范逢春：建设循环型城市对城市治理提出的新要求

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范逢春（四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任）

  循环型城市建设对城市治理提出的新要求
  循环型城市是“生态城市”的一种高级形态，在环境保护、健康社区、能源充分利用、优良技术等要求之外，特别强调“循环利用资源并持续地恢复和改善其与所依赖的生态系统之间的关系”，将可持续发展提到前所未有的高度。循环型城市建设对城市治理理念、治理制度、治理机制与治理技术提出了全方位的要求。
  第一，城市治理必须贯彻绿色发展理念。习近平总书记强调，“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”。在循环型城市建设中，要把“绿色”作为城市治理的底色。首先，城市治理要把“绿色发展”作为根本目标。中国特色社会主义进入新时代，满足人民群众对美好生活的需要成为治国理政的根本目标，“美好生活”是一个内涵丰富的多维概念，不仅是物质上的满足、精神上的富足，还包含自然环境的优美。其次，城市治理要把“生态意识”作为基本意识。把“生态意识”作为认识城市问题的一种必备理念，把城市视为“人、经济、社会、自然”的一个复合生态系统，致力于将可持续发展理念嵌入城市治理过程中，构建以生态为导向的城市发展模式。最后，城市治理要把“和谐共生”作为核心要求。在《国民经济学批判大纲》中，恩格斯指出，“我们这个世纪面临的大转变，即人类与自然的和解以及人类本身的和解”，科学地揭示了城市与自然互为对象性的关系。生态文明不仅是一种崭新的思想理念，还是一种必然的文明形态。城市治理必须以绿色发展理念为指导构建“共生式”的空间系统。
  第二，城市治理必须完善生态文明制度。十九届四中全会提出要“坚持和完善生态文明制度体系”。所谓生态文明制度体系，是规范生态保护和建设、调整人与生态关系的一系列制度规范的总称。生态文明制度建设既要重视法律、规章等正式制度，也要重视伦理道德、习俗等非正式制度。在循环型城市治理中，要加大正式制度的供给，提高正式制度的质量，为城市生态系统的持续运行提供基本保障；同时，要充分发挥生态伦理观、科学发展观、自然资源观等文化意识的调控和引导作用。要将制度建设贯穿从源头、过程到结果的城市生态文明全过程，依照“源头严防、过程严管、后果严惩”的原则，构建生态产权清晰、多元主体参与、激励与约束并重、系统完整的生态文明制度体系，为城市治理体系和治理能力现代化奠定生态文明制度基础。生态文明制度建设要涵盖环境治理、空间平衡、资源节约等多个方面，以循环经济为切入点，通过城市整体生态文明制度建设，从根本上改变城市大量生产、大量浪费、大量污染的运行模式，促进城市的合理生产、适度消费、循环利用，实现城市健康和谐有序的发展。
  第三，城市治理必须健全生态治理机制。循环型城市不仅是一种新的价值体系，而且是一种行为方式。要引导政府行为、市场行为、社会行为都符合循环型城市的内在要求，需要从政策协同机制、利益协调机制和激励约束机制等方面整体性推进。首先，必须构建多部门、多流程与多环节的政策协同机制，系统考虑生产过程、生活过程与处置过程，使产业废弃物和生活废弃物在一座城市里得到协同处理。其次，要统筹国家利益、集体利益和个人利益，将政府、社会与公众三方主体进行有效融合，在多元利益关系平衡中推进城市绿色发展。最后，要完善自治、法治、德治共同保障的激励约束机制，积极有效地引导公众参与到循环型城市的建设工作中，形成反馈式环保合作，健全循环型城市的自主性发展动力。
