化的原则为新市民赋权赋能和推行参与式教育。

关于草案中提出的“促进城乡产业协调发展，健全联农带农激励机制”条款，有代表建议可增加鼓励国有企业支持乡村集体经济发展，鼓励城市居民与农民合作组织共建消费合作社等内容。

4.农业现代化的重点是生态化

与会代表提出，农业现代化重点应该是生态化。生态化既包括环境生态也包括人文生态而且还要以人文生态为主。人文生态系统即社会环境和文化环境，由各种社会文化要素所构成。自然生态环境恶变的成因，不仅在其本身，更大程度上是人为的。去年以来全球抗疫尤其是美国抗疫的艰难充分显示了人文生态环境恶化的必然后果。有代表建议，要将优化人文生态环境，实现自然生态环境与人文生态环境的良性互动写入总则。人文生态首先体现在以人为本。法条要将推动人的观念意识、行为方式、生活习惯的全面革命性转变，制度安排、政策选择、方法途径全面体现以人为本的理念，全方位地缓解经济与社会、人口增长与环境约束的突出矛盾放在重要位置。

在此基础上，有代表提出，生态一章中应突出科技创新对生态修复的重要作用。特别是对“废弃物资源化”可增加阐释。因为农林废弃物是中国农业新产出品的半壁江山。国家鼓励发展农林废弃物高值资源化利用，可带动原本没动力的产业产生动力。还有代表建议，将生态循环农业可持续发展作为专项制定中长期规划，纳入相关法规的监督，为产业投资和发展指方向，设边界，以克服短期行为和乱作为。尤其目前生态保护区中保护与发展的矛盾长期存在，老百姓为了生计在禁区放牧和采药，政府工作人员为了维稳不去干预，导致生态环境被严重破坏。本法应为解决这类矛盾指明方向。

5.组织与人才是一体两面

与会代表一致认为人才和组织是乡村振兴的核心和关键。我们将大家见解和建议归纳如下：

第一、乡村是活的生命体，组织和人才是它的血肉。人才为组织而生，推动组织成长；组织是人才的孵化器，也是留住人才的基本保障。因此这两章可合而为一或相互照应。

第二、现在乡村人才奇缺，只在存量到增量上打转不行，一定要激活流量。只有城乡人员流动起来，人才的难题才能破解。流量有短期有长期，有间断有连续。要设计多重机制推动城乡人才流动。人才振兴固然需要本土发力，但也不能仅固守本地。要建立一种机制，让人自愿地在城乡之间双向流动。

第三、要支持新型农民合作组织发展壮大。现在各地注册的合作社、联合社等绝大多数是空壳，尤为需要强有力的干部予以支撑和重建。与会代表内蒙克什克腾旗经棚镇农业发展合作联合会理事长曹国利从自身实践出发，提出立法草案要支持党领导下的新型农民合作组织壮大发展的建议。经棚镇联合会通过与各村村集体的结合，覆盖了全镇13个村全体农牧民，既推动产业发展又促进了乡村治理。曹国利说，“我们的联合会既有经济属性又有社会属性”，做的是“统筹乡村农民全部需要的服务、全部该做的管理。”他们提议将发展党建引领“生产、供销、信用‘三位一体’的农民综合合作社”纳入乡村振兴促进法，支持、提倡、推广、创新乡村振兴发展模式。形成以乡镇为中心“三位一体”综合合作服务平台，充分发挥镇、村、组的党建网格作用。

第四、应强化枢纽型乡村干部激励制度设计。枢纽型乡村干部指的是驻村工作队、驻村第一书记，乡镇选派的党建助理员，大学生村官，退休志愿下乡的人员等等，他们就是村书记或村主任的一个重要来源。他们的共同特点是编制内人员，由财政解决其收入问题，把他们与返乡新乡贤结合起来形成合力，将成为乡村人才振兴的重要人才资源库。

第五、农业社会化服务体系宜宽不宜窄，农业农村社会化服务体系的主体中要明确包含综合性农民合作组织。草案将农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体作为“健全农业农村社会化服务体系”的主体。现在的实际情况是，基层政府、农村农业局、供销社，只将土地托管类的农民合作社入列社会化服务体系。实际上，社会化服务体系不应仅仅做土地托管，建议草案将人才培训，农技推广，农产品生产，加工，供销，信用，品牌培育，信息化服务都纳入农业社会化服务体系。这个体系的载体，在现实中已经出现，主要是以农户社员参与，村办综合性、集体性合作社为基底，建在乡镇的农民合作社联合会（社）以及县级联合会（社）。他们不仅做农业社会化服务，而且进入村、乡治理，以及儿童教育，养老服务等农村的社会化服务。他们是兼有农业和农村服务的农村社会经济组织。草案中提及“加强群团组织建设,支持、规范和引导农村社会组织发展”固然不错，但却将群团组织的社会功能与农民合作社组织的经济功能两分，不利于现实中已经存在的县乡综合性农民合作组织的成长。建议增设条款，国家应该支持农民在党政领导下自办农业农村社会发展服务组织，将其且明确纳入“农业农村社会化服务体系”的主体范围。

