张孝德:以“六下沉”县域改革全面推进乡村振兴

gecccn

张孝德（湖南师范大学中国乡村振兴研究院学术委员、中共中央党校教授）

  第一，人口布局下沉。促进城乡融合发展，建立城乡社会资源均衡配置新体制、新机制。
  针对长期以来社会资源向城市配置的体制和机制，需要推动三方面改革：
  首先，调整大城市群主导的中国城市化布局，探索人口向县域下沉的分布式新型城镇化之路。大城市群虽然满足了阶段性经济规模收益的需要，但造成以环境污染与资源危机为代价的“城市病”。无论是从生态文明建设的要求看，还是从落实中央提出的城乡融合发展战略看，亟需启动人口向县域下沉的城乡融合发展、分布式、均衡化的城镇化战略转变。
  其次，调整与遏制目前存在的“县改区、县改市”热，出台鼓励人口下沉到县域、小城镇、乡村的相关制度与政策。长期以来，在鼓励人口集聚的城市化战略的背景下，在全国出现了“县改区、县改市”热。无论是县改区还是县改市，必须是科学、合理、有序的，有利于城乡融合的共享发展。
  但目前盲目追求与攀比“人造大城市热”，由此形成“县改区、县改市”泛滥，导致社会资源畸形向中心城市集中，与中央提出城乡融合发展的新型城镇化战略相悖。
  对此，我们应高度警觉，如此下去有可能导致人为造成的城市化泡沫。建议在国家层面调整县改区、县改市的相关政策，出台鼓励人口下沉到县域、小城镇、乡村的相关制度与政策，使分布式、均衡化城市发展战略成为十四五期间中国城市化发展的新目标定位。
  再次，调整以城市化率单一指标评价地区发展程度高低的做法。按照十八大以来中央提出的城乡融合发展的新战略，以及人口分布式、均衡化城镇化之路的要求，在十四五期间，应出台新的城市化评价与考核指标。新评价与考核指标，要从追求单一城市化率指标转向人口均衡分布的结构性指标。
  第二，产业布局下沉。出台新产业区域布局政策，鼓励劳动密集型产业向县域配置，让农民就地城镇化。
  推进人口分布式、均衡化城镇化之路，引导人口向县域流动，与此配套的应出台鼓励产业下沉县域的相关政策。在目前大城市的地价成本、生活成本、用工成本越来越高的背景下，县域所具有的土地、生活、劳动力的低成本优势，成为吸引许多劳动密集型产业向县域转移的新优势。
  推动产业布局下沉县域，可以带来诸多好处：
  一是为县域发展提供有效的产业支撑；二是可以有效地解决许多农民就地就业的问题。使许多离县城近的农民，住在乡村到县城上班，实现离土不离家，化解打工农民出现的家庭分崩离析、留守儿童等诸多社会伦理问题；三是为中国新一轮产业调整、提升产业竞争力提供了新路径。
  第三，教育资源下沉。启动五类教育资源下沉县域的教育体制改革，为乡村振兴提供人才、文化与教育兴县的支持。
  乡村振兴缺乏人才的深层根源，是长期以来形成的教育为城市化服务的教育理念与体制造成的。为此，建议启动五类教育资源下沉县域的改革。
  第一类，要引导各类职业类教育下沉县域。与未来劳动密集型产业向县域布局的同时，必然形成对职业教育的大量需要。未来中国将出现职业教育大发展时期，按照县域和产业发展需要，要将县域发展成为中国职业教育落地的大本营；
  第二类，要引导与鼓励农林院校到县域办分校、搞科研。全国有农业类大学50多所，开设农学专业的大学有150所，每年培养出的大学生约30万人，但真正能回到乡村的学生非常少。无论从乡村振兴对人才的需要看，还是农林类院校本身的发展看，如何推进农林类教育下乡、下沉到县域，应成为农林类教育改革的方向；
  第三类，要鼓励与引导艺术类、文化、人文类院校向县域下沉布局。中华五千年的农耕文化遗产主要分布在县域内的乡村和古镇。乡村是未来新文化、新艺术、新哲学、新人文的发源地。为顺应时代的需求，应在国家层面出台鼓励艺术家、文化人下乡，并以此为契机，推动中国艺术、文化类的院校到县域内的乡村、古镇办学，开设教学基地。同时，也可为乡土文化活化创新提供人才资源；
