刘守英:推动城乡权利平等开放，促进城乡人口自由流动

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日前，界面新闻专访了中国人民大学经济学院院长、博士生导师刘守英，就乡村振兴和城乡融合发展面临的新形势、新问题展开对话。刘守英主要研究领域为制度与发展、中国式现代化、乡村振兴与城乡融合等，出版专著《土地制度与中国发展》《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》《中国乡村转型与现代化》等10余部，在高水平学术期刊上发表论文200余篇，曾获第十九届孙冶方经济科学奖、第七届张培刚发展经济学优秀成果奖、中国发展研究奖等。

刘守英认为，目前农业农村现代化仍然是中国式现代化的主要短板，城乡发展不均衡、农业农村发展不充分仍是我国社会主要矛盾的主要方面。下一步改革，要扫除乡村振兴和城乡融合的体制障碍，破除城乡二元经济和社会结构，形成乡村振兴和城乡融合协同推进的新格局。

刘守英：多年来实践充分证明，社会主义市场经济体制的建立和完善极大调动了亿万人民的积极性，极大促进了生产力发展，极大增强了党和国家的生机活力，为推进中国的现代化进程注入强劲动力，是中国特色社会主义的重大理论和实践创新。与此同时，当前我国经济下行压力依然较大，经济复苏仍不充分，传统经济增长动能减弱，新动能培育增量不足，各类经济主体发展信心不振，亟须再进行一次调动全社会精气神的系统性改革，激发经济发展新动能，延续经济增长与追赶势头。

现阶段，高水平市场经济体制建设面临诸多挑战，具体表现在：市场体系基础制度还需进一步完善，要素和资源市场自主有序流动仍存在不少障碍，市场环境和质量需要进一步优化，商品和服务市场质量体系尚不健全，市场监管效能仍亟需提升，全国统一大市场还有诸多障碍和堵点。面对新国际竞争格局下的“卡脖子”问题，科技创新体制亟待取得根本性突破，科技资源存在错配，分散、重复、低效、分割、协同性差等问题依然突出，人才成长体制和激励机制不健全，科技创新与经济、产业的协同性不够，科技成果转移转化能力不足，高水平科技创新国际开放合作格局亟待重构。数字经济发展大而不强、快而不优，数据要素市场建设相对滞后，数据产权分置、安全可信流通以及高质量供给不足，数字经济监管体系有待完善，“数字鸿沟”亟待解决。建设高水平开放型经济面临新形势、新挑战，全球化的波折、贸易保护主义和地缘政治紧张局势升级，我国在国际舞台上面临来自西方战略竞争的空前压力。城乡差距、收入差距、区域差距仍仍然较大，实现共同富裕的目标任重道远。乡村系统结构失衡，城乡二分加剧，城乡不平等加大了不平衡不充分问题。

刘守英：为了实现改革目标，我们必须进一步解放思想，以经济体制中主要矛盾和矛盾的主要方面为突破口，通过深化改革，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。

首先，要以改善发展预期、增强政府与市场互信、激发各类市场主体活力为重点，以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少直接干预和行政审批为突破口，切实提高宏观经济治理的市场化、法制化水平。切实深化政府行政管理体制改革，建成与远景目标相适应的现代化的财税、货币、投资、消费、创新、金融、社保体制。要进一步厘清政府与市场边界，优化市场准入、监管、退出机制，构建并完善适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，建设创新引领、数据赋能、监管科学，兼顾效率和公平的数字经济基础制度体系，也要打造公平竞争的市场化营商环境，以及内外资平等、自由竞争外商投资环境，建设透明稳定、可预期的法治环境，积极参与并逐步引领全球经贸规则、规制、标准的制定。

改善民生方面，要完善初次分配、再分配、第三次分配相互协调的制度安排，瞄准低收入群体，建立体现效率、促进公平的共同富裕体制机制和政策框架。把提高低收入群体的收入作为推动共同富裕的主要着力点，构建基于生命周期视角的社会救助体系，大幅提高农村地区学前教育和义务教育质量。完善低收入群体的就业支持计划，出台更多激励相容的政策措施。进一步完善个人所得税制度，在一二线城市增加子女教育、住房贷款等专项扣除的金额，切实减轻以劳动收入为主的中等收入群体的税收负担。逐步构建财产税的征收制度框架，适时实行符合国情的遗产税与赠与税制度，打破代际阶层固化。

