构建乡村治理共同体：村级治理的优化路径

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毛一敬（华中科技大学公共管理学院博士研究生）

  党的十九届四中全会确定我国社会治理的转型方向为“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。习近平总书记指出，在由国家治理、地方治理和基层治理构成的国家治理体系中，“基层是一切工作的落脚点，社会治理重心必须落实到城乡社区”。基层治理实践中，自人民公社解体后，国家搭建起县、乡、村三级组织结构，村民自治制度的实行进一步确立了“乡政村治”的乡村治理格局。基层群众自治制度赋予了村民参与村庄治理的民主权利，内在规定了村民在村级治理中的主体性地位，内含着“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理共同体价值内核。然而，现阶段乡村治理实践中出现的群众参与能力不足、动力不强、路径不畅等问题，制约着基层治理的有效推进。探讨如何围绕乡村治理目标构建乡村治理共同体，在利益整合基础上动员包括村民在内的多元主体参与村庄治理，充分发挥各主体的优势，调动其参与的积极性，形成共建共治共享的乡村治理格局，对推动基层治理现代化转型具有重要意义。
  一、问题的提出
  关于乡村治理共同体的概念界定，学界尚未形成共识，但在对乡村治理共同体内涵的理解上，学者研究具有相似性，可以总结提炼为两个方面：第一，乡村治理共同体的主体性实体是多元的而非单一的，实践着“治理”的内涵。联合国全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告将治理界定为“个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，强调治理主体的多元性和治理手段的丰富性。在乡政村治制度框架下，乡村治理共同体的主体性实体涵盖了基层政府、村级组织、村民、村民自组织等多元主体。第二，在乡村治理共同体内，多元主体间的关系是一种基于分工和协商达成的有机整合，是一种责任共同体、行动共同体、利益共同体。共同体的本质是基于共识的联合体，强调集体中的个体在共识基础上的权责对等，以及基于权责对等原则的利益可调适性。在乡村治理共同体内，多元主体基于共识和信任充分发挥资源禀赋优势，实现治理的整体协同与行动的优化。概而言之，基层政府、村级组织和村民等多元主体协同行动是乡村治理共同体的核心动力，也是通过构建乡村治理共同体实现治理有效的关键机制。关注乡村治理共同体内多元主体的互动实践与机制，是开展乡村治理共同体研究的出发点和落脚点。
  除了探讨乡村治理共同体的内涵，学者也关注到乡村治理共同体面临的困境和构建路径。已有研究认为，价值认知偏差引发的认同困境、激烈利益博弈引致的融合困境、治理技术不足造成的行动困境等，阻碍着乡村治理共同体的顺利建构。当然，现有研究也提出了建构乡村治理共同体的路径，包括创新治理机制、优化社区资源配备方式、发挥乡村社会资本优势、重新定位乡镇政府角色等。综上可以发现，目前关于乡村治理共同体的研究整体上处于碎片化和零散化阶段。已有研究虽在应然层面上阐释了构建乡村治理共同体的必要性，并提出政策建议，却较少基于典型案例分析呈现乡村治理共同体内多元主体权责关系的底层架构，更缺乏通过总结先进经验案例提供构建乡村治理共同体的一般路径。
