贺雪峰:贫穷的村集体不能承担乡村治理之责

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贺雪峰（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任；）

  农村基层组织建设的好坏关涉三农问题能否平稳解决，以及中国现代化能否有一个稳定的农村根基。基础不牢，地动山摇。当前农村基层组织建设存在着极大的问题，如何建设好基层组织是一个需要认真思考的问题。
  农村基层组织建设一般是党建的部分，因为最为重要的基层组织就是基层党组织，村党支部。因此，中组部和各个省市自治区委组织部都有一个重要职能，即抓基层党建，湖北省甚至要求全省村一级组织每年要有五万元的集体收入，以加强基层组织战斗力。同时，农村基层组织显然也并非组织部门一家的事情，而是涉及到各个方面，建设农村基层组织必须多管齐下，共同努力。
  一、分田到户以后，尤其是1990年代以来，农村基层组织建设出现了越来越多的问题。
  取消农业税前，在全国绝大部分农村地区村两委干部的主要工作是收粮派款、计划生育，因为农民负担比较重，又缺少从农民那里低成本收取农业税费的办法，收粮派款成为“天下第一难事”。农民负担日益沉重，干群关系日益紧张。同时，因为有必须完成收取税费的任务，农村基层组织不得不与农民“打成一片”，在与农民的日常接触中，不仅真正了解农民的疾苦，而且农民会以干部能否解决这些疾苦作为交纳税费的讨价还价的筹码，基层组织因此就不能无视这些疾苦，就不能不想方设法解决这些疾苦。为解决农民生产生活中存在着的各式各样的疾苦（生产生活的不便，公共品的不足），村干部借向农民收取农业税费的机会，收取用于农业生产共同事务的“共同生产费”，并有能力组织农民的“义务工”和“积累工”进行公共工程和公益事业建设，农民基本生产生活服务得到了满足。因此，在取消农业税前，虽然总体上三农形势恶化，干群关系紧张，但基层组织仍然具有战斗力，仍然是积极进取的，仍然可以组织农民进行共同生产建设，仍然有能力和动力为农民提供生产和生活的服务。这个时期的基层组织建设可谓喜忧参半。若从完成计划生育等国家任务的角度看，农村基层组织是相当有战斗力的。
  取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且有越来越多向农村的转移支付。进行农村税费改革和随后进行乡村体制综合改革，对取消农业税前的形势进行了较为严峻的估计，更多看到了干群关系紧张的方面，认为是农民负担太重引起三农形势的恶化。刚开始进行农村税费改革是减轻和规范农民负担，只是虽然减轻和规范了农民负担，农村税费却仍然难收，干群关系仍然紧张，中央决定取消农业税。中央的认识是，取消了农业税以及各种附着在农业税上的费用以及“两工”，也就不再有农民负担了，也就不再存在因为向农民收取税费而引发冲突，从而也就彻底解决了干群关系紧张的源头。三农问题的恶化也就终于可以制止了。
  取消农业税彻底改变了数千年来国家与农民的关系。进入21世纪开始农村税费改革，从减轻和规范农民负担到取消农业税是个历史性的变化。之所以要取消农业税，是因为减轻和规范了农民负担仍然无法缓解干群矛盾，制止三农形势的恶化，因此不得不取消农业税。问题是，为何过去数千年农业税都存在而农村社会却仍然可以维持相当长时期的稳定？当然，到了2000年，中国已经是一个高度工商业化的社会了，取消农业税的条件已经具备了。