同时，在城乡协调发展方面，要提高农村居民的社会保障水平，缩小城乡间、地区间、人群间的社保水平差异。推进乡村振兴、深化城乡融合，构建城乡权利平等开放体制机制，赋予乡村发展权利、优化城乡要素配置，激发乡村活力、实现乡村充分发展和城乡均衡发展，建成与农业农村现代化相适应的城乡权利平等开放体制，实现乡村放活、城市包容、城乡融合的城乡发展新格局。

刘守英：实现农业农村现代化是中国式现代化的重要任务，没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化。新中国成立后，我国开启了从农业国向工业国的转变。为实现发展赶超，形成了乡村服务于城市、农业服务于工业的城乡关系格局。改革开放以来，我国“三农”工作取得了显著成就，但是农业农村现代化仍然是中国式现代化的主要短板，农业农村发展基础不稳固、城乡区域发展和收入差距较大等问题仍未根本解决，城乡发展不均衡、农业农村发展不充分仍是我国社会主要矛盾的主要方面。

加快建设农业强国，实现农业产业革命、乡村系统重构和城乡融合发展，不仅是解决发展不平衡不充分问题的重要举措，而且是推进农业农村现代化的必然选择，更是全面建设社会主义现代化国家的核心内容和重大任务。

刘守英：乡村是一个由地理空间、经济活动空间、社会关系和制度秩序组成的农民、农地、农业和村落四位一体的系统性结构。推动乡村振兴战略，实质就是要打破单向城市化政策偏向造成的乡村系统功能性失衡，实现从失衡不均到均衡发展的乡村系统重构。乡村系统重构，就是在人、地、业、村多要素联动的基础上，实现人力资本提升、观念革新的“人活”，权利更加明晰、配置更加有效的“地活”，复杂程度更高、更具竞争力的“业活”，公私界分明确、秩序重构的“村活”，最终在新的形态、新的功能、新的业态、新的人的组合上进行有效治理，形成以新的村落形态和不同的人、不同的经济活动构成的新的乡村秩序。

新阶段的乡村振兴不是乡土中国阶段的乡土重建，也不是快速城市化下的以城统乡，而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会，复兴乡村产业，活化乡村空间；通过城乡要素的流动与再配置，形成乡村与城市互动的资本流和人流，最终实现乡村的振兴。

关于城乡融合发展。全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，消除城乡发展不平衡和乡村发展不充分、实现城乡融合发展是建设农业强国的基本城乡形态。城乡融合是城乡转型的一个阶段，在这一阶段，城乡边界逐渐模糊，城乡关系由对立竞争转为融合互补，要素的城乡流动将乡村与城市紧密联系在一起，空间的城乡融通将乡村纳入发展主流，基础设施和公共服务的城乡均衡将赋予乡村现代功能，形成城市文明与乡村文明共融共生的城乡新形态。

为此，改革开放将农民纳入现代化进程后，城乡融合已成为当前破局农业农村发展不平衡不充分的重要策略。我国农业仍然承载着近2亿人的就业，农村是近5亿农民常住的家园，面对如此庞大群体的农民人口，其生计、生产和生活仍事关全局。同时，农民的市民化将创造巨大发展动能，几亿农民整体迈入现代化会释放巨大创造动能和消费潜能，为经济社会发展注入强大动力。因此，我国加快实现农业现代化、加快促进城乡融合发展的过程，也是扎实推进共同富裕的过程。

刘守英：土地制度是一个国家基础性、根本性、全局性的制度，是构成生产关系和一切经济关系的重要基础，农村土地制度改革是农村改革的主线和建设农业强国的突破口。中国当下的乡村出现人、地、业、村系统的功能失衡，表现为城乡互动增强带来人口和资本在城乡间对流的同时，土地资源的配置变化仍显滞后，制约了乡村人地关系的根本转变，影响了乡村业态发展以及村庄形态和功能的转型。