  本文基于近两年在全国农村的调研经验，结合转型期多元主体参与乡村治理面临的困境，阐释乡村治理共同体的构建动力与逻辑必然。以武汉A村为实践样本，从自下而上的经验视角出发，呈现乡村治理共同体在乡村治理实践中的运行机制和建构路径，解析乡村治理共同体在基层治理实践中的底层架构和建构逻辑，丰富乡村治理共同体研究。
  二、乡村治理共同体的构建动力
  自村民自治制度实行以来，我国农村基层逐步确立起“乡政村治”的治理格局，基层党委政府引导、村级组织负责、村民积极参与是乡村治理的理想实践形态。然而在国家治理转型和基层社会变迁背景下，国家治理下沉和资源下乡改变了乡村治理的制度基础和资源基础；同时，城镇化背景下村庄空心化、老龄化和村民之间的利益关联弱化重塑了乡村治理社会基础。致使原本建基于简单治理要求和熟人社会基础上的村民自治和村民参与，面临着来自政府治理要求和村落社会变迁的双重挑战，集中表现为村民参与形式化。在此背景下村级治理出现的村庄主体性弱化和治理成本外化等困境，提出了通过构建乡村治理共同体重新吸纳村民参与、实现治理有效的迫切需求。
  （一）乡村治理中村民参与形式化
  在村民自治实践中，我国农村基层民主建设经历了从民主选举到民主治理的转变，村级治理不仅强调村民的选举权利，还强调村民参与村级日常治理过程，民主决策、民主管理、民主监督是村民参与村级治理的制度路径。然而，大多数村庄由于缺乏规则约束和激励机制，民主决策、民主管理和民主监督成为“墙上制度”，村民自治只具有村民参与的形式，难以保证民主化村级治理的实质。具体而言，村民通过两种形式参与日常治理。一是选举村民代表进行间接参与。村民代表是村民利益的应然代表，是民主化村级治理的重要参与主体。然而，在村级治理实践中：一方面，虽然制度规定村民代表由村民选举和授权产生，但在多数村庄，村干部在村民代表的选任中发挥着主导性影响，村民代表往往是村干部中意的人选；另一方面，由于村民代表是一种非正式身份，不享受制度性的物质激励，其所能获得的经济激励多来源于协助村干部落实治理任务的劳务所得，因此，村民代表往往被村干部吸纳，成为村庄民主化治理程序的一环。二是村民直接参与村庄治理过程，监督村干部治理行为，向村干部提供村庄建设发展意见。村民直接参与治理面临着参与效力和参与能力的挑战：一方面，村级治理回应的是村庄的集体性需求，分散农民的个体需求表达常难以获得村干部重视，也难以对村干部形成自下而上的约束力；另一方面，受信息不对称的影响，村民获得的村级治理信息常具有滞后性和模糊性，制约着村民参与的有效性。概言之，村民直接参与村庄治理和通过代表间接参与村庄治理的权利都难以得到保障，因此村民自治空具民主治理的形式，失去了村民通过实质性参与实现共建共治共享的民主治理内涵。
  （二）村民形式化参与下的村级治理困境
  村民自治在治理实践中的异化使其难以有效组织村民参与村庄治理，在基层政府考核压力和奖惩激励推动下，村干部成为村级治理的唯一能动主体，既承担着协助政府落实治理任务、维护村庄社会秩序、回应村内居民需求的责任，也垄断着村级治理的权力。治理实践中村干部和村民是一种主体—客体关系，村民隐匿于村级日常治理实践中，参与动力不强，参与程度不深，是村干部落实治理任务和服务的客体。村民缺位的村级治理从以下两个方面挑战着村级治理的民主性和有效性。