第六、人才培训体系急需重构。现在中央每年都将大量资金用于乡村人才培养。主要是培养农业企业管理人员和农民种养技术。培训一个学员国家支付1000~3000元不等。但是，这些培训费用往往都以项目形式落到那些不懂农业，不懂农民，不懂农村的培训机构手里。这些机构会做投标书，很会申请项目，但是培训成效微乎其微，合作社发展鲜有起色。问题出在哪里？有代表反映，问题多种多样，例如资金拨付渠道单一，招投标猫腻百出，受托并非良人。为截获国家专项资金临时搭班子凑讲师，骗上级哄农民。以标书为工具折腾社会组织耗费大量人财物力。”还有代表提出，培训没找到农民组织需求的痛点。农民缺少的不是种养技术，即便培训学院也没有农民了解得多；也不是单纯的市场企业经营管理，农民做的经营并非完全是市场经营。农民目前最缺的的是团结互助合作的理念。乡村振兴要组织振兴。组织振兴就是农民合作组织要振兴。合作理念与合作规则是农民组织从领导到社员都该掌握的。农民几十年来单打独斗，各自经营，个人主义思想以深入脊髓，现在必须从合作文化上破口立基。一般培训机构无法胜任这个根本任务。建议针对问题提出法条，重构培育农民的人才培训体系。

第七、引导、鼓励优秀人才下沉基层。为了最大限度争取到有心、有力参与乡村振兴的各类人才，实现接地气、有特色、共治共享共建的乡村振兴。有代表提议，国家鼓励各部门机关、事业单位和国有企业将人才支持列入本单位参与乡村振兴的工作计划。可通过机制设计，推动各类人员以各种方式支持乡村建设。如，进入国家机关的大学毕业生应经历1-3年乡、村基层工作锻炼才能定级升职。在职工作人员可通过个人申请，保留工资待遇，短期或长期到村庄或乡镇基层支持工作。退休人员返乡或到乡村居住参与乡村建设的，原单位应予鼓励和支持。以上参与乡村建设的人员，是党员的要直接参加当地党组织活动，在乡长期居住的，应转移党组织关系，所在单位鼓励他们积极参与农村基层党组织工作试点、村集体经济组织试点。

第八、做好村、乡人才梯队规划，下大气力培育村党支部书记及两委干部。目前各地在陆续换届。新一届一干就是五年。2021-2025的这五年会将决定乡村振兴的基本面貌和后续整体工作走向。所以要抓紧这五年，大力培养一大批有文化、懂技术、善经营、会管理、不怕吃亏的村、乡级干部队伍，明确他们在乡村振兴中的责任和权利，以及党和政府给予的支持和激励。其中要特别注意发现、吸引和选择想干事、干成事的优秀本地乡村青年，用老带新、一对一的方式给青年人更多锻炼机会和更大的成长空间。对于这个群体，各地必须创新培养方式，以训对战，为解决实际问题而训练，并非只让他们坐课堂。所以需要开发创新的训战支持体系。

第九、谁来为合作社专职青年人才买单。现在有一定规模的合作社或联合社或联合会，都有了专职经营团队，而且人才逐逐渐年轻化，一些大专毕业生也开始进入合作社。合作社管理能力随人才换代和工作规范加强而提升。但是合作社经营利润微薄，只依靠农业和粗加工生产，很难养得起这些年轻人。有代表提出，为什么不可以由县财政出资，如同派大学生村官一样，给优秀的农民专业合作社招聘的年轻人支付工资补贴？国家也可设立门槛，按照国家级、省级、市级示范社的层级派人。人才对农民专业合作社发展是最急需的，急需国家支持，打破瓶颈。

第十、撤并政府相关机构，以行政改革建立简约高效的基层体制。目前，农民合作组织、集体经济组织人才奇缺，而政府各部门人浮于事，非生产性人员特别是非农脱产的管理人员过多。有提议进行县乡行政体制改革，厘清县乡党委、政府及村两委的责权利，撤并政府有关机构，减少层级，压缩编制，将政府部门的实用人才如农机农技人才配置给县、乡农民合作社联合社（会），政府照发工资。这不仅可提升政府部门乡村振兴工作效率，还能为农民合作组织补充人才，一举两得。

