袁威：宅基地制度改革要处理好四个关系

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袁威

  宅基地是农民安身立命之本，是建设用地重要组成部分，也是农村土地制度改革牵涉利益最复杂、推进最为审慎的领域。党的十八大以来，党中央围绕宅基地制度改革进行了一系列探索，从推进农民住房财产权抵押、担保、转让，到完善农民的住房保障机制，再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让，最后到探索宅基地“三权分置”改革，都充分体现了党中央对维护农民宅基地合法权益、增加农民土地财产性收入、盘活利用闲置宅基地和农房资源的高度重视。日前，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，标志着宅基地制度改革进入新阶段，要从坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线出发，以与时俱进的精神，不断分析新趋势、研究新苗头，处理好宅基地制度改革进程中的四个关系。
　　处理好稳定和放活的关系。我国农村宅基地制度长期以来“集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准，规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转”的制度安排对保障农民基本居住权，维护农村稳定发挥了关键作用。然而伴随着大量农村人口进城落户，农村“空心化”现象日益突出，深化农村宅基地制度改革刻不容缓，需要有意识地放宽市场化用地主体限制，适度放活宅基地使用权，增加农民土地财产性收益。因此，宅基地保障性权能“稳定”与财产性权能“放活”就成为宅基地制度改革必须理顺的关系。
　　当前，有的地方强调放活，但农民进城后因低估“非农化”风险，而出现就业失败后“城市无居，乡村无宅”的窘境，农民居住权难以保障。此外，农房转让、宅基地“隐性流转”等体现出来的宅基地资产价值剧增，使得宅基地财产属性日益凸显，为实现放活而放活，成为地方不稳定因素来源。
　　处理好稳定和放活的关系，要明确底线，不得违规违法买卖宅基地，禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所；要切实保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件；要扩权赋能，加快房地一体的宅基地确权登记颁证，切实赋予农民住房财产权流转、抵押等权能。
　　处理好政策引导和村民自治的关系。宅基地制度改革涉及的人口覆盖面广、社会敏感度高，既需要对基本原则作出刚性要求，也应在具体执行中体现区域特征和村民主体诉求。政策引导强调政府是政策的引导者，通过确定总体方案，制定实施细则，体现党中央对宅基地制度改革“三条底线”不被突破。而村民自治充分尊重村民的主体地位，由村集体主导宅基地管理相关机制，保障农民的土地财产性收益，体现村民在宅基地改革中的主观能动性。因此，政策引导和村民自治的关系，本质上是宅基地制度改革刚性和弹性的有机结合。
　　宅基地制度改革关乎农村稀缺土地资源的发展走向，也与地方财政紧密相关，因而在政策引导时，容易形成政府过度引导的欲望和需求：宅基地置换不考虑个人意愿，导致农民被上楼；被置换宅基地的属性变更、用途去向等农民不知情；宅基地资本化后农民在土地增值收益中的比重过低，等等。宅基地制度改革，必须明确政策引导范围，在刚性基础上更多体现村民弹性。
　　处理好政策引导和村民自治的关系，要将宏观政策引导与基层实践探索结合起来，完善宅基地“三权分置”改革运行机制，依法赋予村民更多权能；秉持多占土地多付费的原则，唤醒农户的宅基地所有权归集体所有的公有制产权意识；在合法依规基础上，强化宅基地有偿使用资金用之于村的理念，健全宅基地事宜集体议事协商机制，提升村民共建共治共享的参与积极性，真正使农村宅基地制度改革实践立足群众、依靠群众、惠及群众。
　　处理好一户一宅和户有所居的关系。传统的一户一宅侧重居住保障的实现方式，而“户有所居”更多强调的是居住保障的实现结果，两者根本上都是对宅基地基本功用的集中体现。伴随着经济形态演进、农业生产方式变革以及农民生活方式变迁，农村人多地少导致宅基地使用紧张的情况，与“洗脚进城”农民宅基地粗放利用甚至闲置荒废的情况并存。因此，宅基地制度改革必须重点处理好一户一宅和户有所居的关系。
　　在宅基地增量受限于耕地红线、城镇化用地需求的刚性约束下，宅基地制度改革必须对一户一宅存量宅基地进行集约化利用，通过盘活闲置资源来推动实现户有所居。从调查来看，存量宅基地主要存在一户多宅和超面积占用两种违规形式，前者主要源于宅基地继承或自然灾害不可抗力因素所致，而后者则存在超额认缴制度不完善、占用土地触碰红线等。宅基地制度改革，必须构建对“一户多宅”和超面积占用的存量宅基地处置机制，推动实现一户一宅保障居住基础上同步实现户有所居。
　　处理好一户一宅和户有所居的关系，必须充分尊重农业生产经营和国土空间布局。在以农业为主的乡村，通过超面积认缴、集体回购等方式清理、分配超标宅基地，坚决落实一户一宅制度，着力实现户有所居；在城郊或城中村区域，则通过土地整治、集中统规统建等方式，借助政府引导和集体决策，同步实现一户一宅和户有所居。
　　处理好内部改革和外部协同的关系。宅基地从用途和功能上是建设用地，宅基地制度改革必然要与集体经营性建设用地入市、城乡统一建设用地市场相关联。宅基地制度改革成功与否，不仅要考虑宅基地内部“三权分置”改革完整的系统性的方案，也要与其他集体土地制度改革相互协同。因此，要遵循制度变迁内在逻辑，处理好宅基地内部“三权分置”制度改革基础上，实现“内部改革”和“外部协同”联动发力。
　　从2015年“三块地”改革开始，各项农村土地制度改革逐渐形成合并推进态势，但关键着力点仍未形成重大突破，例如：宅基地退出改革，农民希望获得退地补偿来补贴城市购房资金，但因退出范围、承接主体等约束，实际上没有真正破题；宅基地与集体经营性建设用地互转的条件、规模等也尚未构建完善机制。宅基地制度改革，必须畅通宅基地“内部改革”与相关土地制度改革“外部配套”的渠道，真正形成农村土地制度改革协同推进、系统破题。
　　处理好内部改革和外部协同的关系，要让整治清理的宅基地优先满足本集体无地成员居住需要，有结余情况可申报复垦为耕地指标入市转让，或直接转为经营性建设用地；探索构建公益性建设用地、集体经营性建设用地转为宅基地使用权的有效通道；健全宅基地征用后的补偿规定。（来源：学习时报）