谢治菊：易地扶贫搬迁社区治理困境与对策建议

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谢治菊（广州大学公共管理学院教授）

  01、反思性诠释：文献梳理与提出问题
  从现有的实践和已有的研究来看，我国现在的易地扶贫搬迁工作，确实存在一些问题和偏差。现实中的搬迁移民不仅面临生计保障、稳定就业、社会适应等问题，还面临社会融入、经济分层等问题，这些会直接制约搬迁移民的代际流动。易地扶贫搬迁本是一件利国利民的好事，缘何会出现上述问题？纵观古今中外的移民研究历史，比较典型的解释有社会资本论、社会文化论、多中心治理理论、空间贫困理论等。
  社会资本论认为，社会网络尤其是社会关系网络被破坏、社会互助网络被拆散是搬迁移民难以融入当地生活的重要原因。
  社会文化论则强调，作为社会转型核心内容的社会文化转型导致组织和个体的观念与行动、权力的支配方式发生改变，搬迁户的意愿和适应能力是嵌入在特定的文化中的，所以会相应发生改变。
  多中心治理理论将政府、市场、民众、搬迁户、社会组织、社区等所形成的多元关系作为整体的社区治理生态系统，进而指出搬迁社区存在的困境在于多元主体互动关系和其环境有问题。
  空间贫困理论则认为，搬迁是为了脱离贫困的生存空间，但搬迁不仅是自然空间的转移，还包括社会空间和生计空间的重构，如果重构不成功，问题自然会显现。
  学者们侧重从关系重构、文化重塑、利益分配和空间再造的角度来寻找搬迁社区治理困境的成因。然而，仔细思考发现，这些问题的产生都有其现实根源，那就是“运动式搬迁后的常规化治理”。也即笔者认为的，“运动式搬迁后的常规化治理”是当下易地扶贫搬迁社区治理困境的现实根源。本文以G省T县易地扶贫搬迁社区治理为例，深入探讨“运动式搬迁”的过程以及“常规化治理”的表现与危害，进而提出二者有效衔接的超常规整合路径。
  02、运动式搬迁：目标、动员、行动与评估
  “运动式搬迁”是指拥有公共权力的搬迁主体，通过自上而下的深度动员方式，采取超常规的资源整合和搬迁手段，有组织、有目的地在短时间内对大规模人群进行搬迁的过程。由于易地扶贫搬迁政策的实践过程，是压力型体制下基层政府的被动选择，是解决精准扶贫目标与基层治理资源、治理能力不匹配的无奈之举，因此也是一项“运动式治理”，由此带来的必将是“运动式搬迁”。下面，拟结合“运动式治理”的一般环节，从目标设定、宣传动员、政策实施和效果评估四个环节来解读“运动式搬迁”的过程。
  目标：易地扶贫搬迁任务是如何确定的？
  在易地扶贫搬迁工作中，中央政府做好易地扶贫搬迁的顶层设计后，各省级政府结合自身实际，制定了本省的易地扶贫搬迁“十三五”规划，然后，基层政府领取并执行任务，逐级分解、层层落实。在这个过程中，自上而下的责任分配、一票否决的考核机制、你追我赶的政治“锦标赛”，让搬迁任务分配至基层的过程中，往往面临层层加码的风险。
  虽然易地扶贫搬迁是一项相对清晰化和规范化的工作，但是，这一工作目标仍然存在动态调整的痕迹，如搬迁政策、搬迁时间、搬迁对象的附加条件和对搬迁标准的解读时而变化，这使得基层政府和移民不断地承受着变化带来的后果，使得基层干部与移民的关系从原来的“互惠”变成了“缺位”和“依赖”。
  动员：易地扶贫搬迁人员是如何发动的？
  在“运动式搬迁”中，动员主体往往是临时成立的易地扶贫搬迁指挥部、领导小组或工作小组，小组或指挥部往往由县长、书记共同任组长或指挥长，县移民局或扶贫办主要负责人任副组长或副指挥长，相关职能部门及乡镇一把手为成员。
  易地扶贫搬迁的动员对象是搬迁群众和扶贫干部。