  第四，城市治理必须加强信息技术应用。在全球绿色低碳转型，实现碳达峰、碳中和的背景下，将生态城市与智慧城市结合起来，促进城市生产、消费、居住等智慧运行，建设新型智慧生态城市，是循环型城市治理的必由之路。信息技术发展为循环型城市发展提供了良好的发展机遇，云计算、移动物联网、人工智能技术、虚拟现实与可视化技术等都为生态文明建设奠定了扎实基础，必须将信息技术应用贯穿于城市治理的全过程。首先，依托现代信息产业发展和技术创新应用，将信息化、工业化和城镇化深度融合，从而实现经济、社会、生态的可持续发展。其次，将互联网、云计算、大数据、社交网络等充分运用于交通、医疗、教育、社区、旅游、环保等重点民生领域，实现人、自然、环境和谐共存，建设可持续发展的宜居城市。最后，建设循环型城市的信息管理系统，通过城市运行信息的高度集成、迅速反馈与广泛共享，为循环型城市建设提供科学的决策依据与管理路径。
  当前城市治理不适应循环型城市建设要求的主要表现
  循环型城市建设是国家治理现代化的重要命题，是满足人民美好生活需要的必然要求，也是新时代“美丽中国”建设的重要内容。当前，“绿水青山就是金山银山”的理念已成为全党、全社会的普遍共识，并已付诸有效实践，城市生态文明建设不断迈出坚实步伐，绿色发展背景下的城市治理成效显著。然而构建符合循环型城市要求的城市治理体系并非一朝一夕之事。与循环型城市发展要求相比，我国城市治理理念、治理制度、治理结构和治理技术尚存在诸多不足。
  第一，理念滞后限制了循环型城市建设。先进的理念能够引领城市治理行为。当前城市治理理念还存在诸多与循环型城市建设不协调之处。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上发表重要讲话，提出“城市的核心是人”，“市民是城市建设、城市发展的主体”，这是马克思主义城市哲学的新发展。一些城市决策者对城市的理解还不够到位，导致城市治理中价值理性的不足。“先发展再治理”“边发展边治理”的发展观念仍在城市治理中留有余波，受技术理性驱动城市发展观的惯性影响，“生产性环境权益”挤压和侵占“生存性环境权益”的状况依然存在。另外，“无废城市”“无废社会”“无废生活”理念尚处于新生阶段，整个社会对生态文明的时代价值认识还不够深刻，城市治理的生态理性尚未完全建立。上述城市治理理念的滞后都限制了循环型城市的发展。
  第二，制度阙如影响了循环型城市建设。科学的制度能够规范城市治理行为。与循环型城市建设要求相比，当前“生态+城市治理”的制度体系尚未健全。城市系统是个多要素相互交织的网络，城市资源问题从来都会超越城市边界。“生态+城市治理”制度是一个融合工业、农业、服务业等多领域，涉及生产、生活、处置等多环节，包含财政、税收和价格政策等多方面的低碳生态制度体系。当前，一些城市用单一视角、局部视野来考虑循环城市制度建设，这是低效且短视的。以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》为例，需要建立大量的配套制度，如生活垃圾分类制度、生活垃圾处理收费制度、产品生产者责任延伸制度等等，才可能真正达到立法的目的。循环型城市发展质量在一定程度上又取决于城市政府生态责任的决策效能。循环型城市建设需要建立起系统、全面、操作性强的城市环境治理立法体系。中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，鼓励“有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法”。目前城市政府普遍存在生态治理立法中能动性不足、立法能力有待提高、立法技术与经验有待提升、立法特色有待加强等问题。
  第三，协同不足制约了循环型城市建设。循环型城市建设是一项系统性工程，涉及到多部门、多地方、多领域间通力合作、共同治理。当前循环型城市建设的“多元协作”关系尚未理顺。国务院统一领导、地方政府分级负责的生态环境治理体制需要进一步完善，特别是中央与地方政府在生态治理中的分工与权责关系需要进一步明确。政府部门之间的合作还不够高效，政府部门决策的协调度不高。在循环型城市建设中开放式决策显然不够，企业、社区、社会组织、科研机构、民众等多元主体参与也不够充分。
