农业社会化服务的发展逻辑、现实阻滞与优化路径

郭晓鸣1  温国强2

作者单位：1.四川省社会科学院；

                2.四川省社会科学院农村发展研究所

原文刊发：《中国农村经济》2023年第7期

在当前人多地少、区域间农业资源禀赋差异巨大的基本国情下，中国实现农业现代化面临诸多挑战。从过往的实践来看，以土地流转型规模经营促进农业现代化取得了较大成就，但近些年来，土地流转面积增速保持在低位，中国农业经营方式仍然以小农户分散经营为主的格局并未改变。在此背景下，农业社会化服务具有以迂回生产实现服务规模经营的优势，有效弥补了土地流转型规模经营的不足。通过对已有研究的分析，相关研究在农业社会化服务的发展逻辑方面关注较少，并且现阶段市场供需双方出现了新的阻碍因素，对现行政策的适配性提出了更高要求。因此，本文基于理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑，即“三个逻辑相统一”的视角，分析农业社会化服务的发展逻辑，从需求侧与供给侧的市场角度以及政策体系、政策传导、政策联动、政策绩效的政策角度，深度剖析影响农业社会化服务发展的现实阻滞，以消解现实阻滞为基本导向，提出优化发展路径。

发展农业社会化服务是不断强化农业分工深度，提升专业化净收益，拓展农业市场规模的过程。在此过程中，分化出来的农业生产环节不断具象为市场中的农业社会化服务，随着农业社会化服务的发展进一步形成服务规模经济，从而降低因小规模服务外包产生的交易费用，成为从工业部门“进口”分工经济的载体，以此扩大农业市场范围。农业市场范围的扩大又进一步推动农业分工细化，再度衍生出农业社会化服务的新需求，形成农业自我循环发展的逻辑自洽。因此，发展农业社会化服务不仅有利于农业吸收外部的先进要素，更是农业自我循环发展的关键途径。

改革开放之后，农业服务需求类型从人民公社时期的集中式转变为家庭承包经营的分散式，以政府为主导的单一化农业服务供给体系难以满足分散化农业服务需求。1983年，中央“一号文件”首次提出“社会化服务”概念后，科技示范户、技术服务公司等多元主体开始承担部分农业社会化服务，服务型农业专业合作组织不断涌现，农业社会化服务的市场基础逐渐建立。

20世纪90年代初，合作经济组织经过政策引导逐渐向农业社会化服务延伸，服务型专业户开始融入农业服务体系，但市场建设未成体系的问题致使多元主体在服务领域上出现功能重叠、服务效率低下的问题，构建市场化的农业社会化服务体系成为该时期的紧迫任务。由此开始，农业社会化服务正式进入市场化体系构建阶段。

进入21世纪，服务组织功能低弱与服务需求复杂化的矛盾导致服务市场供需脱节。鉴于现实的市场供需矛盾对农业社会化服务体系提出了更高要求，农业社会化服务开始步入市场化体系的健全与完善阶段。与此同时，因向小农户提供服务的交易费用较高，农业社会化服务供给更偏好规模较大的农业经营主体，如何将广大的小农户纳入社会化分工市场成为推进农业现代化的关键问题。

推动农业高质量发展是发展农业社会化服务的实践主题。因此，必须有效发挥农业社会化服务节本增效的经济功能，保障粮食和重要农产品供给，促进农民增收；积极发挥农业社会化服务承接先进技术要素的载体功能，推动农业向信息化、绿色化转型，提升农产品质量；重点发挥农业社会化服务对农业全产业链的整合功能，加强农业经营与服务主体之间的利益联结。

培育农业社会化服务战略性产业是发展农业社会化服务的实践目标。“大国小农”的基本国情农情以及各地区农业禀赋的巨大差异，客观地决定了中国的农业现代化单纯依靠土地适度规模经营或外部要素替代均是不现实的。在此背景下，发展农业社会化服务实现服务规模经营与先进要素导入正成为实现中国式农业现代化的战略性举措。