  取消农业税时，所有眼光与目标是缓解干群矛盾，制止三农形势恶化。按一般预期一旦取消了农业税及附着在农业税上的各种收费，乡村干部几乎不再与农民有发生冲突的机会，因此一定可以大幅度缓解干群关系。同时，中央认为，之所以取消农业税前干群关系紧张，也是因为乡村干部恶意向农民摊派，导致农民负担过重，乡村干部无好人。现在不再要向农民收取农业税费了，也就不再需要国家养活庞大的基层干部队伍了。取消了农业税，国家也养不活庞大的基层干部了。因此开始推进乡村体制综合改革，取消村民组长，合村并组，撤乡并镇，减少村干部，精简乡镇机构，甚至将“七站八所”推向市场（如湖北省乡镇事业单位的“以钱养事”改革），基层组织不再向农民收取税费，同时也退出农民共同生产和公共生活事务。
  问题是，取消农业税后一家一户小农根本无法解决生产生活中的各种共同生产和公共生活事务，农业生产秩序和农民生活秩序因为基层组织的退出而更加无序。典型表现是湖北种水稻的农民，之前靠大中水利设施由集体组织进行低成本灌溉，取消农业税后只能依靠一家一户打井灌溉。农村社会陷入自发状态。基层组织最多只相当于维持会。单家独户小农无法解决生产生活中的公共事务，上访要求基层组织来解决问题，基层组织既无动力也无能力介入到农户生产生活事务中来。所谓无动力，是说基层组织工作好坏与能否解决农户生产生活事务没有关系了。过去不解决农户的问题，农户拒绝缴纳税费，现在不收农业税了，农民的生产生活与基层组织有何关系？且过去收农业税是一票否决的硬任务，基层组织必须完成，现在没有这个一票否决了，基层组织何必去做那些一家一户做不了、做不好的麻烦事？所谓无能力，即当前农村基层组织几乎没有任何资源，虽然农村土地是集体所有的，但当前的农地制度一直在强化农户承包经营权而虚化集体所有权，集体所有权完全没有利益也没有权力，基层组织就是想为村民办事也相当困难。更何况，农村税费改革期间，中央要求地方停止向农民清欠（停止清收农业税费尾欠），锁定村级债务。这个停止清欠和锁定债务本来只是策略性的暂停，结果到了十年以后的现在仍然停在那里不动。停止清欠就意味着过去积极完成税费任务的农户吃了亏，而消极拖欠税费任务的农户占了便宜，如此一来搞乱了农村基本的权利义务关系，支持基层组织的群众吃亏，老实人吃亏，而反对基层组织的群众和狡猾人得了好处。听干部的话，跟党走，反而错了。这样一来，基层组织的基本群众队伍就出现了问题。更严重的是，锁定村级债务，其中相当部分村级债务是向村民借的，十多年过去，不仅不还利息，而且还不还本。过去集体所欠一万元现在还是一万元的帐，还是没有还。现在的一万元还是十多年前的一万元？而且仍然没有还的计划，有些村民现在已经老了，快要死了，甚至死了还没有还上。一个村有几十户这样的借债给集体却被国家锁定而被亏欠的农户，这些农户就一定会愤怒极了，就一定要借每一件基层组织主持的公共事务来当钉子户，来反对反抗。这种反对反抗是有效的。因此，基层组织想要做事，即使有资源，他们也没有群众，而且还有坚决的反对者，如何做的成事情？
  二、取消农业税前，农村基层组织为了完成一票否决的税费收取任务而较为积极主动地介入到农民的生产生活事务中，村庄各个方面都有基层组织辛勤“耕耘”的身影，基层组织与农户是“打成一片”的。
  取消农业税后，基层组织既无能力也无动力与农民“打成一片”，而且是相互脱节，互不关心的。现在的问题是，离开基层组织，单家独户小农能否自发解决生产生活中的各种事务，以及这种自发力量会引导中国农村向哪里去？农村无序力量的扩张将不仅会留下一个农村的乱摊子，而且一定会严重损害中国现代化的根基。
  取消农业税后，基层组织退出农户生产生活诸环节的事务，农村社会的无序化倾向快速发展。取消农业税后，三农问题并未立即解决，而是换了一种形式表现出来。首先表现出来的是农业共同生产方面的问题，农民为了灌溉而到上级上访，要求国家解决他们一家一户解决不了的问题。之前依靠基层组织收取农业税费来由集体赡养五保户，现在不再收取税费了，国家就得承担五保户的赡养。正好中央财政有钱，因此开始向农村转移支付，到了现在，国家每年财政支农资金早已超过了万亿。