  一是村民缺位于治理造成村庄主体性弱化。在村级治理实践中，村庄主体性具有两种意涵，一方面，村民在村庄治理中作为治理主体具有主人翁意识和要求，能自觉主动地参与村庄治理；另一方面，村级组织能够有效参与并决定村庄公共事务，在治理实践中能够与其他权力—利益主体进行平等谈判，保护并捍卫村庄的合法权益。因此，村庄主体性通过村民主体性参与的过程来保证村级治理的民主性，通过村民主体性参与的结果来促进村级治理的有效性。村民自治异化背景下村民缺位于村级治理，而村干部的权力来源和激励来源决定了村干部治理面向的是基层政府而非村庄社会，以此从三个方面致使村级治理主体性弱化：其一，缺乏村干部的组织，村民难以作为治理主体参与村庄公共事务，也难以在村庄治理中发挥主动性和创造性；其二，村民没有作为治理主体实质性参与村级治理、践行民主权利，难以在村庄治理中强化责任感和获得感，成为了村级治理的“他者”，对村庄社会的认同弱化；其三，村干部是村庄主要治理主体，落实政府治理任务而非契合性地回应村庄内生性需求是其主要治理目标，村干部成为基层政府的“办事员”和“执行者”，村级治理的自主性空间萎缩。
  二是社会资本缺位致使村级治理成本外部化。村民参与和村庄内生性社会规范是村级治理的重要资源，具有社会资本属性，能够从两方面发挥治理作用，内部消化治理成本，降低乡村治理的行政成本和公共资源负担。第一，村民积极参与治理，在集体讨论基础上表达集体诉求，形成集体决策，有利于自上而下的输入性资源精准有效对接农民诉求，提高公共资源的配置效率，保障村庄社会的受益权利。第二，面对村级治理和村庄公共生活中行为“合规但不合理”的钉子户，以村庄社会规范为合法性支撑的村庄舆论、闲话、人情排斥等作为社会性惩罚手段，能够弥补正式治理规则的空缺，实现对村民“小私”的抑制和对集体利益的维护。然而，转型期群众参与形式化和村民自治异化背景下，社会资本在村级治理中发挥作用的空间萎缩，村庄社会内部消化治理成本的能力弱化，大部分村级治理成本都外部化为政府的行政成本和公共资源成本，致使公共治理负担加重。乡村治理具有关系性、复杂性和突发性等特点，因此党和政府以公共资源为基础的包办代替既受治理资源的限制而难以实现，也容易因无法有效回应和对接农民需求而产生治理无效。当政府自上而下主导的公共治理难以精准回应村庄社会诉求时，村级治理的有效性和政府治理的公信力面临挑战。
  （三）构建乡村治理共同体的必然逻辑
  基层党委政府、村级组织和村民是乡村治理共同体的重要构成主体，面对村民形式化参与治理导致的村级治理困境，通过构建乡村治理共同体保障村民参与治理的权利，增强多元主体协同共治的能力，是新时期乡村治理转型创新的必然命题。构建乡村治理共同体有利于从两方面化解现阶段村级治理困境：第一，重构村民参与村级治理的制度化道路，回应在村民自治异化背景下，如何重新组织村民参与村庄公共事务的问题；第二，乡村治理共同体不仅重视村民在村级治理中的主体性地位，同时也强调党委领导和政府引导乡村治理的重要性，乡村治理的出路不应是行政抑或自治的二元选择，而应在治理有效目标下整合行政力量和自治力量共同参与治理。因此，乡村治理共同体既强调完善村民自治制度和自治程序，通过组织和动员村民参与村级治理，培养村民的参与意识和权利意识，激活村庄社会内生性社会资本优势；同时，村民自治并非达成乡村善治的唯一途径，党委领导、行政有效介入、市场主体配合也是村级治理有效的必要条件。
  奥斯特罗姆发展和完善多中心治理理论，提出公共事务的治理主体应该是多元而非一元，应构建政府、市场、社会等多元主体共同参与的“多元共治”模式。这一治理理念与乡村治理共同体主张的多元主体参与和协作具有共通之处。然而，西方多中心治理本质是一种治理的“去中心化”，暗含着国家与社会的二元对立。中西方国家在政治体制、制度环境、公民社会基础、社会发展历史、经济发展水平等方面存在的差异，决定了西方多中心治理理论主张的私有化、多中心化和去中心化治理模式难以直接适用于中国治理情境，也无法直接回应中国现实治理问题。村民参与形式化引发的村级治理困境，使构建乡村治理共同体成为契合乡村治理需求，化解转型期村级治理困境的重要路径。乡村治理共同体在吸收借鉴多元主体参与公共治理价值意涵基础上，结合乡村治理的具体情境，强调党委领导、多元主体参与，自治主体和行政主体以治理事务为载体相互协作和共治共享，是中国特色基层治理理论的新发展。