第十一、创新基层党委、村书记选派、任命、使用、交流方式。当前，村第一书记、挂职书记、村官等干部制度存在弊端。年轻干部下基层应该成为常态，而不是为了镀金，也不应因下村吃了苦就要国家给予补偿。而真正能帮到乡村的，是具有农村工作经验、乡村治理的眼界和情怀的人。将这些人聚集起来、形成团队，下村支撑乡村振兴，发挥辐射带动作用，需要党领导下的社会组织发挥作用。国家应鼓励各省地市党委政府以多种方式创新乡、村两级主要负责干部的选派、任命、使用、交流方式，鼓励各部门各单位、企业和社会组织与支持地方党政部门选拔人才、筑底构基。

第十二、发挥乡村宗族组织在乡村振兴中的正面作用。乡村宗族组织是中国传统文化中的一个支脉。在新时期，要认识到宗族组织的独特作用，有些事情通过它往往能办得更好。所以一要承认其存在，民政部门要予以登记备案；二要规范、引导，使其发挥正面作用。各级党政部门和村民委员会要注意规范、引导和团结他们，使其在文化传承、乡风、家风建设、族内互助及助学扶贫等方面发挥良好作用。

6.以底线思维建立执行机制

底线思维就是为乡村振兴的重大事项建立底线约束机制。例如，为耕地质量保护设立底线。即土壤退化到什么程度，国家将采取强制措施。例如澳大利亚的私人草场退化严重，国家就收回。俄罗斯对于私人农场的化肥用量也有严格上限，处罚很严厉。我国对于农业投入品的监管必须加大力度，对于不规范的农业投入品要禁止上市。

再如，乡村非物质文化遗产已经到了濒危地步。需要建立文物保护部门在乡村振兴过程中的底线思维，尽快抢救列入保护名录的濒危不可移动文物，确保不可移动文物免于因雷雨、偷盗、年久失修等原因消亡的风险，建立起类似于河长制的不可移动文物保护的责任人机制，制定追责条款，保障乡土文化安全。鉴于目前合村并居和其它乡村建设过程中发现存在有大量的破坏传统文化遗址的现象，亟需增加“保护乡村文化遗产”的条款。

除此之外，为巩固脱贫攻坚成果，乡村振兴推进过程中，应格外注意乡村老人、妇女、儿童身心权益的维护，不可等事故出现才做惩罚，而是要设立预防性的底线限制。

二、对《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》法条的修改建议

1.合理规划土地出让金

土地出让收入在我国现行的《土地管理法》中有较清晰的规定，但是农村土地出让收入又属于比较特殊的一项资金，严格意义上来讲，农村土地本来就带养老的社会保障功能，农村土地流转后的出让金收入如果没有明确的关于解决农村养老方面用途方向，不大合理。

据此，建议在本法的第八章“扶持措施”中，第58条关于农村土地出让收入的用途中应该明确添加进列入农村养老设施和服务。因为“农村人居环境整治”和“农村公共设施建设个管护”二项并不一定会包含满足农村养老方面的需求，而农村养老方面的需求已经日益加大，是迫切需要解决的问题。

2.应建立公益性农产品批发市场的建设和运营

建议本法案第八章“扶持措施”应该增加“国家支持各级人民政府开展公益性农产品批发市场的建设和运营”的条款。

仅有支持农业全产业链的建设还不够，大多数农副产品都需要从农产品批发市场销售往城乡各级消费市场，农产品的批发市场运作具有公共品的平台性质。为了尽可能让利于农民，农产品的批发市场经营必须具有非盈利性质，这样才能保障农产品生产和销售价格的稳定和品质安全。但公益性农产品批发市场建设需要土地、资金、管理运行制度和农业政策支持等多方面的综合制度配套，不适合落入现已有扶持措施的条款，建议单列。

3.合作金融应增加农民合作组织作为金融主体

本法草案明确“国家建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系”“促进农村普惠金融发展”,并鼓励金融机构依法将更多资源配置到乡村。只是，这些金融机构中，并没有村庄、乡镇农民合作组织自办的农村合作金融。普惠金融“农村合作银行”“农村信用社”都不具备合作金融性质。农村合作金融是以农民为主体，具有内生动力和活力的互助性金融。当前各地农民合作组织中，有部分优秀组织坚持做村庄或社区的资金互助多年，已经实现与产业发展连接，还有的开展了生产、供销和信用的“三位一体”的综合性业务并实现了财务可持续性。

建议在第八章62条中增加合作金融的内容并在今后具体实施的配套办法中明确，经一定的程序批准，县、乡、村三级农民合作组织可以兴办社区性综合合作组织内部的资金流通的合作金融业务。

4.应建立容错机制，鼓励创新

本法草案第70条是政府追责条款，固然很有必要。不过，建立试错、容错机制，鼓励干事，鼓励创新则则更加重要。要将总则中“坚持改革创新”的原则落到实处，就要增加建立容错机制的条款，规定容错免责范围，区别对待探索失误和违法违纪行为。