  在易地扶贫搬迁中，对群众的动员采取了制度化与非制度化两种手段。在群众动员中，动员主体往往将搬迁与收入、教育、医疗、环境、下一代等群众关心的问题联系起来，同时，以集体开会动员、入户单独动员、电话跟踪动员、微信强化动员、典型示范动员等方法，试图以表面“共商”的“算账”方式，让群众自愿搬迁。当然，如果这样的动员还不能奏效，为完成指标和任务，扶贫干部可能就会采取“断水断电”等非常规化手段来解决。
  在干部动员上，易地扶贫搬迁工作中往往采用“战争式”语言体系以表重视，“攻坚战”“战区制”“突击团”“冲锋队”“尖刀班”“战士”等称谓比较普遍。对扶贫干部的另一动员方式是组织动员，即通过基层党建对扶贫干部进行动员。
  行动：易地扶贫搬迁政策是如何落实的？
  易地扶贫搬迁属于硬性公共行政任务，该任务的艰巨性在于它同时兼有问题型任务和数量型任务的特征，不仅在规定的时间内搬不完就不达标，考核时会被一票否决，而且还要兼顾搬迁的人数和速度。调研时发现，很多乡镇以“作战图”的方式推进搬迁任务。不仅如此，上级政府还要求易地扶贫搬迁“一个都不能少”，即必须让所有住房没有保障的贫困户搬出来。
  由于硬性公共行政任务是清晰的、量化的，易于考核，因此要落实搬迁政策，基础的保障条件是必须的。在易地扶贫搬迁中，这样的保障条件包括：第一，有充足的经费保障搬迁。第二，有流转的土地保障搬迁户的收入。第三，大规模的城市安置使搬迁户的就业和公共服务更有保障。这意味着，易地扶贫搬迁政策要快速、有效落实，资金和生计保障不可或缺。
  评估：易地扶贫搬迁成效是如何评价的？
  由于易地扶贫搬迁属于硬性公共行政任务，排名管理和底线管理是其评估的主要标准，前者属于积极的管理，后者属于消极的管理。按此逻辑，只要搬迁工作在规定的时间内完成，底线管理就完成。底线任务完成后，考核的方式就主要是排名管理。排名考核是用既有的指标体系对易地扶贫搬迁工作进行评价，对排名靠前的进行奖励，对靠后的进行惩戒。
  当然，“运动式搬迁”的成效不能仅从搬迁数量，即搬迁的任务、目标、政策和命令是否得到贯彻和执行进行评估，还需要从社会有效性的角度进行考察。社会有效性是指社会的稳定性、满意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、压力型体制、目标性考核和“唯上”式负责的组织架构与制度基础的影响，“运动式搬迁”的社会有效性与政府有效性往往不一致，其结果是以政府有效性代替社会有效性。因此，从评估来看，“时间紧、任务重”的“运动式搬迁”，其价值理性与公共情怀还需提升，这也预示着“运动式搬迁”必将带来一些治理风险和困境。
  03、常规化治理：非常态化社区的治理困境
  “运动式搬迁”会带来一些问题，这一点，可从学界对“运动式治理”的困境研究中看出。归纳起来，“运动式治理”的问题集中在治理目标异化、治理手段偏差、治理工具简单、治理过程混乱、治理绩效较差等方面。将这些结论用于对易地扶贫搬迁的考察，可以发现，“运动式搬迁”必然会引发治理风险。再者，搬迁后社区结构复杂、贫困户占比高、低保户人口多、残疾人数量大，与普通社区相比，是“非常态化”社区，若仍然采取常规化的治理方式，必将引发一系列治理困境。从T县的两个搬迁社区来看，总体上工作量很大，由于采取的是常规化管理，当前社区治理面临诸多困境。
  管理模式常规化：归口管理与属地管理有冲突。
  T县的易地搬迁人口较多，其主要的两个搬迁社区人员来自县内23个乡镇的200余个村。这种拆分后重组的社区人员构成为管理带来了挑战，衍生了管理上的“非常规问题”，其中较为突出的是居民归口的户籍管理与属地管理的冲突。于居民而言，有关户籍的事项，居住社区没法办，原户籍地不想办，这种管理模式容易对居民的新集体归属感产生负面影响；于社区管理人员而言，由于工作权限造成的无能为力与居民的不理解所产生的怀疑，在一定程度上会降低管理人员的工作积极性。同时，由于管理模式与管理对象不契合，管理人员会承担更多的额外工作，这不利于管理效率的提升。