  三、A村的实践：乡村治理共同体的实践经验与运行机制
  2019年笔者于湖北省A村开展了为期20天的村级治理专题调研，运用无结构访谈法和半结构访谈法与村组干部、党员、村庄精英、普通群众进行深入访谈，获取关于村级治理变迁和治理经验的一手资料。在基层政府推动下，A村村级治理经历了村民形式化参与的消极治理向村民积极参与和治理有效转变，呈现了乡村治理共同体内多元主体在治理实践中的互动形态和治理共同体的运行机制。A村作为论证案例具有两个特点：第一，A村内生资源稀薄，市场化背景下人口流出程度较高，具有中西部一般农业型村庄的共性；对该村庄的治理现状进行解读，具有一般性和代表性。第二，农业税费取消之后，以A村为代表的中西部一般农业型村庄多因治理事务稀薄和治理资源匮乏维持着干群关系疏离的消极治理形态，十八大以后，尤其是乡村振兴战略实施以来，国家资源和规则输入驱动村级治理变迁，A村由村民缺位的消极治理向治理共同体下村民积极参与和治理有效转型，是国家宏观制度变迁在村级治理的微观实践。A村治理经验呈现了基层政府、村级组织和村民作为乡村治理共同体的主要构成主体，以具体治理事务为载体，明晰权责关系，履行治理责任，共同推动村级治理有效的完整经验，对资源下乡背景下中西部一般农业型村庄村级治理的优化具有启发意义和实践参考价值。本文通过分析A村治理实践，思考乡村治理共同体的运作机制和建构路径，具象化乡村治理共同体的研究。
  （一）A村的实践经验
  A村是武汉市远郊农村，全村共有人口1586人，377户，分为10个自然村，村民小组与自然村重合。村庄耕地面积2700多亩，人均耕地1亩多且土地细碎。随着打工经济的兴起和劳动力市场逐步完善，种地在农户看来既费体力又不经济，最近六七年村庄土地抛荒现象不断增多。在部分农户家庭退出土地种植的同时，一些因为各种原因没有进入市场务工的中青年通过土地流转或帮种的形式成为村庄土地种植主体，“老年人农业+中农”是村庄农业生产的主要模式。A村集体经济匮乏，分田到户时村集体没有预留机动田地，只有部分鱼塘向村民有偿流转，每年收入1万多元，是村集体主要内生性收入来源。取消农业税后，一方面村民嵌入市场务工，农民的生产生活需求通过市场完成，对村庄的依赖性降低；另一方面集体经济匮乏限制了村级治理的回应能力。因此在很长一段时间内，A村都维持着消极治理形态，村民对村庄公共事务漠不关心，村干部在政府要求下落实有限的治理任务，村庄维持着底线治理。
  十八大以来，随着政府向村庄输送资源，支持村庄建设和发展，A村村级治理焕发出新的生机和活力。围绕着输入性资源党建惠民资金的分配和使用，基层政府、村级组织和村民结成治理共同体，以公共资源的有序分配和农民生产生活需求满足为目标，共同参与、相互协作，形成共建共治共享的乡村治理格局。为支持村庄建设和发展，基层党委政府整合各项党建经费形成党建惠民资金，每年每个村庄大约有10万元能够灵活使用的“活钱”，用于满足村庄生产生活需求。围绕惠民资金的使用和分配，在基层政府引导下，村集体组织村民进行诉求表达和集体决策，满足集体需求。以2018年为例，A村利用惠民资金回应了以下村庄需求：一、组建腰鼓队，购置腰鼓和表演服装，回应在村妇女的闲暇娱乐需求。