刘守英：宅基地改革为何进度相对慢？如何破题？

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  土地改革推进为何如此艰难？“十四五”时期，土地制度到底如何改？针对土地改革的系列问题，《财经》记者近日专访了中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英，他是土地与“三农”问题的资深专家，也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，曾参与地方土地制度改革设计和试验。
  以下摘录专访关于宅基地改革的部分：
  宅基地制度不改，村庄变化无解
  《财经》：在农村的几项土地安排中，宅基地制度被认为是目前最滞后的一项制度安排。为何宅基地改革进度相对慢？
  刘守英：宅基地占了农村土地很大一部分，但在土地制度改革中，农村的宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项。但是，由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，使得宅基地制度的改革，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。
  事实上，宅基地制度改革很早就被提出来了，但一直没有太大的突破。原因是什么？政治上的考虑是很大的一个因素，宅基地承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，被认为是农民安身立命之本，担心如果改革做的不好，农民就没有立锥之地。特别是在疫情冲击之下，宅基地作为农民“最后退路”的功能更是一览无遗。
  在现行的宅基地制度下，一方面，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，只要是集体成员，当要成家立户时，都可以分得一块宅基地。另一方面，整个乡村的宅基地不可交易，农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权。
  在这种情况下，被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念，使农民肯定不会轻易放弃他们手中的宅基地，因为一旦放弃，其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益，农户的理性选择当然是占着甚至多占，哪怕宅基地的使用价值降低了。如此就导致，一方面是越来越多的农民离开乡村到城市定居，农村居住人口持续减少，但是农村宅基地的面积却没有减少，反而在不断地扩张。
  其实，城市化的基本趋势应该是：随着农民一代代向城市迁移，乡村的村社应该是在不断减少，有些农民不愿意离开的，慢慢聚集到一个地方，有些地方就变成了生态绿地，农村的农地不断扩大。
  但我们的情况却是：农民进城，由于在乡村无偿占有宅基地，大量修房子，村庄在不断扩张，到一定程度就是占用耕地了，导致耕地数量减少，危及中国耕地红线。据悉，中国整个村庄的占地比城市大四倍。但村庄内部很多地方呈现空心村的状况。这些是城市化的反常。当我们从天空去看中国的乡村，会发现一个非常畸形的现象，就是村庄在不断地扩张，城市在这边，乡镇在那边，差距巨大。
  这些反常现象的根源就在我们的宅基地制度，所以，破解这些问题，必须进行改革。宅基地改革的核心目的实际上就是破农民跟村庄的关系问题，只要宅基地制度不破，村庄的变化就无解。
  《财经》：“十四五”时期，宅基地制度改革如何破题？改革的关键是什么？
  刘守英：宅基地制度的具体改革，首先还是要强调，坚持集体所有是一项基本制度，没有讨论的余地。在此基础上，我认为，第一，必须改革宅基地的无偿分配制度。过去只要是农民就有一块宅基地，这是宅基地制度安排的特殊性，现在不可能了，宅基地改革的方向就是要改变宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打转转，宅基地权利制度改革就很难有进展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起来了。
  我们需要保证的是农民获得宅基地使用的权利，但是这一使用权利不能一直是无偿的，必须得有偿使用。宅基地的无偿分配导致村庄成员大量超占村庄用地甚至耕地，村庄无序扩张。我认为，可以考虑采取时点划断办法，对原占用宅基地的农户沿用无偿使用办法，时点以后享有成员资格的集体成员，则为有偿获得集体所有宅基地使用权，新成员或立新户者取得宅基地，以有偿方式取得。
  第二，放开搞活宅基地使用权，实现宅基地可交易。对于农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关的制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。此外，宅基地的权利要对外开放，打破宅基地只能在集体内部流转的制度，对外村人和外来资本有序开放，没有外来人和外部资本进入就无法活村。我们有一个建议：宅基地资格权只向集体经济组织成员开放，但宅基地使用权和经营权可以向集体经济组织原籍成员开放，这样就可将宅基地使用的方法扩大。只有打破乡村的封闭性，让资金、人才等新的生产要素进来，并且把所有的生产要素都活跃起来，整个乡村才能活跃起来。
  第三，宅基地权利与集体建设用地权利的同权。目前的土地权利中，尽管宅 基地也属于集体建设用地，但是在权利内涵上，宅基地只能建设用于农民居住的房屋，没有出租、转让和抵押权，随着集体建设改革到位以后，两者的权利差异会更大。因此，在实行集体建设用地与国有土地同地同权的同时，也要实行农村宅基地与集体建设用地的同地同权。
  此外，我还想强调的是，要规范宅基地管理，对整个村庄的规模加以控制，不能让其无限扩张，但这并不意味着违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”。现在有些地方不顾农民意愿，用行政性的办法来一次性、大规模地快速解决乡村的居住问题，用行政手段强制性进行拆村并村，将世世代代生活在农村的村民合并到一个几万人的社区。这样的做法直接破坏了农民居住的权利，也将农民原来与乡村在一起的基本的权利剥夺掉了。此外，乡村本身就有它的制度文化，采用这种做法把这些东西全给断根了，那可不就“鸡飞狗跳”了嘛。