  还表现在另一问题上，就是社区的身份很尴尬。虽然社区居民搬到城里来了，但还是由原来的镇政府管辖，相当于是镇政府下属的一个村，可是属地管理要求社区在某些问题上要直接与县里的职能部门对接，但这些职能部门和乡镇又不是直接关系；另外，社区不能调动资源处理周边的问题。
  社区居民应当在易地扶贫搬迁后新组建的社区内建立新的社区归属感。居民归属感的建立取决于良好的生活环境、坚实的基础生活保障以及坚定“留下来”的生活态度，而户口是“留下来”的关键决定性因素。另一方面，作为新组建的搬迁社区，管理权责的合理划分对管理绩效的提升也十分重要。因此，这种归口管理与属地管理的冲突，实际上是易地搬迁社区“非常态结构”与“常规化治理”模式不匹配的结果。因此，要建立“留得住”的搬迁社区，就应从根本上解决管理模式滞后的问题。
  管理机构常规化：职能设置与人员配备不相符。
  易地扶贫搬迁是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架中，是边远贫困山区和生态脆弱地区原住民走向城镇的桥梁。搬迁后，居民的生产生活方式都发生了质的变化，他们需要突破空间性因素，在新环境内重新构建对政治、经济的认识，重新融入社会文化的氛围。虽然移民已经在身体上进入城镇，但是其心理状态与行为习惯并没有脱离农村，处于低融入状态。因此，移民搬迁社区工作人员比一般社区工作人员肩负更沉重的管理任务。但是，从T县来看，现有移民搬迁社区的组织机构设置仍然是常规化的，具体表现在：社区干部数量偏少，不能有效满足需求；社区干部工资偏低，分类发放，待遇不公；机构设置不合理，负责社会事务的专职人员缺失。
  常规化的机构设置，可能使移民社区的治理面临干群关系紧张、稳定性不足等困境。一是不利于社区稳定。组织机构的常规化设置，使社区干部没有更多的精力为社区居民的需求提供服务，这对处于适应期、过渡期的移民而言，是极其不利的，会造成社区居民“问路无门”，不利于社区稳定。二是不利于和谐干群关系的建立。易地搬迁是生态恶劣贫困地区快速有效的脱贫方式之一，移民快速地从山地乡土进入城市社区，伴随而至的是土地补偿措施、易地搬迁补偿政策、贫困搬迁人口认定等多种后续问题的落实。然而，组织机构的常态化设置，让工作人员在落实这些政策和文件时，显得力不从心。这会导致居民的误会，认为干部厌烦他们，不利于和谐干群关系的建立。
  管理经费常规化：生存资金与运转资金遇瓶颈。
  “运动式搬迁”后的移民小区，一方面，管理协调工作多，群众需求数量大；另一方面，基础设施不完善，配套设施不健全。无论哪方面，都等待资金的投入，因而需要上级政府拨付更多的管理经费与运行经费来渡过难关。然而，调研时发现，对于这样的过渡型社区，上级政府的经费投入仍然是常规化的，具体表现在以下三个方面。一是办公经费不足。二是过渡经费短缺。三是维护经费空白。
  管理内容常规化：心理需求与融入需要被忽视。
  易地扶贫搬迁是将贫困户从生态恶劣地区搬迁至城镇，搬迁户经历了没有过渡的直接性空间转换，需要迅速适应原有共同体的分解与重塑，适应远离赖以生存的土地，接受城市社区相对高额的生活成本，他们所面对的，是人生中前所未有的、从生产到生活的全方位变化，这极易引发他们的不适应，使其难以融入当地社会，因而其心理需求明显。