二、改造全村路灯线路。在此之前，村庄路灯线路老化，农民偷电现象频发，存在诸多安全隐患，2018年村庄利用惠民资金改造了全村路灯线路，安装电表，杜绝安全隐患。三、慰问困难群众和老党员。享受慰问福利的困难群众和老党员由村民代表评议产生，每人可获得300元慰问资金。四、改造集体水塘。水塘对农业生产至关重要，村庄共有4个水塘需要升级改造以提高储水能力和抗旱能力，但由于经费限制，村庄制订计划每年改造一个，具体改造顺序在村民充分表达意见基础上由村民代表、党员干部共同商议决定。五、村委会办事大厅安装空调，改善为村民办事和服务的环境。党建惠民资金的输入不仅赋予了村集体回应村庄内生性生产生活需求的能力，围绕资金使用过程的社会动员和村民参与，进一步激发村民参与村庄公共事务的热情，村民参与和村民受益进一步强化村民对村集体和政府的认同感。
  （二）乡村治理共同体的运行机制
  基层政府、村级组织和村民是乡村治理共同体的主要构成主体，在厘清权责义务边界、匹配利益激励基础上，以共同体的形态相互协作，共同推动惠民资金在村庄的分配和使用，是村庄治理有序的治理机制保障。乡镇党委政府的支持和村庄社会的积极参与是村级治理有效的基础，两者间的关系并非“强制-命令”式的治理与被治理关系，而是基于权利和责任分配形成的协作伙伴关系。一方面，党委政府是资源供给主体和规则输入主体。基层党委政府整合惠民资金和党建资金为村庄提供能够自主使用的“活钱”，并通过规则输入提供村民参与村级治理的制度路径，保障资源分配的公共性和村庄受益性；另一方面，村集体和村民是惠民资金分配方式的决策主体，充分体现了集体决策和村民本位的价值意涵。关于惠民资金具体用途的决策流程为：（1）村民以小组为单位提出本小组本年度的公共品供给需求；（2）村干部组织召开村民代表大会，集中讨论各个小组提出的资金使用建议；（3）村民代表和党员根据项目需求的轻重缓急排序，决定当年惠民资金用于何处；（4）将结果向村民公示，向有异议的村民进行权衡利弊的解释。
  乡村治理共同体通过规范机制、整合机制和激励机制整合多元主体力量，使基层政府、村级组织和村民作为价值共同体、行动共同体和利益共同体共同参与村级治理。
  首先是通过权力分配规范多元主体的治理行为。权力分配为既为乡村治理共同体内多元主体参与村庄治理提供了制度保障，也是对乡村治理共同体内多元主体参与行为的制度规范，有利于厘清多元主体参与村级治理的权责边界，保证多元主体参与的有序性。在A村的惠民资金使用和分配中：第一，基层党委政府是“权力主体”。党和政府是公共权力的代表，享有公共资源分配权和公共规则的制定权。在服务型政府建设背景下，党委政府向村庄输入惠民资金，支持村庄建设发展，并输入民主程序和规则以保证资金的使用能够真正惠及村民。但与此同时，党委政府并未包办替代，而是在资源和规则输入基础上预留了村庄社会主体性参与的制度空间，由村庄集体决定公共资金的具体配置方式。第二，村级组织是“组织主体”。村民自治强调的是村庄社会的集体行动能力，因此既非村干部“一言堂”，也非分散村民的个体意愿表达。村民参与村级治理离不开村干部的组织和动员。在A村，村干部通过信息公开、召开村民会议、召开恳谈会等形式组织村民参与惠民资金的使用决策，是惠民资金能够有效回应农民需求的基础。第三，村民是“权利主体”，包括参与权和受益权两方面，且参与治理的权利是村民受益权利的保障。围绕惠民资金的治理，村民实现了多层次参与，包括小组内的分散讨论、村民代表会议的集中讨论、向组长和村民代表反馈意见等多种形式。乡村治理共同体通过治理权力的分散化配置厘清了主体间的权责边界，规范着各个主体参与村庄治理的行为，为多元主体参与治理提供了制度保障。
