梁正：运作机制、治理效能与优化路径

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梁正（清华大学公共管理学院教授）

  近年来，关于城市大脑建设的研究已引起我国学界的广泛关注，按照研究范畴可以简要划分为三大维度：
  第一，以城市大脑建设实践为切入口，从宏观实践层面思索推进社会智能化治理的政策过程。有学者基于米特—霍恩模型探索社会治理智能化政策执行遭遇的困难；有学者对城市空间中智能化治理的风险进行探索。
  第二，从中观机理层面对城市大脑建设机制进行剖析，并探索城市大脑建设对政府治理的作用。有学者为廓清技术赋权治理创新的现实路径，对上海市某区的“城市大脑”建设和运行的机制进行分析；有学者对杭州“城市大脑”运行机制进行剖析，探索城市大脑如何推进治理现代化；有学者从数字界面视角探索城市大脑的设计原理。
  第三，从微观技术层面出发，着重探索城市大脑的某一类技术嵌入应用的运行机制。有学者以杭州城市大脑为例，探索人工智能嵌入应用政府治理的实践、机制与风险架构。
  城市治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，城市大脑通过实现信息技术和治理形态的有机融合，提升治理效能、实现公共价值，是一项面向当下和未来的以人民为中心的福祉建设和创新型实践。回顾当前学界主要研究发现，少有从公共价值层面探讨城市大脑运行机制的学术成果。因此，本文落脚于中观机理层面，在公共价值理论视角下分析中国城市大脑建设的实践逻辑及其带来的政府治理转变，以期探索技术和治理的融合机制。
  01 以公共价值为导向的城市大脑分析框架
  公共价值（Public Value）一词，最早是在美国哈佛大学教授马克·莫尔（Mark H. Moore）于1995年发行的《创造公共价值：政府的战略管理》一书中被作为学术用语正式提出。莫尔认为，政府作为创造者，管理的最终目的是为社会创造公共价值。在此之后，公共价值逐渐成为国内外学者的研究热点之一。有学者认为，传统公共行政所强调的官僚制和新公共管理所推崇的类私人部门管理模式不能准确地表达公共服务所应承载的社会价值。还有学者提出，公共价值往往被视为公民本位的回归，在一定程度上能够修复新公共管理因为对效率和“顾客导向”的过分强调而造成的政府信任和合法性危机。因此，继新公共管理理论之后，公共价值理论作为一种新的公共行政学研究范式，关注对公民集体偏好的回应，重新定位民主与效率的关系，全面应对效率、责任与公平的问题。进一步看，公共价值理论表现出网络治理的特征，能够解释政策和执行中新的网络治理形式以及更智能化的公共服务。
  着眼中国实践，有学者提出当代中国的公共价值重构，即从推动经济增长的单一价值观转向以人民为中心，从而注重公共性、有效性和高质量发展等复合价值观系统的建设。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。习近平总书记以人民为中心的发展思想，是应对当前社会主要矛盾的精神要义，是公共价值理论在中国本土化实践的最新诠释。聚焦研究本身，城市大脑建设可被认为是国家治理体系和治理能力现代化框架下的一项强调公共性和有效性的政府数字化转型实践。
  02 运作机制：公共价值导向下数据治理和应用推进的双轮驱动
  近年来，全国各地以杭州城市大脑为样板，大力投入城市大脑建设，且建设逻辑和运作机制大致趋同。杭州城市大脑由中枢、系统与平台、数字驾驶舱、应用场景等关键核心要素组成，要素间的有机互动模式体现了其运作机制。海淀城市大脑围绕“1+1+2+N”整体框架运作，即一张城市感知神经网络，一个城市智能云平台，两个中心（大数据中心、AI计算处理中心），N个覆盖城市交通、生态环境、公共安全等各个领域的创新应用。合肥城市大脑围绕“2+3+4+N+1+1”的建设思路，构建两级联动市县大脑，夯实网络、政务云、物联网三项基础设施，完善数据中台、智慧中台、业务中台、时空中台等四大基础能力平台，深化N类智慧应用场景，集成一套城市管理服务入口，夯实一套综合支撑体系。此外，苏州城市大脑也提出了“1+2+N”的运行机制等。