5.关于市场的作用

草案提到“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用…推动农业供给侧结构性改革”，有代表提出，中国的现实已经证明这是不符合实际的。市场本身就是由一系列规则组成，资本的功能也是由一系列的法律条款予以保证。资本主义国家没有这类法律条文。我们放上去，让这个条文带有某种宣示性，这会引起相当一部分人的不必要的忧虑。“统分结合、双层经营的农村集体经济经营体制”写进了宪法，但并未进入本法草案，而并未列入宪法的“市场经济在配置资源中起决定性作用”反而进入，有可能对未来发展集体经济产生阻力。

目前很多人在观念上只要一提经济，就完全等同于市场经济，一提市场经济，就完全等同于私有品资源和私有品产出为基础的私有经济，而将公共品资源和公共品产出的社会经济排斥在外。乡村振兴很大部分的工作内容必然涉及公共资源和公共产出。将此句入列法条，多人多种解释，反而不利于统一思想，形成共识。另，法律条款在一定的时间范围内必须具有稳定性，乡村振兴战略要持续30年，“推动农业供给侧改革”不可能在30年内都作为实现目标的手段。综上，我们建议在立法中去掉这一句。

6.执法主体要形成体系

本法草案规定的执法主体是各级人民政府，另有农业农村主管部门负责各相关部门的统筹协调、宏观指导和监督检查。由于乡村振兴事业牵涉所有政府部门，各部门之间的协调共建相当复杂和困难，仅依靠农业农村部很难实现。建议从国务院高层到各省、地、市县，均将脱贫开发领导小组转为乡村振兴领导小组，全面领导、统筹协调、检查监督责任地域内所有参与乡村振兴的主体执行本法的工作和实效。

7.相关法律要与促进法配套衔接

乡村振兴促进法作为全面推动乡村振兴的基本法，必然与三农领域的其他多部法相关，同时又由于乡村振兴不限于经济发展,更有社会、文化、环境、资源和人的全面提升。所以与更多领域的法律都相关。乡村促进法必然涉及与其他法律之间的协调，例如土地管理、产品责任、食品安全、环境保护、社会组织、村民委员会，财政支出、税法等等。

《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》修改建议补充稿

1月29日，我们向全国人大法工委递交的《乡村振兴促进法（草案）二次审议稿》修改建议，因时间仓促，未能完整表达1月26日研讨会参会代表们的意见，加之会后很多农民朋友和专家继续提交了不少意见建议，敦促我们必须继续整理这个补充建议。

中国社科院社会政策研究中心

北京农禾之家咨询服务中心

2021.2.5

01.关于总则

一些专家指出，总则须阐明立法目的、法律主体、基本内容、实现途径和执法主体。即立法为了谁，解决什么根本问题，实现谁的利益等涉及基本原则的概述。各章条目应按照总则提出的原则，细化本法法律主体的权利、义务和责任，而不是立法草案中的总则讲功能，条目讲工作。

法律语言不同于政策语言。要防止法律政策化，政策法律化的现象，就必须概括出不同于政策表述方式和文件语言的立法目的。

立法目的应针对乡村落后于城镇的现状，解决乡村与城镇发展的不平衡问题，建立乡村在中国政治、经济、社会、文化中的重要地位，奠定其从历史到未来保有和创新中华文明的基本价值。所以，本法是为实现中国的长治久安、可持续发展，为补足在乡村生活的中国绝大多数人的利益的培元固本的制度安排。

在此目的下，最需要本法保护和扶持的农民和农民组织（包括农村集体经济组织）是本法最重要的权利主体，要从立法层面赋予他们在乡村振兴中独立发展的权能。同时，政府要担当扶持他们的责任和义务。政府与农民和农民组织是本法最重要的法律关系主体。以法律规范调整他们之间的权利和义务关系，应是本法的主轴。

由于乡村振兴涵盖了经济、社会、生态、文化等所有领域，各类社会主体都参与乡村振兴行动，都支持农民和农民组织实现共同富裕、城乡融合。因此，在全社会乡村振兴大系统视野内，各类社会主体都可置于本法法律规范的调整之下，都可成为本法的法律主体。本法的法律主体具有迄今为止最大的广泛性。这完全符合党的19大提出的全党全国全社会都要支持乡村振兴的要求。正如安徽亳州的一位农民合作组织理事长所言：“乡村振兴，不是一个人的振兴，是让整个民族、整个社会都受益的战略。单靠农户、村集体、新型经济主体，县乡政府无法实现，要整个社会联接起来成为新的战略实施主体，政府部门牵头，融合农林水，农工商，城乡共建。”

本法的基本内容可以排列方式做简要说明。例如：乡村教育、养老、医疗等基本公共服务和相关社会保障；乡村燃气供应、住房、取暖、交通等基础设施设备条件；乡村人口健康、乡村减贫救灾、乡村收入水平等基础生存保障；乡村农业、加工业、服务业等经济产业；乡村地域文化等等。