促进小农户与现代农业有机衔接是发展农业社会化服务的实践方向。目前，小农户是中国农业发展基本面的格局未发生根本转变。在实现农业现代化的过程中，小农户存在农业经营规模小、技术应用难、信息获取有限等障碍。因此，必须健全面向小农户的农业社会化服务体系，助力小农户与现代农业有机衔接，这是当下以及未来发展农业社会化服务的实践方向。

从存量需求看，农业社会化服务存量需求种类多样化、分布分散化以及主体小型化的特征直接阻滞了需求侧整合升级进程，使得农业社会化服务需求的统一化、规模化变得异常艰难。在以小农户为主的传统农区，农业社会化服务存量需求在地域空间上的连片整合尤其困难，这一现实困境必然给供给方造成巨大的对接成本，构成农业社会化服务供需衔接的重要障碍因素。

从增量需求角度分析，农业社会化服务增量需求的差异化、集成化、高端化特征导致需求侧变化的速度较快、幅度较大，服务作物、服务环节、服务区域单一固化的传统服务模式难以满足快速变化和增长的农业社会化服务需求。因此，农业社会化服务增量需求对供给组织的迭代升级能力提出了更高要求，给农业社会化服务的供需衔接带来了较大的迭代更新成本。

一是主体自生能力不足。自生能力不足导致农业社会化服务主体向特色化、全过程服务转型越发困难，部分过度依赖政策扶持的主体缺少市场韧性。对农业社会化服务的整体市场来说，供给主体的自生能力不足制约了市场规模进一步扩大，甚至存在扶持政策强度减弱后带来的市场萎缩风险。

二是本土化发展迟缓。本土化发展迟缓严重阻滞了本地农业社会化服务主体发挥对接小农户的比较优势，迟滞了小农户卷入分工体系的进程，不利于农业社会化服务本土市场规模稳定扩大以及农业分工深化。

三是供给结构性失衡。现阶段农业社会化服务供给侧在环节分布、质量分布、区域分布多个层面存在结构性失衡，呈现一定程度的扭曲化发展态势，导致农业社会化服务局部供给过剩与局部供给短缺并存，一些从事低端化服务、环节单一的服务主体间存在同质化竞争，引发供给过剩，而部分精细化、特色化以及全程化的服务供给短缺则难以满足不断增长的市场有效需求。

目前，农业社会化服务的支持政策总体上已经形成了以直接政策为主轴，各项配套政策联动成网的政策支持体系。然而，政策的战略导向性、配套性、持续性支持不足限制了政策支持的示范引导作用，削弱了发展农业社会化服务主体与解决小农户实际困难的政策效果，导致农业社会化服务的市场小散乱、竞争力不强以及面向战略性产业发展进度缓慢。

农业社会化服务的政策体系以《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》为顶层设计，沿着农业全产业链进行布局，重点关注农业生产薄弱环节与服务小农户。但从政策落实来看，“最后一公里”问题仍然存在，导致在政策目标与地方政府实践之间出现偏差，不利于基层创新服务模式与组织形式。

农业社会化服务支持政策同相关农业政策之间的协同效应处于初步显现阶段，缺乏规范的制度设计保障和支撑，不能为农业社会化服务主体与服务对象提供政策合力，政策的联动效率与机制亟须在顶层设计与地方实践中不断提升和完善。

从直接支持与配套支持的政策绩效看，农业社会化服务模式不断创新、对小农户的带动作用不断显现、农业生产方式正加速转型。但农业社会化服务市场尚处于发育阶段，需要在不同作物、区域、主体类型上体现政策扶持的差异性和精准性，在主体自生能力培育、本土化支持上体现政策的持续性和发展性。

一方面，搭建要素整合平台。以引导小农户以及新型农业经营主体进行适度规模化、技术集成化为重心，鼓励通过村集体的居间协调将小农户闲散的土地、资金、劳动力等要素整合。另一方面，加快新兴农业社会化服务的市场建设。政府应出台农业社会化服务行业规范，将新产业新业态发展中新增的服务需求类型及时纳入现有政策支持体系。