  第四类，要把县域建成耕读教育基地和迈向生态文明的自然教育基地。传承耕读教育，让耕读教育重新发挥身心健康、文化传承的教育功能是乡村振兴中教育振兴的主要内容。把耕读教育纳入国民耕读教育、劳动教育体系中，让新时代的乡村成为全民耕读教育新基地，应成为乡村振兴的重要内容予以高度重视；
  第五类，要将扎根的基础教育下沉，让乡村成为做人教育、儿童教育的乐园。作为中华文明之根的乡村，是儿童接受做人教育、开慧教育的乐园。缺失乡村教育的中国教育是无根的教育。教育是乡村振兴之魂，如何振兴乡村教育，也是探索新时代做人教育的大问题。
  第四，行政管理下沉。推动赋能县域的扁平化体制改革，构建县域与城市差异化、高效化的管理体制。
  首先，改革市管县体制，探索省直管市、县的管理体制。20世纪80年代以来形成的市管县模式，目前已经成为束缚县域发展的障碍。解决这个问题，需要加大省管县的改革力度，打破“省管市，市管县”的序列，探索“省直接管理市和县”的扁平化管理体制。省直管县与直管市的改革，可以减少管理层级，为中国特色的县域与城市两元共生的管理体制提供制度保障。
  其次，探索县和市不同的行政机构设置和考核制度。目前县级政府行政机构设置，是一种自上而下对等的行政管理体制，虽然有利于强化自上而下的大一统的管理，但严重弱化了不同地区、不同层级的多元化管理的职能。
  为此，如果要适应这个要求，需要探索县与市不同管理职能、不同管理机构、不同考核指标的具有弹性、差异性治理的考核体制。
  第五，财政投资下沉。破解涉农资金投资决策权分散和链条长的弊端，推动重建县级与村级公共财政体制改革。
  国家对乡村振兴财政投资的力度不断增加。平均每年投资均在一万亿以上。但因投资体制障碍，严重影响了资金使用效率。目前乡村建设财政投资体制有两大弊端：
  一是分管投资部门高度分散。决定乡村建设的投资决策权分散在离乡村很远的各个部门中，不利于积聚财力统筹使用。
  二是从投资决策到资金使用链条过长，路途中“跑、漏、滴”严重。
  为提高乡村振兴投资资金使用效率，需要进行财政投资权下沉县级政府的投资体制改革：
  首先，将分散在各个部门掌控的项目投资，变成一般财政预算，并按照公共财政投资要求切块下放到县级政府，实现财权与事权的统一。
  其次，县级政府也要把县政府直接掌控的项目投资的决策权，按照公共财政预算的原理，建立村级公共财政尽量切块到村，不仅为集体所有制发展提供经济基础，同时也是从制度上解决乡村与城市公共投资不均衡的重要改革。
  第六，治理权利下沉。“无为而无不为”的治理,充分发挥和激活乡村自治的内生动力。
  县域辖区内的乡村社会是一个高度多元化的自治组织体系，由此形成了古代社会对乡村实行皇权不下乡“无为而治”的治理之道。老子的无为而治哲学，不是不管理, 而是要以无为而无不为的思想来进行管理。“无为而治”的管理哲学，就是要求政府不要替代农民进行自我管理，凡是乡村能够自我解决的问题，政府不要过多干预。政府的管理重点应放在乡村无法解决的问题上。
  总之，乡村虽小五脏俱全。中央赋予乡村振兴所具有的重大使命与价值，凸显出现有体制、机制的诸多问题和弊端。体制改革与制度创新是全面推进乡村振兴的第一推动力。长期形成社会资源在城乡之间的不平衡配置，是乡村振兴面临的重大体制障碍。
  随着我国脱贫攻坚目标的实现，十四五时期统筹做好乡村振兴和县域治理改革意义重大。而只有充分认识当前乡村振兴战略实施过程中存在的主要问题，才能更加有的放矢推动县域高质量发展，实现全面推进乡村振兴的战略目标。