本法的实现途径应特别突出：1、乡村振兴核心区域在县域和乡域。县、乡（镇）政府要明确自己的责任，同时，也应具有相对独立的权力。这其中暗含着县、乡行政体制必须改革，为今后的工作留有空间。2、乡村振兴要在全党全国全社会支持下，通过各种类型的农民组织的合作与联合形成独立发展主体，以乡村社区集合力量推动经济、社会、文化发展。3、乡村振兴要打通城乡、政社、政企等各类主体、各类关系在市场资源配置上的淤堵点。为此，更大范围的体制、机制改革绝不可免。

本法在中央层面的执行主体，草案提出由国务院农业农村主管部门负责的意见被大家认为力度不够。建议由国家组成专门的乡村振兴促进领导组或建立国务院乡村振兴领导协调机制，以加强全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查。

还有与会代表建议，本法应贯穿三个思维。第一，责任思维。各个主体之间的权利义务关系要清晰，尤其应将扶持责任落实到每个具体的政府部门。第二，底线思维，即各政府部门、企业、社会组织在共同支持乡村振兴事业中，应明确哪些可以做、必须做，哪些绝不能做，将乡村的经济、社会、文化安全和可持续，设为不可突破的底线。三，评估思维，应制定对各级政府扶持乡村振兴工作的评估标准，据此进行考核和监管，以确保乡村振兴的目的、目标落到实处。

02.关于农民主体性地位

1月29日的修改建议已经较为充分地阐明了与会代表特别是农民合作组织的意见。即维护农民主体性地位，就要将农村发展的主导权和利益落在组织化了的农民主体上。为此，要通过法律层面的制度设计让农村社区形成内涵型社区资本，让集体的资产建设和资本增值的利益落在社区和全体成员身上。大家认为这是本法最为关键之处。建议不仅在总则中表达清楚，还要设立专章阐明。

专章首先要界定农民和农民组织在乡村振兴中的权利和义务。农民组织应包括集体经济组织、农民合作社、联合社（会）、农民自建的农业技术推广组织，农民自建的扶助乡村老幼的社会组织以及妇女组织。新型经营主体如家庭农场、农企可以包涵在农民和农民组织之中。

其次，要界定乡村作为常驻人口(有农民也有非农民)聚集地的自然村、行政村还有乡（镇）包括民族乡（镇）的权利和义务。

再次，须对国家和地方各级政府保护和扶持农民、农民组织、乡村社区的义务和权利做出界定。尤为重要的，是要划清政府权力的边界，对于所有侵犯农民、农民组织和乡村社区权益的行为，按轻重程度不同，规定处罚条款。有代表说，本法应该成为一部有牙齿的法。的确，非如此不能真正维护农民主体性地位，体现以人民为中心的发展理念。非如此，不能在未来30年振兴乡村的历史过程中，获得全国广大农民群众、农民组织、乡村社区的衷心信服，从而激发他们为自己的利益而奋斗的内生动力。

农民、农民组织、乡村社区有哪些具体的权利，需要认真梳理。近些年，各地屡屡发生诸多侵权问题。特别在尊重农民的居住权，对地域迁徙、生活习俗的选择，自然村并入行政村，以及行政村再合并的决定权上的问题最多。还有进城农民难以与市民平等就业、同工同酬、同等保障方面；村集体经济组织不能独立经营，不能借贷，不给担保，农业贷款担保公司只服务于大型农企方面；合作社、农业协会不能按自己的意愿综合发展，超专业范围就被要求整改甚至撤销；以及村社内部不允许开展互助性金融，村财乡管-乡财县管，乡和村无权自主管理账目。如此等等，都严重侵害了农民主体性的落实。若不通过立法解决这些问题，尊重农民意愿，维护农民权利就成了一句空话。

再有，政府扶持乡村产业，多采取引进资本或自设地方国企向银行借贷充实资本的方式，推动大规模土地流转。多地以流转土地的总量作为度量村、乡、合作社成绩的主要指标。其间，农民和农民组织没了主体性，只有土地被流转、权利被支配、所得被分红。而政府招商引资流转的土地屡屡发生项目未落实就征地垫资报成绩，致使大量土地被闲置和抛荒，甚至多年无人问津。一位山东农民组织的代表说，自己亲眼所见签了10年合同的上千亩项目地已经荒废了7年。几千亩地就是上千农户的饭碗，就这么被直接征走，还没人管，真是心痛。哪怕收回土地复垦，也不该浪费。据悉，国家已三令五申不耕作的土地必须由政府收回，但在基层就是不执行。因此必须用法律解决此类问题。当地政府必须担责，不作为者应受到严厉处罚。