  取消农业税之前乃至数千年以来农村社会都是相对自治的，更是相对自给的，国家很少向农村转移支付，而是从农村收取税费的，现在，不仅不收税费，而且向农村大量转移支付。国家转移给农村的钱用在什么地方？什么地方最需要就用在什么地方。但既然是白来的钱，就一定是什么地方都需要了，难道还会有人嫌钱多了？因此，仅仅凭借需要是不够的，而且要看谁能表达出需要，表达出什么需要。因此，取消农业税后，中国出现了表达—回应型的国家资源下乡：农民在哪些方面有强烈呼吁，国家就在哪些方面增加下乡资源，哪些人有能力发出强烈呼吁，哪些人就获得更多资源。通过上访来获得国家资源是一种好的办法，因此有了越来越多的“求援式上访”乃至“谋利型上访”。
  这样一来，国家向农村社会转移资源就渐失自主性，而变成了救急救火，变成了“会哭的孩子有奶吃”的“奶”了。为了有“奶”吃，各种力量竞相使出浑身解数来争取，既有通过私人关系“争资跑项”，也有通过上访“维权”来谋取利益。大量上访云集北京，维稳就成为问题。落实在基层组织建设上，过去必须完成“一票否决”的税费任务和计划生育任务到了现在变成基层组织如何维持农村稳定，减少到北京的上访，“不出事”成为基层组织的目标。相对“收粮派款”“不出事”，显然是一种消极的策略，而以国家资源来无原则地安抚上访，就进一步颠倒了权利义务关系，就必然要出更多的事情。
  农民上访及农村中出现的生产生活失序，中央当然不满意，要求地方想方设法解决之。在基层组织既无能力又无动力的情况下面，中央和地方强调进一步改善为农民服务的态度和畅通农民反映问题的渠道，并在难以甄别问题的情况下面，形成压力型的要求基层解决问题的制度。基层也就只能将有限的资源用来灭火。与畅通农民上访渠道完全一致的是各地设立市长县长热线和信箱，任何事情甚至夫妻矛盾也可以通过市长信箱热线要求政府解决，结果是，下雨排涝，干部亲自冲在第一线排涝，农民却坐在一边打麻将，还埋怨干部排涝不及时，将自己的庄稼淹死了。农民没有了任何的义务，农村缺少了关于权利义务相匹配的规矩，国家只是想解决一件一件由农民反映上来的事务，却没有真正让基层组织发挥作用，形成基层自主解决事务的能力的战略与策略。结果是，国家将有限资源来应对解决一件一件具体事务过程中形成了基层权责错位，农民刁民化或刁民代替农民，无论多少国家资源都无法解决基层治理问题。
  三、基层组织既无意愿也无能力回应农民生产生活需求的一个典型是土地调整。
  取消农业税后，农业生产的形势发生了很大变化，其中，农户一般都强烈希望能将之前相对细碎分散的地块集中连片，从而形成连片经营。尤其是丘陵水稻种植区，若能连片，农民可以减少接近1/3的劳动力投入，降低1/4的生产成本。可以说，当前从事农业生产的农户，最大的生产上的需求就是希望细碎土地连片经营。湖北沙洋县试图借土地确权来推进农户土地连片，但村干部没有积极性，原因是，将分散细碎的农民土地通过“划片承包”以达到连片经营，要费极大功夫，尤其是当前中央土地政策强调稳定，强调赋予农户更大的土地承包经营权，“划片承包”就必须要让每一个农户满意，只要有一户不满意，他们反对，巨量的“划片承包”工作就等于白费。白费就不如不费。基层组织不能回应农民生产生活中的强烈需要，基层组织建设也当然就不可能有效果。反过来，如果政策支持基层自治，允许基层组织依据农民强烈的“划片承包”诉求组织农户调地，政策允许土地进行调整，有热情的基层组织就可能回应农民“划片承包”的要求，这样的回应就会从农民那里得到热烈支持，基层组织建设因为有能力回应农民生产生活的需要而可以建设得坚强有力，有了坚强有力的基层组织，农村就可能具有内生秩序的能力。