  其次是通过责任分配整合多元主体的治理资源。在全面把握主体资源禀赋优势基础上进行的治理责任分配，既能够在“责”“能”匹配基础上提高乡村治理共同体内多元主体参与村级治理的有效性，也有利于通过主体承担责任和分担治理成本，强化村庄治理与主体的直接利益关联，实现对治理主体的优势整合。在实现好和维护好农民的根本利益是一切乡村治理行动的出发点和落脚点的政治话语下，乡村治理过于强调政府应承担的责任和农民受益的权利，而相对忽视了村民应在村庄治理中承担的责任。村民缺乏以分担成本为载体的深度参与，极易造成村民与村级治理的脱嵌。A村围绕惠民资金的分配和使用形成的乡村治理共同体，不仅强调村民的受益权利，更强调发挥村庄社会资本优势，是村民承担村庄治理责任。第一，村民是分担集体决策组织成本的责任主体。村民积极参与和集体讨论是惠民资金使用的决策模式，既包括村民积极表达自身诉求，也包括面对其他村组提出的不同诉求，村民通过讲事实、摆道理的方式相互说服、相互争论以达到相互理解和集体认同。第二，村民承担着参与群众工作和管理维护公共设施的责任。在村庄项目建设过程中，涉及砍树、占地等与自身利益相关的矛盾纠纷，村民具有配合的义务，而其他村民具有协助村干部解决矛盾纠纷的责任；项目设施完成以后，村民承担着设备维护的责任。责任分配是乡村治理共同体整合社会资本优势、吸纳村民参与治理的重要路径，通过成本分摊机制建立农民与村级治理的直接利益关联，改变了村民对村级治理利益相关性的认知，有利于实现对村庄社会力量的整合。
  再次是通过利益分配激发多元主体的治理动力。利益分配形成的激励机制提供了乡村治理共同体内多元主体参与乡村治理的内生动力，是乡村治理共同体持续性有效运行的重要驱动力。然而除了利益本身具有的激励作用外，利益分配方式也是激励主体参与村级治理的关键力量。在A村治理实践中，惠民资金内含两种利益分配机制。第一，竞争性的利益分配机制凸显了公共资源的稀缺性，需要村民以小组为单位、以集体需求为基础进行竞争。而小组内村民参与的积极性、表达诉求的迫切性、资源落地的可行性等，直接影响着小组能否在资源竞争中获得优势。这一竞争性的利益分配机制使村民参与程度与其需求满足程度直接挂钩，并在村庄组际之间形成集体行动能力强弱、团结与否的社会评价，在“不争馒头争口气”的村庄熟人社会行动逻辑下，有利于激发村民参与公共事务的热情。第二，制度性的利益分配机制是公共资源有序分配的制度保障。为避免惠民资金被村干部挪作他用，基层政府在向村庄输入资源的同时，同时具体规定了惠民资金的使用程序和使用范围。惠民资金的使用办法坚持“民事民提、民事民决、民事民评”，资金使用实行负面清单管理，除负面清单禁止使用的项目外，按照“四议两公开”程序，由村民自主决定资金用途。与一般村庄项目进村形成的分利秩序不同，乡村治理共同体中的利益分配格局并非由多元主体自由博弈形成，而是被政府自上而下供给的具有实操性的制度规范所确定。通过制度确定公共资源的分配路径和各主体的利益实现方式，能够最大限度增强村庄社会参与的政治效能感，保证农民受益权利。
  四、乡村治理共同体的构建路径
  A村村级治理从村民形式化参与的消极治理转向村民积极参与和治理活力有序，是在乡村治理共同体内党委政府自上而下资源输入与村庄社会自下而上积极响应共同推动实现的。村庄本位的目标共识是乡村治理共同体形成的价值前提，资源输入在村庄营造的公共治理空间是乡村治理共同体行动的物质载体，分散村民的组织化参与是乡村治理共同体有效运行的主体基础。因此，从多元主体目标共识的形塑、村庄公共治理空间的营造、村民组织化参与三方面着手推动构建乡村治理共同体具有可行性。