乡村振兴中，最难解决的问题就是政府的权力不受制衡，失败错误无人担责。若本法能在制约政府的不当权力和不负责任上有所作为，即规定政府必须遵守的义务、责任的标准，以及行使权力的边界。如政府不履行义务，不负责任，滥用权力，就必须承担严厉责罚的后果。那么，就有可能从机制上摆脱乡村发展的瓶颈约束，激发农民、农民组织和乡村社区自主发展的意愿，努力提升自身发展的能力。

等等。

03.关于集体、集体经济与集体经济组织

中国乡村为什么要推动集体和集体经济发展，迄今虽然上了中央文件，但是还是有相当一部分人一提集体，就认为是走回头路，要回到以集体的名义剥夺农户个体权利的人民公社时代。对于在党的领导下走发展集体经济的路没信念、没信心。他们并不认同以人民为中心的发展理念，落实到乡村就是要突出农民主体性地位。并不认同建设发展新型乡村集体和集体经济组织就是突出农民主体性地位的根本之道。但是，中国的乡村急切地想要摆脱穷、弱、散、衰的现状，发展集体性经济确实成了当务之急，甚至已经成为不成文的规则了。

当前，虽然全国人大已将集体经济组织法排上立法日程，但因很多问题尚未厘清，难以快速出台。而必将先期出台的乡村振兴促进法就要担当重任，须以法律语言规定，农村集体经济组织作为特定法人的概括性含义。

建议首先界定清楚村（含自然村）集体和乡镇集体的概念，明晰新型集体经济和集体经济组织与人民公社质上的不同。提出新型集体兼具公共性和经营性。“公共性”，指集体组织举办经济、社会、文化事业以解决“一家一户办不好或不好办的事”；“经营性”，指的是为实现公共性可采取市场的、半市场的、混合的多种机制，形成集体、个人、外部资本混合经营的组合。在性质上，是公私兼顾、义利并举的，以实现集体利益和个人利益双赢为依归。

其次，为实现民法典关于集体经济组织应为特定法人的规定，本法应提出须建立一套与市场相衔接但又有所不同的特定的经营和管理制度。具体做法可在实践中探索成熟、待修法时再予进入。集体经济组织不宜直接对接市场的，如土地流转程序，资金融通和抵押担保，资产清算和流转等，均需探索和发展新的制度构架去对接。不过，必须明确，集体经济组织就是市场经济中独立经营的主体，对于其实现自身目的、增强能力的各种途径和做法的探索均不应予以具体限定。

第三，应鼓励村、乡集体以多种方式壮大集体经济的探索。例如山东烟台就用村党支部领办合作社的方式，将集体资产折股进入专业合作社，以集体与农户个体合股的混合方式走出了壮大集体经济的新路子。在烟台市委组织部引领下，从2017年11个村试点起步，2018年100个示范村，2019年底覆盖了1470个村，2020年8月，在村党支部领办的2779个村中，年新增集体收入4.15亿元，群众增收5.23亿元。2020年底覆盖了3045个村，占全市村庄总数的一半。烟台模式的快速拓展，证明民心所向、党心所向，集体伦理（群伦）用好了，在当下的中国就能拥有强大的生命力。

要注意的是，大部分地区以“村集体股份经济合作社”名称设立的农村集体经济组织只是一顶空帽子。虽然经各地农业农村局清产核资审核发放的“农村集体经济组织登记证”上注明了村集体资产总额和全体村民即股民的人数，但这个组织不是法人，也并未经历全村动员的组建过程。集体资产只是账面资产，村财乡管，甚至多地银行没有给这种组织开独立账户。他们没有发票，农业贷款担保机构不予担保，无法独立运营。四川有位村集体经济股份合作社的负责人反映，“照这样走下去乡村振兴基本不可行，法律一定要将政府和我们的权力还有资源边界划清，上级政府有权有责监督指导，但不能全权代行，若再划不清边界，越振兴乡村消亡的更快！”

04.关于乡村产业

在具体法条上，本法应体现总则申明的立法目的，维护本法赋权的法律主体即农民和农民组织的权利、义务，明确政府扶持农民和农民主体的义务、责任和权利。那么，产业一章的立足点就应针对乡村产业健康发展的焦点问题，促进各类资源尤其是生态资源在乡村产业中的合理有效利用，而不是在法条上简单重复土地管理法等相关法律。

