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史鹏飞（农业农村部农村经济研究中心）
建设高标准农田是保障国家粮食安全、壮大新型农业主体、促进农民增收致富、挖掘内需消费潜力、增强村庄治理活力的重要举措。然而，高标准农田仍面临种植用途管控、投资主体单一、建设进度不一等问题。为此，需要因地制宜推进永久基本农田全部建成高标准农田，并采取加强后期管护等有效措施，确保高标准农田持续发挥作用。
新时代建设高标准农田的重大意义
粮食安全增底气。建设高标准农田是新时代全方位夯实粮食安全根基的重要保障。一是增加粮食作物单产。据相关报道，“高标准农田建成以后，项目区的耕地质量一般提升1到2个等级，粮食产能平均增加10%到20%，亩均粮食产量提高100公斤”。未来有望实现“一季千斤、两季吨粮”目标。二是促进边缘土地利用。如对甘肃省榆中县高标准农田项目评估中发现，坡耕地占主导的北部项目区和南部项目区田坎面积分别从49.5平方公里、32.5平方公里减少到36.1平方公里、11.6平方公里。此外，“田块平整、集中连片、道路通达”能够促进种植结构向机械化水平更高的粮食作物调整。
新型主体焕朝气。建设高标准农田为新型农业经营主体和服务主体发展创造条件。研究发现，高标准农田政策提高了承包地面积较大和劳动力转移较慢农户转入土地的意愿，进而推动更多的传统农户向新型农业经营主体转型。建成的高标准农田能够在一定程度上降低农业劳动强度并促进高素质农民扩大经营规模。此外，田块归并有益于土地的适度规模和农业的机械作业，道路修筑为生产资料和农副产品的运输提供极大便利，公司和农户的满意度明显提高。需要说明的是，建设高标准农田势必辐射带动农业机械、灌排设施以及其他配套装备的协同发展；农业装备现代化将进一步提升农业规模化经营和社会化服务的效能。
农民增收添动力。建设高标准农田让农民通过“节流”和“开源”实现多渠道增收。一是节本增收得益于耕地地力提升以及经营规模扩大带来的农业横向和纵向分工深化。研究发现，建设高标准农田对中西部地区以及粮食主产区具有显著的“化肥减量”效应，农业碳排放平均减少24.4%，主要涉及化肥施用、农药使用、薄膜利用、柴油投入等环节。二是在规模化、专业化种植趋势加快的背景下，高标准农田建设为不同禀赋的农户提供更加多样化的生计选择。例如，“人多地少”的家庭利用转出土地并强化非农就业对家庭增收的支撑作用；以专业大户、家庭农场为代表的“人少地多”家庭逐步向生产粮食等大宗农产品转型。
扩大内需挖潜力。建设高标准农田是新阶段扩大内需战略和改造传统产业的抓手。截至2022年底，我国已建成10亿亩高标准农田。为实现“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”的目标，未来仍有5.46亿亩的建设增量。按1000元/亩的标准测算，新增投资至少5000亿元；如果建设标准提高到3000元/亩，投资预算有望超过1.5万亿元。更为重要的是，建设高标准农田具有明显的“乘数效应”：建筑业及其相关产业的发展能够为农村劳动力提供工资报酬，项目区农民的农业收入也因生产条件的改善而增加，并通过扩大消费实现经济的永续发展。
现阶段高标准农田建设的潜在问题
种植用途管控执行偏差可能影响农民增收。《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》颁布以来，一些地方在执行过程中存在“一刀切”现象。例如，民盟中央的调研组发现，部分地区将用于瓜果、水产、苗木、蔬菜等“非主粮”的土地都当作整治对象，不管生长情况如何，均要求恢复为水稻、小麦、玉米等粮食生产。此外，对于主要依靠特色产业实现脱贫的地区和农户，“放任”与防止耕地“非粮化”政策不相适，一刀切“严管”则可能影响农民增收。
多元化投入建设机制亟需构建。当前和今后一个时期，我国既要完成永久基本农田全部建成高标准农田的硬任务，又要做好已建成高标准农田改造提升工作。中央和地方财政承受较大压力。当前，高标准农田亩均建设成本超过3000元，其中中央财政的亩均投入不足1100元，差额资金由地方财政承担，发行专项债券已成为各级政府筹措项目资金的主要方式。其他主体缺乏投资积极性。各地的投资主体多为财政控股或独资的城投公司、农投公司以及土地整治公司等，而受益主体是农户、新型农业经营主体和涉农企业。在投资主体和受益主体错配的情况下，过于追求建设速度或将进一步加剧财政负担。
进度安排对农民农村共同富裕的影响有待评估。从实践中看，东部地区的经济基础更强，高标准农田的建设标准更高、推进阻力也更小，区位上呈现“东部快于中部西部”特征；平原地区的自然条件更好，高标准农田的建设难度和建设成本更低，地形上呈现“平原快于山地丘陵”特征。此外，同样的高标准农田项目建在不同地区可能拉大农村内部的收入差距。例如，建在“一年一熟”的东北平原，只能提高一季粮的产量，但建在长江中下游平原，则存在一年收获两季稻或“稻+N”的可能性。
建好高标准农田的政策建议
对于未来的高标准农田建改工作，“数量达标、质量提升”是任务，“社会参与、财政保障”是机制，“稳产保供、食物多元”是效果，因此要“规划做实、工作落实、成效切实”。
规划要做实。把增量搞清楚，确保有效落实。首先是“增多少”。现有资料显示，全国划定永久基本农田15.46亿亩，但有2.69亿亩在最新一轮的国土调查中已不属于耕地。也就是说，实际保有量与目标划定量存在较大缺口。其次是“增在哪”。高标准农田项目具有明确的选址立项要求，但部分永久基本农田或处于丘陵山地或存在布局分散等原因，导致二者之间的重叠度偏低。把用途想明白，防范政策反复。建设高标准农田是巩固和提高粮食生产能力的关键举措。未来要根据《高标准农田建设规划（2021-2030年）》和粮食产能建设目标，并结合各地区的耕作制度，加快制定《高标准农田种植用途规划》，压实粮食供给保障责任。
工作要落实。从落实“藏粮于地”战略和加快农业强国建设的高度强化推进意识。我国正处于从传统农业向现代农业过渡的关键时期，开展高标准农田建设能够有效改善农业生产条件。尤其是在耕地细碎化程度较高的地区，要鼓励发展多种形式的适度规模经营，切实破解建设工程分散难题。有条件的地区可采取“一户一田”“小块并大块”等土地整治措施。用调动社会资本积极性和提升农田建设水平的力度强化推进措施。要充分发挥财政资金的引导作用，统筹支农涉农项目资金，避免高标准农田的建设资金“碎片化”。采取“先建后补、以奖代补”等多种方式，引导社会资本投资。鼓励农民自筹资金、投工投劳，自觉参与工程建设，逐步让农民成为高标准农田的建设者、受益者和管护者。
成效要切实。既要“建得起”，更要“护得住”。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确产权归属和管护主体。根据《中华人民共和国基本农田保护条例》有关规定，落实基础设施与农田维护经费，并对恶意破坏高标准农田的单位或个人予以严惩并追究相关人员的法律责任。聚焦重点建设内容，开展农户满意度调查。高标准农田的建设内容涉及“田、土、水、路、林、电、技、管”八个方面，土壤改良、灌排设施、田间监测与粮食稳产保供直接相关。围绕高标准农田的重点建设内容和粮食产能目标，及时启动成效评估工作，广泛收集农户意见建议，持续推进高标准农田的建改工作。（来源：《农村工作通讯》2023年第10期）
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