夏柱智：加强宅基地管理，挑战有很多

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夏柱智（武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）

  在《土地管理法》修订完成后，如何加强农村宅基地管理迅速被提上日程。
  《土地管理法》把宅基地管理交给农业农村部主管，是基于农业农村工作的整体性的特征。这是宅基地管理体制的重要变动。农业农村部很快在9月20日发布《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。
  以《土地管理法》修订为契机，农业农村部提出加强宅基地管理的政策方向是非常正确的。那么未来几年，农业农村部是否能够彻底扭转基层宅基地管理困局？这取决于具体的工作思路及其相关配置改革措施是否到位。
  结合前几年的追踪调查，本文列出三个问题供参考。
  宅基地管理的组织困境
  毫无疑问，过去几年的宅基地制度改革更重视制度建设，特别是宅基地确权颁证及财产权实现的相关制度，而忽视了实质性提升宅基地管理能力。这涉及到基层治理体系和治理能力的建设。于是作为国家政权末梢的乡镇很尴尬，“制度建立了不少，但是依然缺乏硬措施、缺乏执行的能力”。结果是：现在国家在农村投入不断增加，到处在建设美丽乡村，却因宅基地管理不善，农村规划的实施能力很差，农村建设缺乏方向。
  某乡镇党委书记反映：“乡镇干部带队去拆一个农民的乱搭乱建，只能半夜里趁人都睡着了偷偷过去，几个人拿根绳子，套住横梁，把架子拉垮。一旦当面和农民发生冲突，我们是没有拆违的执法权的，这就麻烦了（有可能成为被告）。”
  “我们只有监管权而无执法权，全镇没有一个人有执法权。”某基层国土干部谈道，“遇到违法建筑我们只能按程序上报县，然后一道道手续走完，需要9个月，法院还不受理（怕引起农民上访麻烦、法院执法力量有限，也不想接这个烫手山芋），人家早就把房子建好了。”
  此次农业农村部接棒宅基地管理，同样会面临上述挑战。而且由于缺乏宅基地管理经验，在未来几年可能还要更难些。这需要数年的衔接。在工作衔接的过程中，国家要求宅基地管理不能减弱，其重要机制是是建立“属地管理”机制。
  如《通知》所说，“建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。可见乡镇将扮演重要的角色，不仅要审核批准宅基地，而且要探索建立宅基地统一管理机制，建立以基层乡镇为主导的、多部门联动运行的联审联办制度。在村级，则探索设立村级宅基地协管员——毫无疑问一般是村干部兼任了。
  上级要求乡镇发挥“属地管理”的作用，以乡镇治理能力和治理动力为前提。从以往经验来看，充分发挥基层党委政府的作用，宅基地管理很快就能取得成效，不仅解决了长期以来的历史遗留问题，而且建立了长效的宅基地管理机制。很多地区建立了“属地管理”的宅基地管理责任制，有的地方纪委加强考核，建立了压力型体制。如在江西寻乌，发生事实违建一次，村书记停职处分，违建二次，分管领导停职处分，违建三次，乡镇党委书记直接免职。
  一般的联动表现为县、乡、村、国土、城建各司其职，共同对宅基地及建房严格规范的管理。修订的《土地管理法》实施之后，上述五个部门并没有退出宅基地管理，农业农村部门成为统筹部门，体制层面的宅基地管理得以加强。
  宅基地有偿退出的误区
  宅基地制度改革的一个重要目标是实现集约节约用地，一个重要的标志是宅基地退出的规模。
  学界普遍认为，由于农民进城定居，农村大量“空心化”，导致宅基地资源浪费，如何有效利用这些宅基地需要创新政策。对此，《通知》延续了宅基地制度改革提供的思路，提出各地可以多渠道筹集资金，鼓励农民自愿有偿退出宅基地。
  从全国来看，宅基地利用有两种情形，一是发达地区，宅基地有很强的财产属性，宅基地及农房为农民带来不少财产性收入，如大中城市的“城中村”，农民不愿意退出宅基地。二是欠发达地区，宅基地缺乏财产属性，宅基地只是一块居住用地，大多数农民还要依赖宅基地提供居住条件。即使进城定居，农民还愿意保留这块宅基地作为退路，也不愿意退出。
  实践中大量发生的是政府推动的宅基地有偿退出。政策工具则是土地增减挂钩。操作性办法是，通过规划推动农民集中居住，农户集中居住后，退出原宅基地，一方面减少了宅基地的规模，另一方面增加了城镇建设用地。
