钟茂初： “双碳”目标推进过程中的主要风险及防范对策

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钟茂初（南开大学经济研究所教授，全国政协委员）

  为应对日益严峻的全球气候变化问题，2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这一包含“碳达峰”“碳中和”时间表的目标，简称为“双碳”目标。
  2021年10月发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出：“实现碳达峰、碳中和目标，要坚持‘全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险’原则。”《意见》对“防范风险”原则也作出了指引：“处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。”本文针对当前各地在推进碳达峰、碳中和工作中存在的认识误区、可能引发的风险以及如何防范，展开理论分析与实践探讨。
  当前对于碳达峰、碳中和的若干认识误区
  一是对于“碳达峰”存在认识误区。一些地方误以为，既然即将“碳达峰”，那么，在“碳达峰”之前应加大排放，以获得一个较高的碳排放额度“峰值”基数，进而在这个“峰值”基数上进行碳减排。这种认识的问题在于，没有认识到碳峰值越大，此后的碳减排难度则越高，为之付出的成本也就越大，此后的经济和民生将难以承受碳减排压力过大带来的影响。换言之，在碳达峰之前增加碳排放带来的经济利益，相比此后碳减排要付出的成本，是得不偿失的。
  二是对于“碳中和”缺乏整体性认识。“碳中和”的内涵是：通过持续的碳减排，使得经济活动中的碳排放量持续下降到能够被生态系统完全吸纳的水平。凡是偏离了“持续碳减排”的说法，都是存在认识误区的。此外，“碳中和”是一个整体性的概念，只能在宏观层面讨论才有意义，任何微观主体无从核算其是否达成“碳中和”目标。现实中某些企业自称已实现“碳中和”或即将实现“碳中和”，他们没有认识到“碳中和”是一个整体性指标，尤其是没有认识到，“碳中和”对企业而言就是持续强化“碳排放额度”对其经济活动的约束，直至整体上“碳中和”目标的实现。
  三是对于“双碳”目标与经济新增长存在认识误区。一些人认为“双碳”目标将带来类似于“改革”那样促进经济新增长的巨大效应。但实际上，在“碳排放额度”刚性约束下，各种生产要素不可能出现显著的扩张，否则就将与持续碳减排的目标背道而驰。增长主要来源于“碳排放额度”使用效率的提升（简称“碳效率提升”）。凡是认为“双碳”目标下将出现更大经济增长机会的说法，都是违背理性逻辑的。
  四是在通过技术创新实现“碳中和”方面存在认识误区。在“碳中和”目标下，一些企业、科研机构提出了零碳技术、固碳技术等创新方向。对此，目前研究者仅从技术可能性的角度来认识，而缺乏从经济可行性角度的考量，没有认识到，相关技术开发、产业化的投资，必然要挤占“提高碳效率”的技术开发和产业低碳化资金。只有在碳捕集利用与碳封存对于二氧化碳的吸纳效率大大超过既有方式“碳效率”改进水平时，才是有效的路径。当下“双碳”目标要更多地从前端减排着手，而不宜寄希望于末端治理的技术突破。
  五是对于碳减排与其他污染排放的关联性存在认识误区。在某些碳减排路径下，碳排放与其他污染物排放存在替代关系，即，碳减排将转化为其他污染排放的增加。例如，电动汽车在使用过程中的确可起到碳减排的作用，但是电池制造和报废过程中却会增加大量的其他污染；又如，小水电的发展在带来可再生能源生产能力的同时，也会对周边的生态环境造成破坏性影响；再如，在某些特殊区域进行不当的植树造林活动，也可能影响区域气候条件和空气质量。
  “双碳”目标推进过程中存在的问题及可能引发的若干风险
  推进碳达峰、碳中和，是“十四五”时期乃至中远期的重要发展目标。随着各项政策推进，国民经济各领域绿色低碳转型取得进展。但在现实发展中，由于认识误区，一些地方、一些领域出现问题苗头，可能引发一系列风险，值得警惕。
  片面强调发展低碳产业、削减高碳产业，可能影响“双循环”新发展格局的产业目标。某些地区和领域片面强调发展低碳产业、削减高碳产业，可能不利于“国内可循环”“打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链”“保持制造业比重基本稳定”等“双循环”产业目标的实现。“高碳产业”“低碳产业”是产业本身的性质，都是国民经济体系的必要组成部分，不能仅从碳排放程度的产业特性来决定是否发展某一产业。在产业支持政策方面，也不应只根据产业性质鼓励发展特定名录的“绿色低碳产业”。
  低碳产业无序发展，可能引发多方面风险。以新能源汽车产业为例，近年来，众多企业投入新能源汽车研发制造，资本市场上也形成了相关概念的巨量资金炒作。众多企业、巨量资金投入到一个市场规模基本限定的产业之中，存在以下风险：一是形成产业无序竞争，即使寻求到合乎市场需求的产业技术创新路径，也会因无序竞争而迅速吞噬其利润空间，不利于我国做强这一产业；二是众多企业和资金投入于此，会重蹈“尚未成熟发展就已经产能过剩”的覆辙；三是大量资本炒作该产业，将导致该产业虚拟化，破坏产业正常发展态势，累积金融风险；四是新能源汽车产业与传统汽车产业同步发展，可能增加产能过剩风险。