  第四，技术短板束缚了循环型城市建设。这里的技术短板主要是指城市治理中信息技术的应用短板。迈入深度信息化时代，城市治理技术也要随之不断升级。当前循环型城市治理技术存在诸多不足，主要体现在生态环境规划能力不强、生态环境监控能力不足、生态环境预警能力不高等方面。城市治理中大数据运用与城市规划的耦合不够，数据运用尚未从“小样本静态”向“多源时空”数据转变。信息融合技术在生态环境监控中的应用还处于初级阶段，尚未实现从“单一空间”尺度向“全域空间”尺度转变。生态环境监测预警能力不高，“监测先行”要求没有得到全面落实，生态环境预警尚未从“人工操作”向“智能驱动”转变。
  以循环型城市建设推动城市治理创新
  党的十九届五中全会明确提出“构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”的要求，为新时代循环型城市建设提供了根本遵循。循环型城市建设是一个长期、持续、渐进的系统演化工程。城市治理必须从理念、制度、机制与技术多方面进行创新，从而实现循环型城市建设目标。
  第一，以绿色发展理念创新城市治理目标。在城市治理中，要始终以绿色发展理念推动人、境、业的和谐统一，实现生产、生活、生态的有机融合。进行城市治理创新，建设循环型城市，归根结底是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。因此要把绿色发展理念深深植入地方政府施政的各项工作中，将城市治理的主题由“役物”转向“化人”，让绿色发展成为政府决策的核心目标。完善绿色教育体系，积极推动常态化环保教育，在全社会建立循环式的消费观念，将“无废文化”培育成为“循环型城市”建设的重要抓手。积极开展“无废城市细胞”创建工作，树立“无废生活”示范样板，推广绿色机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场等，引导全社会共同践行“无废城市”理念。
  第二，以生态文明制度赋能城市治理转型。在循环型城市建设中，需要构建生态文明制度体系，赋能城市治理，引导城市治理转型，实现“绿色”与“治理”的有机结合。将生态文明总体布局融入城市“规、建、治”各项制度设计，推动“多规合一”，发展绿色经济、建设绿色社会、倡导绿色生活，服务于城市高质量发展。持续完善城市环境建设立法，创新环境执法机制，持续加大司法保护力度，推动城市生态环境治理法治化。制定系统全面、操作性强、应用广泛的循环型城市资源环境建设标准，确定政府的“管理者责任”，明晰企业的“排放者责任”，明确公众的“延伸生产者责任”，促使城市生态环境治理更加制度化与规范化。
  第三，以多元治理机制提升城市治理质量。循环型城市建设的重要任务之一是构建生态环境多元治理机制，构建“党、政、产、学、民”联合模式。要加强生态环境保护的定力，发挥各级党委在生态环境建设中的领导作用；地方政府需要扮演好生态环境的“元治理”角色，要发挥生态环境建设中的主导作用；企业是研究、开发和生产的主体，必须坚持减量化、再利用、资源化的“3R原则”，发挥生态环境建设中的主体作用；高校和科研机构则是科技人才与技术成果的摇篮，要发挥生态环境建设中的智库作用；社会组织是纽带，要发挥生态环境建设中的连接功能；公众是循环型城市的最终受益者与践行者，需要发挥推动、参与监督功能。通过“多元主体”在循环型城市建设过程中的“深度合作”，提升城市治理质量。
  第四，以现代信息技术助推城市治理变革。未来的循环型城市也一定是将生态城市与智慧城市结合起来的智慧生态城市。一方面，在城市治理中要加快创建城市大脑，构建城市环境大脑数据中心，夯实“生态环境数据底座”，构建生态环境数字孪生，助力循环型城市建设。另一方面，要构建城市大脑运营中心，打通跨部门、全业务的环境治理流程，创造“精确预测—智能决断—科学调度—快速处置—及时反馈”的工作模式，实现对生态破坏、环境污染的动态反应与灵活应对，形成循环型城市建设的新格局。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第4期）