当初，为保障城市土地供给，上世纪90年代末土地管理法的修改，形成城乡土地分治，剥夺了农民利用集体土地进行非农建设的权利，致使部分村庄的非农经济活动萎缩，产业结构单一，进而导致农民的经济机会有限和收入来源单一，造成乡村的持续凋敝。近年来，大量资源的涌入带来乡村产业发展用地需求不断增加，农村建设用地制度的不适应性越发凸显。另一方面，宅基地制度改革滞后引起村庄陷入持续衰败和无序。在宅基地制度安排强成员权、弱财产权的倾向下，农民仅有宅基地使用权而缺乏完整的财产权利，农民更倾向于保有而不是放弃宅基地使用权。由此，乡村出现人走地不动、建新不拆旧等乱象，土地资源不能得到适度集聚和合理利用，乡村呈现出耕地撂荒、房屋空置、公共设施落后等衰败景象。

未来，对于农村土地制度改革，要保证集体经济组织成员依法公平地获得农地承包权，以及通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益的权利，承包土地被征收的农户依法获得相应补偿和社会保障费用等的权利。要按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，赋予土地经营权人对土地经营权的处分权、土地经营权的抵押权等。宅基地制度改革已成为解决村庄无序扩张乱象、保障农民财产权益和从事非农活动权利以及开放外部资本和企业家乡村准入的核心制度安排，集体经营性建设用地制度改革将为乡村产业发展和村庄活化提供发展空间。

刘守英：尽管中国城镇化率已超过65%，但农村人口绝对数量仍高居全球第二。5亿农村人口生活水平和发展空间明显落后于城市，整体不平等状况难以得到根本改善。

综合来看，我国城乡不平等问题在多方面处于较高程度，比如城镇居民人均收入仍是农村居民的2.45倍，而发达国家如美国、英国的城乡收入比仅略高于1，东亚经济体如日本和中国台湾为1.2左右，南亚经济体如菲律宾、泰国也仅为1.6左右。城乡财富不平等持续扩大。过去十多年中，城乡财富比增至近4倍。城乡基本公共服务与社会福利落差也比较大。城镇居民平均受教育年限是农村居民1.3倍，城镇职工养老和医疗保险人均支出水平分别是农村的17倍和4倍，城市低保标准高出农村30%。此外，进城农民难以平等享有在住房、教育、医疗与社会保障等公共服务方面的待遇，城乡不平等在城市内部形成新的二元结构并加剧社会矛盾。

如今，中国已经进入到迈向城乡融合的新发展阶段。在这一阶段，中国城乡关系失衡的问题仍然存在。一是乡村人口凋敝。大规模乡村劳动力迁移到城市地区，乡村劳动力流失造成农业劳动力的不足，出现严重的土地弃耕和抛荒现象，乡村振兴乏人可用。二是乡村经济发展滞后。农业复杂度不高和要素组合受阻，农业回报和竞争力有待提升，乡村功能窄化导致乡村经济活动简单化，乡村价值被低估，城乡收入差距虽有缩小但差距犹存。三是城乡空间分割。城市建成区边界随着城市扩张速度放缓而趋于稳定，乡村空间出现不同程度的空心化与衰而未亡的现象，城乡形态处于各处一域的分割状态，县城作为城乡连接带未起到城乡融合载体的作用。

刘守英：推动城乡权利平等开放，就是要致力于完善和开放乡村发展权利、赋予农民城市权利和构建城乡平等权利体系，促进城乡人口自由流动，实现资本、土地、技术和数据等城乡要素市场化配置，扫除乡村振兴和城乡融合的体制障碍，破除城乡二元经济和社会结构，形成乡村振兴和城乡融合协同推进的新格局。

一是构建反贫困长效机制和常态化帮扶机制。防止返贫、守住底线，稳定并逐步减少相对贫困人口比重，提高贫困人口的自我发展、创造财富能力，形成反贫困的长效机制；提升年青一代人力资本，加强儿童早期发展教育和职业教育，逐步将职业教育培训作为一项基本公共服务提供；促进就业机会公平，打破行政性管制、开放个人发展权利，防止社会阶层固化、拓宽纵向流动通道，避免对低收入劳动者的歧视性做法，为低收入阶层提供更多可及机会。

二是构建完善而开放的乡村发展权利体系。深化农地三权分置改革，以服务规模化、产业规模化、市场规模化为核心探索农业规模报酬实现方式，建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系，推动农业产业革命；以宅基地权利分置和权能完善为核心，以宅基地有偿退出推动村庄适度集聚，优化乡村基本公共服务供给、提升农村社会保障水平；以非农建设权利完善乡村发展权，放松用地指标和用途管制，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。