  相较于生理需求，心理需求对人的发展影响更大、更加直接。研究表明，受“运动式搬迁”与“常规化治理”的双重挤压，易地扶贫搬迁移民的心理空间面临断裂的危险。这是因为：一方面，移民往往是整村搬迁，其结果是原有的社会关系和社会网络被削弱，心理漂浮感增加。另一方面，搬迁后贫困户的不适应问题比较明显。尽管过渡时期居民的心理需求很明显，但社区心理咨询师的数量少。
  在资源有限的情况下，工作人员必定优先完成硬性的底线管理任务，对上负责；如有余力，才再来完成软性的服务供给任务，对下负责。因此，他们常常以运动化、应付式、模糊化的方式提供社区服务，服务空间必然被压缩。综上所述，“运动式搬迁后的常规化治理”，会导致搬迁移民心理空间断裂、生计空间不足和服务资源紧张等治理困境。
  04、为何“运动式搬迁后的常规化治理”是导致
  易地扶贫搬迁社区出现治理困境的现实根源？
  因为从目标、对象和手段来看，易地扶贫搬迁是清晰化的任务，目标是在2020年实现1000万人的搬迁，对象是“一方水土不能养一方人”地区的建档立卡贫困户，手段以集中安置为主。但是，由于时间紧、任务重，以及个体能力和外部环境的影响，执行主体在执行政策的过程中，会产生歧义性理解、竞争性诠释和变通性执行，进而将清晰化的行政任务变成模糊性问责。
  受流动治理与跨域治理的双重影响，易地扶贫搬迁工作的归责问题变得更加模糊。
  一是流动治理。易地扶贫搬迁工作分为上下两个阶段，存在明显的时间顺序，上阶段是“搬出来”，下阶段是“稳得住”，这两个阶段分属不同的责任主体，但他们共同作用于搬迁工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判断责任归属，因此使得问责的模糊性增加。
  二是跨域治理。易地扶贫搬迁是将贫困户从生态环境恶劣的地区搬出来，这意味着治理过程存在空间结构的转换。也即，易地扶贫搬迁工作在空间上处于不同主体的边界区域，前半段属于原来的乡镇政府管理，后半段属于搬迁社区的管理，这会导致归责困难，容易产生“公地悲剧”。
  然而，“治理目标越模糊，留有的解释空间越多，责任被推脱的机率也越大”。由于责任归属模糊，因此无论哪个阶段的政策执行主体，都更愿意对问题型和数量型公共行政任务投入更多的精力，因为这两个任务是靠底线管理和排名管理来考核的。但是，对于搬迁社区的管理，除有硬性要求的劳动力家庭“一家一就业”的就业服务体系外，其余的管理内容，如公共服务、心理服务、文化服务、党建引领、治理体系等，都属于软性管理任务，主要靠创新管理和痕迹管理予以推进。
  在此现实下，“运动式搬迁后的常规化治理”必将呈现两个特征：一是前期注重所有符合条件的搬迁对象是否按时搬出，二是后期注重是否实现了有劳动力搬迁家庭“至少一人就业”的目标。至于是怎么搬迁出来的，搬迁后是否适应，则不是当时这项任务实际上关注的重点。因此，当以指标化、排名化、数据化为特征的“运动式搬迁”遭遇以形式化、痕迹化、常态化为特征的“常规化治理”，社区治理的困境必然产生。
  05、应如何摆脱困境？
  超常规的资源整合是关键
  超常规资源整合的理论基础是社会整合理论。社会整合理论起源于涂尔干的“社会团结”，形成于帕森斯的结构功能主义框架中，经过洛克伍德的“系统／社会”整合二分理论、卢曼的“系统自为”社会整合理论、哈贝马斯的沟通整合理论、吉登斯的时空整合理论的发展，已被作为社区治理的理论分析框架，散见于对城市社区自治、基层行动逻辑、乡村模式变迁等的探讨中。
  社会整合的正向衡量指标是“团结、忠诚、适应、认同”，这与易地扶贫搬迁社区治理需努力的方向相吻合。根据第一部分综述，社会资本、社会文化、多中心主体、空间再造等是影响易地扶贫搬迁社区治理的重要因素，也是基本理论，这些理论的叠加恰好表征了基层社区资源的整合。