首先，要框定法律适用范围。乡村产业不仅有农业，还有农业类加工业和非农业类加工业、乡村服务业，乡村产业应是一二三产业的总称。

其次，需厘清三个焦点问题。

一是不能笼统地把农业视为市场竞争性产业。有专家提出，农业与加工业、服务业的性质不同。例如粮食是满足人们生计的必需品，农村生态环境也极具公共品性质，农业生产就像国防一样是关系到国家安全与民生的公共产业。而且农业具多种功能，不仅有产业功能，还有维护生态、促进健康生活和弘扬农耕文化的功能，这种丰富的秉性源自农业产出是活着的生命体，与工业产出无生命的制造品完全不同。所以在任何国家甚至任何时代，农业都不能完全由市场起决定性作用。各国对农业都有特别保护。只是，这种常识性知识却因乡村产业未清晰划分农业与工业在市场上的不同性质而被忽略，其后果已经凸显。例如，地方政府做产业振兴规划，将农业高产出、高效率作为主打目标，导致更多的粮田被规划为经济类种植业，以提升其加工获利。建议本法正本清源，将国家设立对农业的特殊保护制度列入法条。

二是不能把土地规模化、农民职业化作为农业振兴的目标。中国的农业政策到底是适度规模尊重农民意愿，小农户与职业化农民由农民自行选择，还是消灭小农户追求大规模、高效率的农业现代化。这是中国农业的国策问题，本法应予以认定。

三是不能再以城乡建设用地增减挂钩为名扩大城市用地。在地方政府GDP导向的指挥棒下，城市工业、房地产业一惯争夺农村农业的建设用地指标。现已经导致农村建设用地尤其设施农用地的严重短缺。来自河南某县的农民组织代表反映，多年前，地市县政府推动土地财政，一方面将农村周边的场院、坑塘、废弃地等农村建设用地置换成基本农田，再通过城乡建设用地增减挂钩政策置换成城市建设用地。村里所有的30多亩农村建设用地都被政府用这种方式划走了，一丁点不剩。另一方面，因国家规定基本农田不能改变用途，而一般农田国家管制不严，政府就要么把一般农田设法调到县城周边逐渐变成城市建设用地，要么变成基本农田，方便通过政策再置换成城市用地。这导致靠近县城的村庄几乎没有了一般农田，全部变成基本农田，成了政府再转为城市建设用地的砝码。但这的确坑害了农民。按政策规定，设施农业只有一般农田可以建，基本农田上不能建。既没有了农用地建设指标，又没有了政策允许建农用设施的一般农田，那么，农民合作社想要建晒场、烘干设备塔、农机存放地的愿望就无法实现，这等于绝了合作社发展的路。这位代表呼吁，政府无论如何应该偿还我们合作社一些农用建设用地指标。

据悉，这种情况绝非个例，不仅在当地很普遍，在全国各地也多有反映。另据了解，尽管2019年自然资源部和农业农村部发出过设施农业用地管理有关问题的通知，对各地设施农用地做出过规定，但执行难度很大。为切实解决问题，本法须颁布强制性规定。例如，国家可授权县级政府在基本农田总量控制前提下，建立设施农用地灵活调整的机制，包括将基本农田转为设施农用地，同时，要坚决禁止打着城乡建设用地增减挂钩的幌子，侵占农民集体土地的行为，一经发现，必须重罚。

05.关于人才

本法将党政干部包括村干部的培育与农民人才培育分开，党政干部进入组织一章，农民进入人才一章。党政干部培育的标准是“懂农业，爱农村，爱农民”，农民人才的标准是“有文化、懂技术、善经营、会管理”。但是，这些是文件语言，不是法律语言。还有，无论干部培养还是农民培养，都没有直接触及为谁培养？为何培养？培养成效如何评价等核心问题。乡村振兴既然以各类农民组织为主体，那么，无论干部还是农民，都应该以为农民合作组织培养人才为目的，提升农民合作组织能力为目标。培养成效如何不是学校说了算，政府说了算，而要以农民组织得益，促进可持续发展为主要考评标准。

无论干部培养还是农民培养，目前最缺的是什么？参与研讨会的农民组织代表反映，最缺的不是农业技术，而是互助合作的理念，团结一致共担风险共享收益的合作社伦理。这不仅应进入课程，还需要长期持续不断的努力。北京农禾之家自从2011年起创立培养农民种子的“禾力计划”，以培育本土的农民组织骨干推动农民组织综合发展为目标，以课程加小项目加长期陪伴为主要方式，将综合性农民合作组织发展的理念、伦理和操作方法贯穿始终。我们发现，农民组织才是农民潜能得以发挥、个人能力得以增强最有效的途径和重要保障。我们建议，国家要为农民组织制定人才培养的长期计划，要分门别类地对合作社理事长、监事长、总干事（农业职业经理人）、财务、信用、营销等各类人员做培训。同时，结合培训配置实践性小项目以提升能力。农禾之家“禾力计划”以多年经验证明，这样做才能出1+N的带动效果。当然，为满足农民合作组织的人才急需，除大力培育本土人才外，对外来人才进入农民组织予以适当支持也很必要。一位做了20年经营的优秀农民合作社代表反映，他们社急需经营管理人才，尤其是跑市场的营销人才和财会人才。他说，人才支持才是政府给我们合作社的最大支持。建议政府像前些年给村两委派大学生村官一样，给跨村带动农户的规范合作社派出财会、管理等人才。

