孔祥智：对农民合作社的非议从何而起

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截至2018年9月底，我国依法登记的农民专业合作社达到213.8万家，入社农户占全国农户总数的48.5%，平均每个村3—4家合作社。按照2013年中央一号文件的判断，“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。新世纪以来的15个中央一号文件，都对合作社发展进行了具体布署。2018年9月21日，中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”，充分肯定了合作社的作用。

长期以来，学术界和社会上就存在着对于合作社的一系列负面议论，诸如“假合作社”“空壳合作社”等，甚至有人提出了“假合作社”的比例。那么，为什么会出现这种情况呢？

在现代农业发展过程中，合作社的确起到了不可替代的作用

中国的农民专业合作社是在龙头企业的夹缝中成长起来的。20世纪90年代，始于山东诸城的“贸工农一体化”以“农业产业化”为名迅速在神州大地开花结果，“公司+农户”模式逐渐形成。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“农村出现的产业化经营，不受部门、地区和所有制的限制，把农产品的生产、加工、销售等环节连成一体，形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制。这样做，不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民的财产权益，能够有效解决千家万户的农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题，提高农业经济效益和市场化程度，是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一”。

农业生产区域化、专业化格局的形成得益于农业产业化政策的推行。但是，这一模式存在着天然的缺陷，就是企业和农户之间缺乏有效的利益联结机制。二者由于分别属于买和卖两个环节，因此处于矛盾的对立面。为此，双方都进行了不懈探索，终于找到了缓解、调节矛盾的中介组织形式——农民专业合作社。自《中华人民共和国农民专业合作社法》 （以下简称《农民专业合作社法》）实施以来，合作社的确起到了联结企业与农户、调节二者之间利益关系的重要作用。一些企业还在发展过程中汲取了合作社经验，逐渐走出了一条具有中国特色的龙头企业发展之路，即企业合作社化。

通过成立农民专业合作社或者联合社，与龙头企业对接，能够保护农民利益。当然，合作社或者联合社要想与龙头企业对接，首先需要自身力量强大。这就要求合作社发展必须要提高为成员服务的水平，使成员在互助和服务中创造更多的价值。现实中，合作社在产前、产中、产后三个环节都能够为成员提供社会化服务。

新世纪以来，农民专业合作社在现代农业建设中起到了至关重要的作用。然而，并不是所有合作社都能够充分发挥作用。实际上，能够对成员有明显带动作用的大体只占总数的三分之一左右，基本没有发挥作用或者已经趋于倒闭的占三分之一左右，剩下的三分之一介于两者之间。由此可见，我们并不能以偏概全，既不能认为所有的合作社都在发挥作用，也不能认为所有（或者80%以上的）合作社都是“假合作社”“空壳合作社”。

对合作社产生非议的原因在哪里

事实上，即使以盈利为目的的企业，也有相当一部分基本没有运作或者运作一段时间后由于各种原因趋于沉寂甚至倒闭。此外，在民政部门注册的社会团体中，比如协会、学会等，也有相当一部分很少开展活动甚至基本没有活动。那么，人们对合作社的非议来自哪里呢？

一是政府把合作社作为承担农业政策的重要主体，合作社接受了相应的项目资金或补贴。《农民专业合作社法》规定：“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”这就使全社会对农民专业合作社的规范性、带动性等给予了更高的要求。尽管各级政府都规定了合作社承担项目或享受相应优惠政策的标准，但由于以权谋私现象的出现，使得一些不符合条件的合作社承担了农业农村建设项目或者享受了政策优惠。少数合作社也千方百计地拉关系、走后门，希望得到政策优惠或者财政支持。

尽管上述现象客观存在并且难以完全避免，但农业农村项目或政策执行主体的确定都必须设定严格的条件和标准，而且要具有严格的监管和审计程序，不符合标准的合作社很难进入。目前，全国各级农民专业合作社示范社共有近20万家。国家级示范社的标准共有5大方面，即民主管理好、经营规模大、服务能力强、产品质量优、社会反响好。其中，每一方面都设置了硬性标准，如“经营规模大”要求“经营规模高于本省同行业农民专业合作社平均水平”，而对于农机合作社，则要求“拥有农机具装备20台套以上，年提供作业服务面积达到1.5万亩以上”。从严格意义上讲，纳入各级示范社的农民专业合作社都是规范且带动能力较强的。