三是构建以人为核心的新型城镇化权利体系。保障农民乡村土地、集体成员等基本权利，确保农地入市、宅基地流转收入优先用于相应农村人口社保体系，加快人口城市化；赋予和完善农民城市权利，转变户籍制度为人口居住地登记，加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务均等化，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；制定公共服务成本分担和布局优化机制，建立中央政府、地方政府、企业、个人四级成本分担机制，按常住人口规模，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。

四是构建要素自由流动的城乡融合权利体系。以城乡统一土地权利体系为核心，促进城乡平等发展权，实施以土地为基础的不动产统一登记制度，构建平等进入、公平交易的土地市场，建立公平共享的土地增值收益分配制度；以集体土地入市为核心保障农民居住权，允许城中村农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，降低农民城市落户门槛；以集体产权制度改革为基础，开放村庄准入权，有序引导城市居民、企业家及社会资本下乡，允许外来人口在满足一定条件后享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利，鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与乡村建设，共建共享。

刘守英：改革开放以来，农民离土出村成为推动中国从乡土中国向城乡中国转型的最主要力量之一。自20世纪90年代末开始迁移的“农一代”，在经历了多年的城市漂泊和艰苦打拼后，往往选择“返乡”和“回村”。这主要是由于他们在城市面临诸多不公平待遇，如住房、教育、社会保障等方面的缺失，以及制度性歧视的存在。2010年前后，中国的城乡关系发生革命性跃迁。在城乡人口迁移中，80、90后已经成为主力军。他们在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际分别，甚至具有不可逆性，成为引领中国城乡关系变革的重要力量。

但是，“农二代”面临的严峻现实是，他们如果不回村，进城就成为主要的选择。他们的未来，将取决于城市权利向“农二代”的开放。与已经走过的城市化上半场相比，下半场最显著的变化是进城农民的代际差异。若继续沿用对待“农一代”的公共政策来应对这一革命性变化，将给中国转型带来巨大挫折。

户籍制度是我国特有的限制人口流动的正式制度，以户口作为资源配置和利益分配依据进行社会管理，导致中国农村与城市居民在自由迁徙、经济活动参与、公共服务享有等方面的权利分割。近年来，中国经历了超大规模的城乡劳动力流动和跨地区迁移，但城乡不平等问题未能伴随劳动力流动而消失，反而在城市化率最快时期更加严重。目前，尽管限制人口迁移的显性安排逐步松动，但依附于户籍的隐性制度安排造成对农民各项权利的排斥，甚至在城市内部形成新的二元结构。

所以，要改革户籍制度，推动农民工市民化进程，推动建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，加强农业转移人口市民化的财政转移支付，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和质量。

可以说，农民的去向，取决于我们对待农民的基本理念，“十四五”期间是农民现代化的一个重要窗口，农民现代化取决于对农民入城还是回村的政策选择，这些政策选择决定了中国式现代化的发展方向。

刘守英：解决农民进城后的问题，关键在于让他们在城市中安定下来。对于“农二代”，解决他们居住问题是关键。当前，我国已有大量工作机会，“农二代”也具备一定的购买力。只要我们制定合适的住房公共政策，他们便能在城市中找到归宿。“农三代”，那些在城市中出生、成长的孩子，他们对城乡间的不平等已不敏感，但制度上他们仍被区别对待。我们需要从教育平权开始，为他们提供平等的受教育机会，因为这是他们在城市立足的基础。

当“农二代”获得居住权，“农三代”获得教育权，他们的家庭便能在城市中稳定下来。有了这两个“稳住”，农民是否回乡或留在城市，便成为他们的自主选择。我们应做的，是确保“农三代”享有教育权，“农二代”享有居住权，这样农民在城市中的生活才能更加体面。

在制度层面，要建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，加强农业转移人口市民化的财政转移支付，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平。要让那些不回村、已经在城市的农民市民化，真正在他的就业地、工作地市民化，进入城市的公共服务、社会保障——居住、社保、孩子教育，这个权利体系一定要跟城市同权。

总之，从国家战略高度出发，我们必须改变将农民工视为过客的政策惯性，推动城市权利向农民开放，以包容、公平的态度促进进城农民融入城市社会。这是农民现代化的关键，也是中国现代化进程中不可回避的问题。（来源：乡村发现转自：界面新闻）

(界面新闻记者 翟瑞民)