  故此，以社会整合理论为基础的超常规资源整合，意指参与易地扶贫搬迁社区治理的各级各类主体，以超常规的方式与手段整合社区治理资源，实现社区治理效能最大化的过程。在实践中，超常规资源整合通常有两种路径——制度路径和技术路径，前者强调资源优化，后者着重顶层设计。
  技术路径
  由于技术能为顶层设计提供精准化的信息与精确化的服务，所以T县的做法是先运用技术路径，即探索用大数据平台重构移民的空间。2018年8月，T县建立了易地扶贫搬迁大数据平台。该平台是易地扶贫搬迁后续管理和帮扶平台，旨在对易地扶贫移民从哪里来、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大数据管理，从而达到搬迁社区服务管理工作“底数清、情况明、服务优、效果好”的目的，确保移民能够“搬得出、稳得住、能致富”。该平台力争通过就业帮扶的精准化、服务供给的精细化和心理服务的科学化实现超常规整合有限的治理资源，实现移民生计空间、服务空间和心理空间的重构，目前已取得较好的成效。
  但是，由于T县的技术路径还处于探索阶段，准确地说是数据的建设阶段，不仅面临操作人员更换频繁、数据质量不稳等问题，而且没有打破数据孤岛、实现数据共享，平台的功能模块也存在缺陷，因此无法满足移民千变万化的需求。故而，要超常规整合治理资源，除完善技术路径，如加大对数据平台操作人员的业务素质培训以形成稳定的操作人员，不断优化和完善数据平台以适时调整平台功能，加大对数据信息的分析运用以便发挥数据平台对实际工作的指导作用等，还应该有超常规的制度设计。
  制度路径
  具体来说有以下六点。
  做好超常规的顶层设计，创新后续管理制度模式，完善易地扶贫搬迁社区后续管理的体制机制与保障；
  成立超常规的组织机构，如街道办事处等，由县委常委兼街道办主任，统管所有的移民社区，以便高规格、及时地解决社区问题，化解社区矛盾，实现社区资源的整合与共享；
  拨付超常规的专项资金，对移民社区的办公经费、过渡经费、维护经费予以支持，鼓励社区干部大胆工作、精细服务；
  提供超常规的公共服务，拓宽就业渠道、优化培训体系，大力发展扶贫车间、引进优质企业，增加“家门口就业”的机会，保障移民的生计权，增强移民的归属感；
  尊重移民的风俗习惯，开展多种文化活动，在社区设置红白喜事操办点，人性化、制度化地解决移民因婚丧嫁娶所产生的经济负担和环境污染；
  鼓励超常规的社会力量参与社区治理，引导社会工作者、爱心人士、社会组织到社区开展心理咨询、法律救助、行为矫正、政策宣传等志愿服务，呼吁全社会关注搬迁移民这一特殊群体。必要时，可整合全社会力量帮助移民社区中的特殊群体度过适应期。
  06、余论
  由于易地扶贫搬迁是行政主导型的空间迁移，所形成的社区是区别于农村社区与城市社区的“过渡型”社区，是以带领搬迁户脱贫致富为主的“第三社区”，因此在搬迁的初期，生计转型、关系重构与服务重建是重中之重，这就需要政府强力推动与社会多元支持来进行社区营造。
  这也与中央多次强调的“扶上马送一程”“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”相契合，更与2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调的巩固脱贫攻坚成果精神相一致。
  随着时间的推移，当移民已完全适应当地社会、融入当地生活，具备自力更生的造血能力时，社区的治理也要由政府主导、社会支持转向居民自治。如此看来，上述提出的超常规制度设计是目前移民社区过渡型治理的权宜之计，而非适用于所有的治理阶段。（来源：《学术前沿》杂志2021年8月上（微信有删节））