  如在湖北省宜城市，2015年启动宅基地制度改革试点以来，地方政府把集中居住作为一项主要任务。据当时国土资源部门的规划，“未来20年的村庄，计划自然灭失50%，计划建设100个新农村、100个新社区，有一定文化价值和产业价值的保留10%。”按照设想，土地增减挂钩是政策工具，“新农村和新社区建设的资金来自于土地增减挂钩，预期整理出5万亩宅基地指标，按照亩平5万元，则获得25亿收入。”
  这里存在一个问题，如此大规模的集中居住规划，土地增减挂钩可行吗？
  我们认为不可行。我们的研究早已表明，土地增减挂钩收入仍然是地方财政收入，土地指标仅仅是政策性的价值符号。实际上经过了四年多，宜城市在宅基地有偿退出方面没有进展，土地增减挂钩也没有普遍实施。根本原因是地方缺乏财力支持大规模土地增减挂钩（不仅村社集体不需要土地指标，地方城镇发展也不需要那么多土地指标），而又没有机会利用贫困地区才有的省域内土地指标的“交易”获得资金。这是因为该市不是贫困县，没有大规模的易地搬迁扶贫任务。
  另外，强制性地改变居住模式涉及到经济、社会和治理方式方面的改变，将会引来巨大的社会问题。
  农民集中居住是其自身的规律。如平原村庄集中居住程度高，丘陵山区集中居住程度低。越是人地关系紧张的地区集中居住度高，反之则低，这是基本规律。仅仅从节约土地的角度、从“好看”、“规整”的角度来规划集中居住，并不切实际，实施起来也是有害的。对于中央要求的集约节约利用土地、加强宅基地管理，地方虽然要积极行动起来，但是切不可理解为必须通过规划重建农村，短时间腾退大量宅基地。这是得不偿失的。
  在这方面，《通知》也明确提出要保护农民合法权益，不得强迫农民上楼，严格控制整村撤并。从农业农村部的角度，这一政策将保障农民基本居住权益和农村社会稳定，跳出片面的集约节约土地资源的宅基地管理误区。
  盘活闲置宅基地的底线
  盘活闲置宅基地和农房是宅基地制度改革的重要内容，也是舆论最为关心的内容。在操作层面，宅基地“三权分置”则是基本方向。三权分置指的是“所有权”、“资格权”、“使用权”。2018年中央“一号”文件提出，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农房。
  《通知》主要鼓励村集体和农民利用闲置宅基地发展经营，经营类型则为农家乐、民宿及乡村旅游等。而城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营，要严格遵循合同法规定，租赁合同的期限不得超过二十年。其目的是防范工商资本下乡变相利用宅基地建设别墅出售，形成违法建设问题。
  《通知》还允许通过闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。在耕地保护的政策背景下，这实际上拓展了村庄经营性建设用地的来源。
  前面已述，在目前国情农情下，宅基地制度主要解决的是仍然是农民的基本居住用地需求和管理问题，而不是所谓的闲置资源利用问题。在少数地区，农村新业态和新产业发展迅速，如何供给建设用地成为难题。
  农村建设，无非是三个领域：第一，规模性的现代农业，用于现代农业生产的配套设施，而这方面可以用农业设施用地解决，这方面有较为成熟的土地管理制度；第二，规模性的涉及农产品加工的工业，狭小的宅基地面积显然难以满足，依法律的规定，可以采用集体经营性建设用地入市的方式解决；第三，现代服务业，主要包括农家乐、民宿、乡村旅游等服务业，则可以利用闲置宅基地，依法依规进行经营开发。
  通过发展现代服务业利用宅基地的方式是舆论最为关注的。由于一些地区（如著名的风景名胜区浙江莫干山）农民因此获得不少财产性收入，不少学者要求国家放开宅基地入市。相关法律、政策及农业农村部发出的《通知》并没有采纳这种建议，反而继续划出红线，“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。”这也是几年地方党委政府最重视的工作，2018年的秦岭别墅事件是特别重大的警示。
  本来宅基地制度的基本目标是保障农村住有所居，目前大多数地区并不具备宅基地经营的条件，宅基地制度的目标也不是提升农民财产性收入。只是因为在一些农村地区出现了大量闲置宅基地资源，有必要设计有效利用这些宅基地资源，又不破坏既有的宅基地制度。这就是目前国家探索宅基地“三权分置”的背景。
  在地方政府盘活闲置宅基地和闲置农房的政策设计中，特别需要掌握好效率和公平的平衡，警惕一些工商资本打着盘活闲置宅基地的幌子变相开发“小产权房”。