  通过横向比对多地的城市大脑建设可以看出，虽然各地描述城市大脑的逻辑框架不同，但是均强调对数据的全生命周期管理和基于数据的应用推进。因此，本文尝试将城市大脑的核心运作机制概述为：在公共价值导向下，以数字基础设施建设为底座的数据治理和应用推进的双轮驱动。具体而言，数据治理和应用推进是城市大脑建设过程中的核心工作内容。此处的数据治理指代的是宏观意义上的数据治理，不仅包括从数据盘点、归集、编目、清洗、建模、开发、开放、共享、应用等全流程的数据管理过程，还包括数据治理的标准规范建设、数据安全保障支撑等工作内容，以期实现数据的完整性、准确性、及时性、可用性、安全性。
  在应用推进上，一方面，充分提炼数据价值，通过打造数字驾驶舱等数字界面的形式辅助公共行政，进而提高行政决策能力和行政执行效率；另一方面，通过建设一批覆盖各大领域的数字创新应用，实现数据赋能社会治理和公共服务。此外，数据治理和应用推进均以公共价值为引领、以数字基础设施为支撑，且二者密不可分。当前政务数据来源于传统业务系统，数据治理也以业务需求为牵引，服务于应用的改造升级或新一批应用的推进；与此同时，应用推进过程离不开数据的支撑，且推进过程中的问题发现和需求回溯也不断反哺数据治理过程，倒逼数据标准规范体系不断优化，进一步提升数据质量、发挥数据价值。因此，城市大脑的运行机制，不仅充分展现、发挥数据价值以提升治理效能，还贯彻了数据取之于民、用之于民的核心理念，是一项体现人民性、公共性、有效性的创新型实践。
  03 解构与重塑：城市大脑带来的治理转变
  提供了科学、民主的行政决策支撑。传统行政决策过程中的信息传递链条十分冗长，且缺乏对社会公众即时信息的海量搜集和分析，决策过程中容易面临信息缺量、失真、失效等情况，在这种情况下决策主体由于路径依赖往往依靠主观经验进行判断，影响了对决策问题的精准识别和有效分析，也对后续的决策方案制定产生影响。因此，城市大脑的应用充分发挥了数据优势，改变了信息的量级及其流动方式，减少了信息在传递过程中的损耗；同时，凭借自动预警等特色功能，大大提升了行政决策的效率效能，尤其是对例外事件的反应十分迅速，使得整个决策过程处于相对可控、符合实际、高水平研判的状态。
  助推了精准、高效的行政执行落地。其一，有助于精准、快速识别执行目标和对象，使得执行反应链大大缩短。在传统行政执行过程中，对执行目标的识别往往借助人员巡逻、抽检等形式，极其耗费时间成本以及人力、物力，且效果并不理想。城市大脑的应用则改变了对执行目标的识别方式，提升了反应能力。其二，助推执行过程实现无缝沟通协调，进而优化资源配置、加强多元联动，并在一定程度上确保责任的压实。在传统的行政执行过程中，由于相关主体之间的信息传递不够对称，缺乏明确一致的前进指向，影响了执行的效率效能。此外，由于对全盘资源的掌握及联动性较弱，无法充分调配各类资源以实现执行目标。相较而言，城市大脑的应用改变了传统的沟通协调方式，并最优、迅速配置执行主体，有助于明确任务目标和分工，避免职责交叉、多头管理等情况，减少人浮于事、推诿扯皮等现象发生。与此同时，城市大脑还助推多部门跨领域的协同运作，有效发挥资源配置优势，大大提高了执行效率。