  （一）凝聚多元主体目标共识
  如何凝聚和整合构成乡村治理共同体的多元主体的目标共识，是构建乡村治理共同体价值基础。在基层治理实践中，基层政府、村级组织和村民作为主要治理主体都具有双重行动逻辑。基层政府遵循政治和科层制逻辑，回应村庄社会需求，执行自上而下的治理任务；村级组织遵循行政和自治逻辑，配合基层政府落实治理任务，回应村庄社会需求；村民遵循个体和集体行动逻辑，维护个人利益，参与集体事务。当缺乏对多元主体的价值整合时，基层政府的科层制逻辑、村级组织的行政逻辑、村民的个体逻辑主导着村级治理。在A村消极治理阶段，村级组织行政化、村庄治理悬浮化、村庄“无公德个人”兴起，村庄面临治理碎片化和治理失效的风险。乡村治理共同体承认多元主体各自的特殊利益，但同时更强调多元主体利益的一致性。基层政府的政治逻辑要求其将实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为一切农村工作的出发点和落脚点；村级组织的自治逻辑要求村干部以村民“当家人”的身份积极组织村民自治来回应村庄社会需求；村民的集体行动逻辑要求村民具有集体意识，通过参与集体行动满足集体需求。因此，基层政府的政治逻辑、村级组织的自治逻辑、村民的集体行动逻辑共同指向村庄本位的治理理念。在A村治理实践中，基层政府在政治逻辑主导下以服务村民为目标，将惠民资金使用的决策权让渡给村庄社会，村干部在自治逻辑主导下组织村民集体讨论并集体决定惠民资金的使用，村民在集体逻辑主导下积极参与公共事务。因此，村庄本位的价值共识是多元主体间的最大公约数，以村庄本位价值凝聚多元主体目标共识，是乡村治理共同体形成的价值基础。
  （二）资源输入再造集体利益联结
  乡村治理共同体整合多元主体力量参与治理，需要一定的治理事务载体和治理资源支撑。惠民资金输入前村庄维持消极治理形态的成因有两方面，一是市场化背景下村庄社会利益关联不断弱化，村民参与村级治理的内生动力不足；二是村干部缺乏治理事务载体来进行群众动员，村民参与村级治理的外部激励不足。惠民资金的输入和分配是乡村治理共同体形成和发挥治理效力的物质载体，它从两方面改善村级治理格局。首先，在村庄社会的生产性联结和社会性联结弱化的背景下，惠民资金再造了村庄社会的利益联结。在村庄，惠民资金如何分配既事关公平问题，也与农民的生产生活需求能否得到满足直接相关；同时政府对资金使用程序的民主化规定，进一步保证了村民参与的政治效能感，以此从受益权和参与权两方面形成村民参与治理的激励。其次，政府在输入资源的同时也向村干部提出组织动员群众参与治理的要求，村干部在自上而下压力下重新深入群众、组织动员群众。基于此，乡村治理呈现为政府进行资源和规则输入、村干部组织动员、村民积极参与的治理共同体态势。在资源匮乏的一般农业型村庄，国家资源输入使资源匮乏的“无事村”也具有了回应村民需求的能力；同时，资金的分配和使用作为村庄重要的公共治理事件，为治理事务稀薄的农业型村庄提供了村民参与村庄治理的空间和载体。因此，以资源输入为载体再造村庄社会的利益联结，营造村民参与村级治理的公共事务空间，是乡村治理共同体形成的物质基础。
  （三）组织化策略吸纳村民参与