另据山东莱西农民合作社的代表反映，立法须关注农业劳动力流动问题。由于人口老龄化、土地规模化，农村多地出现农业劳动力短缺，农忙季节更为凸显。东北、四川等地农民到山东打短工甚至长工。但他们经常被地方政府驱赶，没有合法身份。农业劳动力流动是乡村发展的大趋势，只要农业有需求农工流动就无法堵得住，况且堵不如疏。这位代表建议，本法应给予外地农工合法地位和要求地方政府予以规范管理。政府还可委托合作社联合社等农民组织协助做好对外来农工的服务和管理。

这位代表的反映提醒我们，以人为本必须贯彻到所有方面。不仅农民进城要与市民享有同等就业权利，外地农民跨省市做农工同样也应享有与本地农民同等的劳动权利。

06.关于城乡融合

城乡融合的重点，是让乡村摆脱公共产品的凹地，实现城乡基本公共产品提供均等化。这应视为本法的关键之一。建议本章要解决五个问题：一是乡村基本公共品目录；二是考核达标的单位是谁？三是考核达标以谁为参照物，四是公共品公平配置以什么为原则；五是谁来提供公共品。

有专家提出，基本公共品应包括教育、医疗、文化、通讯、交通、社保和基础治理等，应由本法列条并有配套法规具体阐明。考核达标应以县为单位。是否达标应以县城公共设施配置为参照物。在县域范围内，各乡镇和村庄的公共品提供没有出现显著差异才可通过公平配置的考核。至于谁来提供乡村公共品？国家必须向农村地区加大投入力度。这是国家的重大责任。不过，公共品并不一定全部由政府财政统一提供，贯彻社区基层化原则可能更有效。即公共品首先由社区的集体经济组织自主提供，有缺口才提交给上一级，例如村集体交给乡镇。乡镇的集体组织和政府机构磋商，多渠道满足村级的缺口。同时乡镇的公共品需求也按照同样方式先自我解决，再将缺口上报上一级。建立这种机制的前提是实现村治和乡治。村庄和乡镇要有共同体的意识自治和共同体的经济自治。这是中国的根脉，是乡村不同于城市并应长期保持的文化的根。每一级的共同体首先应本着尊重和弘扬共同体能力的原则完成自己可能完成的事情，做不到才去寻求上一级共同体的支持。同时，上级也不能越俎代庖，只有当下级不能实现拟定的目标而本级的资源和能力可更好完成时，才由本级采取行动。

乡村公共资源配置中，目前最严峻的焦点问题，是义务教育阶段的优秀教育资源被集中在少数城镇，乡村没有质量较好的学校。致使很多乡村母亲为让孩子得到好的教育，不得不离乡背井到县城租房陪读。中青年技术人才、管理人才，企业家都因此而无法在农村地区工作。基础教育能否实现城乡平等，成了打通人才下乡瘀点、堵点的重要一环。

实际上，乡村的中小学也往往是村庄凝聚人脉和文脉的场所，农村学校的衰弱也往往导致村庄的衰落和乡土文化濒危。当下，一些地方政府打造县城优质学校并配套房地产开发的措施，更是人为加速了农村有能力的青年移居城市的进程。某些政府的举措不是在填平凹地而是使凹地更扩大和更加深。这类问题表征在教育，本质在屡屡突破乡村安全和文化安全的底线，必须痛下决心解决。建议国家重新调配县乡村基础教育阶段的学校布局和教师配备，将保障村、乡（镇）基础教育和强制执行的条款列入本法。

城乡融合又一普遍问题是政府的过度行政化，以及因此而导致财政资金使用的低效率。乡村振兴是全党全国全社会的长远大业，需要建立一套公共规则，将乡村振兴作为各类主体长期合作的“社会市场”，以共谋、共建、共商、共治激活各类主体，提高这个“社会市场”的活力和效率。

城乡融合还关系到未来乡村地域的整体重构。特别是在不断扩张的城市压力下，乡村如何发展，能体现不同于城市的独特人文价值。还有如何制定乡村环境整体发展规划，如何将农业发展与乡村及地区的多元化总体发展相结合，更好地推动自然保护与景观保护。同时，推进乡村的内部社会结构的转变和乡村治理。有专家提出，德国在二战之后的半个多世纪内推动的乡村转型可给予我们有益的启发。他们将乡村地区演变为富有吸引力的生活、工作与休闲区域，约三分之一的人口现在生活在乡村地区的小城市、乡镇与村庄中。本法要具有前瞻性，要能管到2050年，就应在这些方面做些研究，提出未来乡村的远景规划。

来源：我家农村的