  实现了均等、公正的行政权力配置。在传统政府治理模式向现代政府治理模式转型过程中，政务信息公开透明度有待提高，且缺乏源头信息监督管理机制，从而导致贪腐分子有机可乘，寻租现象时常发生。城市大脑得以应用之后，大量政务数据的公开、透明有助于规范行政权力行使，压缩权力寻租空间，确保权力行使的扁平、法治、公正、留痕
  完善了以人民为中心的公共服务集成。与城市大脑运作下的公共服务供给模式相比较，传统的公共服务供给覆盖面窄且可及性弱，往往以事项为核心，展现出民众“求”政府办事的特征，并且过程十分烦琐，而非政府精准、主动地进行服务供给。与之相比，城市大脑在一定程度上倒逼了政府行政职能的优化，简化了民众的办事流程，增加了公共服务的供给覆盖面，进而实现了从管理到服务的转变，大大提升了民众的获得感、幸福感、安全感。
  04 转型与突破：面向公共价值的城市大脑优化路径
  数据治理过程需强调效率性和规范化的协调。一方面，在数据以爆炸式增长的互联网时代，做好数据治理刻不容缓，需提升数据治理的效率才足以应对大数据时代的迭代更新与快速发展。在全生命周期管理的数据治理过程中，政府应尝试运用智能化手段，做好数据质量的监测与预警，提高数据治理的效率效能，保证数据完整性、真实性、透明度。此外，制定一套贯通数据生产、归集、共享、应用的数据资产交易和流通规则势在必行。通过设立数据资产流动的激励机制，并借助区块链技术实现数据确权，进一步做好政务数据和行业数据的开放共享，使数据充分流动，使要素得到有效配置。另一方面，数据治理是一项长期性的工作，强调效率的同时需保障数据安全并推进数据治理的标准规范建设。具体而言，相关主体需对数据生产、采集过程以及开放后的使用、流转、保密等进行严格规范和约束，其中，尤其要杜绝政府合作厂商以商业价值为导向滥用公共数据。与此同时，制定并统一数据标注规范、存储安全标准、申请使用方法，包括明确数据格式及元数据标准、开发标准库和工具包等，进而实现数据治理的可持续发展。
  应用场景推进需实现技术理性和公共价值的平衡。新兴技术发展和运用的最终目的是提升群众的幸福感，需充分考量应用推进的设计导向是否涵括公共价值，是否服务于社会的发展方向。在运用技术手段提供和完善公共服务的过程中，不能只着眼于技术效率本身，政府更需要考虑人民的切身需求，始终将人民作为公共服务对象，满足人民对美好生活的需要，营造温情和智慧相统一的社会氛围。与此同时，在各类新兴技术赋能社会治理过程中，还需将各类公共性因素考虑其中，充分兼顾对人民的隐私保护、弱势群体面临的数据鸿沟等问题。
  数字驾驶舱设计需做到实战性与个性化的兼顾。在未来数字驾驶舱的设计和应用中，在横向上，拓展应用的覆盖面，丰富驾驶舱的功能领域，助推落实“五位一体”总体布局；在纵向上，不断提高驾驶舱的智能化水平，实现对现象的迅速反应、对数据的海量分析，并提高预测和预警能力，进而辅助科学决策、精准施策。至于驾驶舱应用的最终形态，可以尝试借助技术实现对决策主体应对的内外部环境进行分析，将政治、经济、社会、文化等各类因素纳入决策方案制定过程，充分考量社会舆情动态、领导者决策偏好、决策执行能力等指标，为决策者提供合适的决策方案备选。与此同时，对驾驶舱的设计也需注重用户体验，不断提升人机交互体验等，让使用者“想用”“易用”。
  城市大脑建设需做好一体化和全局性的统筹。在省域层面建设过程中，需做好横向贯通、纵向到底的一体化建设，提升跨层级、跨领域、跨功能的多元主体的相互协调和配合的联动性，同时提高公职人员对技术的认知水平，进而减少厂商的技术绑架情况。尤为重要的是，在鼓励各地大胆创新发展的同时，国家层面亟需进行顶层设计，牵头制定较为统一的标准以实现各省市间的互通互联，尤其是有关数据开放共享以及流通的标准规范体系建设迫在眉睫，如不能尽快达成则各地创新实践很可能会导致新一轮技术壁垒和数据壁垒的形成，进而阻碍城市大脑创新应用体系的全局性发展。（来源：《学术前沿》杂志2021年5月（上））