一方面，应以差异化的发展路径提升供给精准性。平原地区以构建整链式的全程农业社会化服务体系为关键；丘陵地区以培育多元化农业社会化服务组织为主导；山区以培育特色农业社会化服务主体为重点。另一方面，应多领域提升农业社会化服务主体能力。构建本土农业社会化服务主体培育的长效机制，规范示范组织名录库管理，择优选择和重点扶持储备服务主体。促进本土农业社会化服务主体通过合资合作、协作联盟等合作方式实现资源整合。

一是建立省市级财政农业社会化服务专项资金。构建中央财政资金主要支持生产服务环节、省市级财政资金重点支持服务延伸环节的农业社会化服务多层级梯次政策支持体系。二是加强配套政策支持。将烘干、秸秆还田、果树剪枝等特色农业服务纳入免征增值税范围；推动金融机构、政府性融资担保机构开发针对农业服务的金融产品；降低农业用工保险准入门槛，简化设施用地审批流程。三是增强政策支持的持续性。建立评价农业社会化服务发展水平的指标体系。

一是构建分层级的工作推进机制。明确省、市、县三级政府的职能分工，强化县、镇、村三级必要的经费、人员、技术设备等工作保障。二是组织编制农业社会化服务政策指南。明确开展农业社会化服务可享受的优惠政策与办理流程。三是健全农业社会化服务需求表达体系。建立年度服务需求征集机制，推广“农户－村集体－农业主管部门”的需求表达模式，支持基层政府发展线上“订单式”农业社会化服务。

一方面要拓展政策协同范围。将实际具有耕地地力保护行为的农业社会化服务主体纳入耕地地力保护补贴范围，鼓励其承接高标准农田建设和撂荒地整治项目；引导农业社会化服务主体以不同方式参与建设优势特色产业集群、国家现代农业产业园、农业产业强镇；重点将本土农业社会化服务专业户纳入高素质农民培育体系；探索将绿色种养循环、秸秆综合利用、地膜科学使用回收等服务环节纳入农业社会化服务的财政支持项目。另一方面要构建部门协同机制。明确农业农村部门、自然资源部门、财政部门、人民银行和银保监等金融保险部门的职责分工，有效构建部门合作机制，减少农业社会化服务政策推进中条块分割带来的效率损失。

本文的结论为：第一，在市场供需匹配与政策体系优化相互影响下，农业社会化服务的发展是农业分工不断深化与服务市场规模持续扩大的互促过程，实践中应当契合农业高质量发展的发展主题，聚焦服务小农户的发展方向，将培育农业社会化服务战略性产业作为关键发展目标。第二，农业社会化服务存在供需双重阻滞的市场短板，既有需求侧存量结构复杂以及增量迭代带来的成本问题，也有供给侧服务主体自生能力不足、本土化发展迟缓以及供给结构性失衡等衔接问题。第三，农业社会化服务仍然具有战略性支持不足、政策落实效果不佳、联动机制不健全、政策绩效有限的政策短板。第四，农业社会化服务的优化路径应当以实现供需平衡为基本指向，以“自上而下”与“自下而上”相结合、顶层设计与地方实践相协同的政策优化为支撑，重点提升需求侧的集中度与适应性、供给侧的精准度与持续性，更加注重强化支持政策的整合和协同，持续提高政策绩效。

基于实践考察与政策评价，当前农业社会化服务发展中存在两个需要进一步明晰的基本问题。一是如何合理界定政府的作用边界。防止政府过度介入的同时避免市场调节失灵，实现公平与效率的有效兼顾，是农业社会化服务发展所面临的难题。二是如何有效发挥农村集体经济组织的功能作用。改变农村集体经济组织在农业社会化服务市场体系中作用有限的窘境，更加充分地实现农业社会化服务与农村集体经济组织的融合式发展，亟待从理论与实践层面不断探索和突破。

本文来源自：中国农村经济中国农村观察公众号