二是地方政府为了完成某一农业农村项目，要求成立农民专业合作社。比如，为了实现精准脱贫，一些贫困县要求每个村都成立农民专业合作社，以适应“三变”的要求，即资源变资产、资金变股金、农民变股民。这样的合作社当然是不符合相关规定的，一些农民甚至都不知道自己成为了合作社成员，而且也不是每个合作社都能正常开展经营活动。目前社会上所谓的“假合作社”“空壳合作社”多指这类合作社。

三是合作社多元化目标引起的混乱认识。国际合作社联盟通过的《关于合作社特征的宣言》指出，合作社是由自愿联合的人们，通过其共同拥有和民主控制的企业，满足他们共同的经济、社会和文化需要以及理想的自治联合体。在这个定义里，尽管明确了合作社的企业性质，但同时认为合作社不同于一般企业，是一个能够满足成员多元化需求，即经济、社会、文化以及理想的自治共同体，为合作社发展规定了多个目标。从欧美国家来看，新一代合作社的兴起实际就是对多元化目标的摒弃。在发达国家，一个国家的一种农产品主要由一个或少数几个合作社垄断经营，无论农民还是合作社都在追求经营效率，即经济目标，其他目标从属于经济目标。

而在中国，合作社从来就是实现理想的载体，上个世纪50年代合作化运动时期是如此，现在依然如此。因此，面对同一个合作社，从经济角度，由于规模过小，因而产生了“空”的印象；从社会文化角度，由于不能完全满足民主管理的要求，因而产生了“假”的印象。但实际上，能够满足所有目标要求的合作社基本上是不存在的，即使偶尔出现这样的合作社，也很难发展下去。我们应该看到国际合作社发展的大趋势，对于合作社的认识和要求应该回归到其本源上来，即合作社就是一种企业——投资者所有、投资者受益的企业，也就是“民办、民管、民受益”。

正确认识合作社需要去除“本本主义”的思维方式

中国的农民专业合作社绝大多数是异质的，比如出资的异质性、交易量的异质性、个人经历的异质性等，因而每个成员对合作社的贡献差异较大。一方面，从出资角度来看，大多数合作社都是由少数成员出资。尽管法律在具体条款设计时体现了这一特征。比如，规定“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”，就是在决策时体现了对部分出资额或交易量（额）较大成员利益的保护。“可分配盈余按成员与本社的交易量（额）比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员”，即在分配时体现对出资额和交易量（额）较大成员利益的保护。但当一个合作社的出资人是少数成员时，上述20%的附加表决权和40%的资金分配权能够体现出资的贡献吗？

另一方面，完全没有出资或者仅仅象征性出资的成员凭什么按照交易量（额）参与盈余分配呢？这本身在逻辑上就很难说得通。好在中国农民在发展农民专业合作社的过程中采取了实用主义做法，按照包括出资、交易量（额）在内的各种贡献综合考量后进行决策和分配，因而很多合作社突破了上述20%和40%的限制，或者有更加合理的决策和分配方式。

此外，中国的农民专业合作社构成非常复杂，既有上面谈到的以异质性为主，更有农机专业合作社、土地股份合作社、在“三变”政策框架下以多种资源入股的合作社等，无法完全按照《农民专业合作社法》的框架进行运作，只能由成员根据《农民专业合作社法》所确定的基本原则进行变通。因此，如果我们在观察中国农民专业合作社时，完全按照现行法律的“本本”生搬硬套，甚至以罗虚代尔原则作为标准进行衡量，那得出的结论一定会是南辕北辙，最终必定会损害农民的利益，迟滞中国农业的现代化进程。因此，评价中国农民专业合作社一定要从实际出发，切忌“本本主义”的思维方式。

（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

【注：本文系研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题“实现小农户和现代农业发展有机衔接研究”（项目编号：18VSJ062）阶段性成果】

【参考文献】

①孔祥智、金洪云、史冰清等：《国外农业合作社研究——产生条件、运行规则及经验借鉴》，北京：中国农业出版社，2012年。

②《80%以上合作社沦为空壳？乡村振兴莫让形式主义带歪》，半月谈网，2018年11月29日。