  村民是构成乡村治理共同体的重要主体，吸纳和整合村民参与构成了乡村治理共同体有效运行的重要环节。在乡村治理共同体中，基层政府和村级组织受正式规范的约束，是乡村治理的制度性主体，承担着乡村治理的应然性责任。具有分散性和异质性的普通村民既缺乏参与村级治理的制度压力，也较难自发形成集体行动影响村庄公共治理。村民参与治理依赖于基层政府的制度保障和村干部的组织动员，组织化是吸纳普通村民参与村级治理的主要路径。A村惠民资金治理实践中，村干部通过三种形式组织村民参与村庄治理：一是村民以小组为单元进行诉求表达。惠民资金有效配置的前提是村集体能够有效识别集体需求。面对具有异质性和分散性的村民利益，村干部的首要职责便是进行需求识别和需求整合。以小组为单元表达需求有利于通过小组对分散农民需求的实现初次整合。小组是地缘关系和血缘关系的集合体，村民对小组具有更强认同感和归属感，也更容易在社会关系激励下以集体利益为目标达成一致行动。二是村干部组织召开村民会议，为村民交换信息、表达诉求、获得认同营造公共空间。村干部是村民会议的主持者而非主导者，村民代表、党员等村庄精英在小组需求表达基础上进一步讨论，通过相互争辩、相互说服形成村庄共识。三是围绕治理任务目标，组织村民成立村民自组织参与治理，如满足农民生活娱乐需求的腰鼓队，满足建设施工需求的路灯改造小组，池塘改造小组等。形式多样、组织灵活的村民自组织是村民参与村庄公共事务的重要载体。通过组织化策略吸纳普通村民参与村级治理，是乡村治理共同体整合村庄社会力量、发挥村庄社会资本优势以达成治理目标的重要路径。
  五、总结和讨论
  乡村治理共同体作为基层治理机制的创新，是对转型期“乡政村治”治理格局下村民参与形式化困境的回应，强调基层政府、村级组织和村民等治理主体在权力分配、责任分配和利益分配基础上充分发挥主体优势，作为价值共同体、行动共同体和利益共同体协同参与村级治理实践。与既有治理模式相比，乡村治理共同体具有两种优势：第一，通过制度化路径整合和吸纳村民参与治理，更加注重村民在乡村治理中的参与主体和受益主体地位；第二，在强调吸纳村民参与治理、发挥村庄主体性基础上，强调基层政府在村级治理实践中的引导作用和村级组织的组织作用。因此，乡村治理共同体既提供了多元主体参与村级治理的制度路径，也以“共同体”的形式规范主体行为，避免村级治理碎片化和无序化。
  新时期由制度推动构建的“乡村治理共同体”与税费时期基层自发形成的“乡村利益共同体”在治理主体、治理目标、治理事务类型等方面有本质性的不同，代表着乡村治理的深刻变迁。在治理主体上，乡村治理共同体突破了基层政府和村级组织主导的内循环治理体系，在村庄本位的价值导向下更加注重村民参与和村庄的主体性。在此背景下，政府在资源供给和规则供给基础上有限介入村庄事务，村庄社会是积极行动主体。在治理目标上，乡村治理共同体坚持村庄本位的治理逻辑而非以落实政府治理任务为中心，因此更加注重治理过程的民主性和治理结果的公共性。就治理事务类型而言，随着国家治理资源不断丰富，国家不再向乡村社会汲取资源，而是通过输入资源支持乡村建设和发展，基层政府的治理任务也由管理向服务转型，使国家资源顺利落地并有效回应农民需求是基层政府的主要治理目标。然而服务群众并不等于政府要包办所有服务事项，乡村治理共同体将通过强化村民的参与权利保障农民的受益权利。
  面对村民自治和群众参与治理在实践中的困境，学界存在着关于乡村治理的出路究竟是行政抑或自治的二元路径之争，而本文认为，乡村振兴背景下乡村治理的公共资源基础和多任务目标属性决定了，任何单一主体都难以独自承担乡村治理的责任，乡村治理必然需要实现行政与自治的二元融合。乡村治理共同体通过整合和规制多元主体力量，实现行政力量的规范优势和乡村内生性社会资本优势在治理实践中的融合，在乡村治理现代化转型中提供行政和自治的融合发展道路。