  单纯从生产领域推进“双碳”目标，缺乏从消费领域倒逼绿色低碳转型的诱导机制。面对“双碳”目标，当前政策主要从生产领域形成制度机制和行动方案。面对“碳额度”约束，各区域、各市场主体必然会想方设法通过投资、贸易等方式转嫁其碳排放。如果消费领域没有相应的“碳额度”约束机制，那么，民众的消费模式并不受“双碳”目标的影响而改变，生产者需要迎合消费者的高碳消费偏好，势必影响生产者绿色低碳转型的主动性和积极性。如果对消费者采取“碳额度”机制，在引导低碳消费转型的同时，可“倒逼”企业主动推进绿色低碳生产方式。因为企业如果不迎合消费者需求变化，就将失去市场需求、损失利润。所以，推进“双碳”目标，有必要探索消费领域的碳减排机制。
  对于“双碳”目标引致经济新增长机会的认识误区，可能误导碳投资、碳金融方面的风险。一是宣称“双碳”目标将带来万亿级的投资规模、若干万亿的经济增长。没有认识到“双碳”目标的本质是“产能替代”——碳效率较高的新产能对碳效率较低的传统产能的替代，新增投资是对传统产能的替代，而不是“净增”。二是宣称“双碳”目标能够为“碳金融”提供巨大规模的发展空间，没有认识到“双碳”目标不可能带来各种要素显著扩张，也就不可能带来要素扩张所需的资本市场规模。如果把可交易的“碳排放权”发展成为金融衍生品，势必会扭曲“碳排放权”的价格，既影响实体经济的融资成本，也影响“碳排放权”的减碳成效。
  绿色低碳政策措施缺乏对经济合理性、民生承受力的综合考量，造成绿色低碳与经济民生的顾此失彼。随着减碳降耗等目标任务的层层下达，部分地方急于求成而采取“短促”举措，对经济发展和民生保障造成负面影响。一些地方出现的“运动式减碳”“短促减碳”“一刀切”“层层加码”等现象，根本问题在于只考虑如何完成低碳环保考核目标，而没有兼顾考虑采取的措施、治理成效是否具有经济合理性，经济运行能否承受其影响，就业等民生能否承受其后果。与之相关的一个问题是，一些地方的低碳环保标准不是在事前确定，而是在事中（企业投资或运营过程中）不断追加，导致企业等市场主体无所适从，缺乏稳定的政策预期。
  “双碳”目标实现过程中防范风险的对策建议
  针对片面强调发展低碳产业、削减高碳产业的问题，建议改变以往主观规定“低碳产业”“环保产业”名录并大力支持的政策思路，重新界定政策支持的目标对象。首先，政策支持对象，不应仅考虑产业本身是不是“低碳”“环保”，而要考虑支持该产业发展能否带来产业链整体的生态效率提升。只有能够整体性地提高生态效率的产业，才应纳入“低碳环保产业支持政策”之中。其次，即使本身是高碳产业、高污染产业，只要其为国民经济所需，且有不断提升碳效率、生态效率的潜力，也应纳入产业政策支持范围。
  为防范低碳产业无序发展而带来的风险，建议形成发展低碳产能与削减高碳产能的“挂钩机制”。以新能源汽车的发展为例，新能源汽车发展规模应与传统汽车削减形成联动关系，国家层面、地区层面、企业层面，新能源汽车发展规模必须与传统汽车规模削减挂钩，这样才能保障新能源汽车不形成新的产业过剩。全国应根据行业碳减排目标和行业技术替代进展态势，确定年度及中长期新能源汽车增长总量规模额度与传统汽车削减额度；各省市区、各企业获得新能源汽车规模额度，应与其传统汽车削减规模挂钩。原本不生产汽车的企业，可联合既有汽车生产企业以完成其挂钩削减任务。
  为解决单纯从生产领域推进“双碳”目标而缺乏减排积极性的问题，建议宏观政策层面积极探索消费领域的碳减排机制，试点“消费碳额度”（消费碳票）制度。既直接促进消费领域的碳减排，也倒逼消费者的低碳消费转型，进而倒逼低碳绿色生产方式的转型。以住房消费为例，“消费碳票”可对居民拥有住房套数、住房面积、选择绿色低碳建筑、租购选择等方面起到调节作用，进而引导房地产行业的低碳绿色转型。在推进碳排放权交易市场建设时，也应同步考虑“消费碳票”交易市场的试点。可先行针对住房的“消费碳票”，进行市场交易试点。试点取得成效后，可以进一步推广到更多消费品领域，进而普及到多数消费品领域，为全面形成绿色生活方式探索有效路径。
  为解决对“双碳”目标认识误区导致的相关问题，建议明确“双碳”相关政策，应以“持续碳减排”为根本目标、“碳排放额度”为核心工具、“新旧产能替代”“全产业链碳效率提升”为根本的考量依据。凡是违背这些原则的，都是发展误区，应予纠正。“碳金融”发展的原则是从金融角度促进碳效率较高产能对碳效率较低产能的有效替代，碳金融不能脱离实体经济的“新旧产能替代”而虚拟化发展。碳捕集、碳封存等技术推广，应充分考虑其经济可行性。
  为解决低碳环保政策措施没有兼顾经济合理性、民生承受力的问题，有以下建议：与经济项目推出前的生态环境影响评估相对应，低碳环保政策出台前也应进行经济-民生影响评估，从而作出经济-民生-生态的平衡性决策。低碳环保标准应当在事前依法明确，不应在企业运营过程中追加。事前明确企业进入的低碳环保门槛，尽可能减少事后的关停整改。低碳环保相关的治理，应追求长效机制，一般不作短期性的目标考核，以避免基层部门采取不考虑经济合理性和民生影响的短促减排措施。（来源：《国家治理》周刊2022年1月上）