  也就是说，当前农村基层组织建设能否成功，核心也许是在农村基层经营制度的设计方面。如果农村基本经营制度设计只是强调农户的承包经营权，而虚化土地集体所有权，则当前中国“人均一亩三分、户均不过十亩”且地块分散为七八上十处的小农是很难自主生成生产秩序的。反过来，如果落实村社集体所有权，让集体所有权具有一定权能，则基层组织建设和村社内生秩序都会有希望。
  在湖北潜江调研时，潜江市经管局局长说，凡是有机动地的村庄，有集体资源的地方，村干部就有当头，就有能力办事，村民就有想头，就有荣誉感，村级治理就好办。没有机动地的村庄，村级治理几乎都是一塌胡涂。潜江市是江汉平原的一部分，村社集体缺少除了土地以外的资源。为什么有机动地和无机动地会对村级治理产生如此巨大鲜明的影响？道理其实很简单，有一定机动地，比如10%的机动地，一个有2000亩耕地的村，集体就有200亩机动地，按当地地租行情，200亩机动地出租可以获得10万元集体收入。因为地租收入是稳定的，且租金数量也是公开的，村干部就不可能个人打这块机动地收入的主意，这个机动地收入就可以用来逐年偿还过去所欠集体债务，就可以用来回应农民生产生活中急需解决的公共事务，村民就有积极性通过村民代表会议来讨论如何用好这笔集体收入，村干部也可以考虑如何用这笔收入来完成各种重要事务。
  总之，有了机动地租金的这笔稳定收入，村民自治就有了一定的经济基础，村社内生秩序就有了可能。手上没有一把米，唤鸡都不灵。村社集体有了一笔稳定的收入，就可以作一些建设，就有了凝聚力量形成共识的起点。过去党建要求村庄集体通过办企业来获取集体收入，消灭空壳村，在当前市场经济早已成为买方市场，所有人都在市场中寻找赚钱机会的情况，集体办企业没有任何优势，反而因为市场存在巨大不确定性，村干部的道德风险无法克服，而出现集体办一个企业跨一个的深刻教训。相对说来，机动地的租金收入是相当稳定且公开的，不可能出现收入的锐减锐增，这笔收入也就成为了村社集体发展以及基层组织建设最为基本的经济基础。
  村社集体希望有机动地，还可以为村社集体新增人口提供土地，村社成员也就一定要关心集体的事业。看起来，村社集体留了10%的耕地没有承包到户，但每户少10%的承包地，对其农业收入几乎没有影响，对其家庭收入更是没有影响。反过来，因为村社集体有机动地及其收入，从而有能力回应农户生产生活的需要，可以解决单家独户农户无法解决的生产生活困难，而可以减少生产支出，增加收入。
  潜江市凡是集体有机动地的基层组织都建设得好，没有机动地的基层组织都建设得不好，说明机动地对基层组织建设的极端重要性。问题是，《土地承包法》明确规定，村社集体所留机动地不得超过5%，后续中央政策更是一再明确村社集体不得留机动地，一直以来的农村政策都是强化农户承包经营权而弱化村集体土地所有权，结果就是宪法第八条规定的“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度”被最近十多年的农村政策所消解，农村基层组织建设的制度基础越来越薄弱，农村失去了内生秩序的能力，国家也因此陷入到进退两难的困境。
  中国农村基层组织建设的最大优势和重要基础正是农村土地集体所有制。离开了集体所有制的土地制度，中国农村就可能不仅难以解决自身秩序问题而且农村问题必然会向城市转移，中国现代化事业将因此受损。
  中国很大，不同地区的情况差异极大。国家没有能力为每一个村庄的每一个农户解决生产生活中的公共品供给问题，只有真正让村庄具有主体性与主动性，他们有能力进行自我建设，国家资源的投入才是有效的。建设一个主动的、积极的基层组织是当前三农工作的当务之急，且这个建设的办法很简单，就是要让村庄有10%的机动地，且要让村社集体的土地所有权有所落实。不在村社集体所有权上做文章，而是以为只要让单家独户的农民来自己应对农业生产和农村生活，来自由应对市场，就可以解决三农问题，就真是方向性的错误。当前的农村政策似乎正在犯这样的方向性错误。