于法稳：当前县域生态环境治理困境及对策建议

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于法稳（中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国社会科学院生态环境经济研究中心主任）

  全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、正在向第二个百年奋斗目标迈进。在生态文明建设实现新进步、扎实推进共同富裕战略目标导向之下，迫切需要进一步强化生态环境治理，全面提升生态环境质量。县域生态环境治理直接关系到生态文明建设的全局，以及“十四五”时期乃至2035年远景目标的实现。因此，必须从战略高度重视县域生态环境治理。
  县域生态环境治理的时代价值
  县域生态环境治理是推动生态文明建设的根本要求。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。党的十九大报告明确指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出，“十四五”时期生态文明建设要实现新进步；2022年全国生态环境保护工作会议强调，“十四五”时期我国生态文明建设进入了实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。为此，应以改善生态环境质量为核心，采取更加精准科学的措施，实现生态环境质量的持续改善。由此，县域生态环境治理是推动生态文明建设的根本要求。
  县域生态环境治理是破解社会主要矛盾的客观要求。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。特别是随着社会经济发展水平的提高，人民对蓝天、白云、绿地、碧水等良好生态环境，以及安全优质健康农产品的需求日益成为消费市场的主旋律。良好生态环境是最普惠的民生福祉，是全面小康最亮丽的底色。党中央、国务院高度关注生态环境建设，以“绿水青山就是金山银山”理念为指引，大力推进美丽中国建设，生态环境发生了历史性变化。但区域性生态环境形势依然严峻，与新发展阶段人民日益增长的美好生活需要还有一定的差距。因此，需要依据更加严格的环境规制，开展生态环境治理行动，全面提升生态环境质量。从这个意义上来讲，县域生态环境治理是破解社会主要矛盾的客观要求。
  县域生态环境治理是实现2035年远景目标的必然要求。《纲要》提出，“十四五”时期实现生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善；到2035年美丽中国建设目标基本实现。生态环境根本好转是实现2035年远景目标的前提，更是关键所在。从内涵来讲，实现生态环境根本好转不是局部改善，是全域改善；不是短期改善，是长期改善；不是微弱的改善，是显著的改善；不是波动的改善，是稳定改善。生态环境治理需要依据科技创新，借助数字化技术与手段，明确治理的重点领域，通过完善机制体制，实现全域治理，推动生态环境进入稳定的良性循环轨道。为此，县域生态环境治理不仅是实现“十四五”时期目标的必然要求，更是实现2035年远景目标的必然要求。
  县域生态环境治理是全面提升环境质量的有效路径。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2020年7月30日，中共中央政治局会议作出重大形势判断：中国已进入高质量发展阶段。毋容置疑，高质量发展需要良好的生态环境作支撑。县域生态环境治理，是全面提升生态环境质量的有效途径。为此，要以习近平生态文明思想作为根本指导，以生态优先绿色发展为指引，按照高质量发展的时代要求，把生态环境治理摆在更加重要位置，按照党中央、国务院的决策部署，因地制宜、实事求是、精准甄别制约县域生态环境改善的关键问题，科学确定县域生态环境保护目标和重点任务，采取有效措施与手段，务必使生态环境治理取得实效，切实改善生态环境质量。
  县域生态环境治理是扎实推进共同富裕的重要内容。《纲要》提出，到2035年人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕不仅体现在物质层面，而且也体现在精神层面，更体现在生态层面。实事求是来讲，当前生态环境依然是实现共同富裕的短板与弱项。以县域为基本单元推进城乡融合发展的时代背景之下，县域生态环境治理不仅是实现城乡融合发展的内在要求，也是扎实推进共同富裕的重要内容。因此，县域生态环境治理应着力补齐城乡之间生态环境基础设施短板，将城乡生态环境治理放在平等的框架内统筹考虑。
  当前县域生态环境治理所面临的困境
  责任意识不强，导致县域生态环境治理内生动力不足。长期以来，以GDP为导向的发展模式下，县域生态环境没有得到应有的重视，推动县域生态环境治理的内生动力明显不足。特别是，对县域生态环境的战略地位认识不全，对“绿水青山就是金山银山”理念落实不到位，往往导致县域生态环境治理工作被边缘化。中央生态环境保护督察制度实施以来，有效地提升了县域决策层的生态环境保护意识，但一些地方仍然没有从根本上转变观念。
  当前，由于生态环境部门机构的垂直管理体制还没有彻底完成，生态环境部门的工作处于比较尴尬的境地，难以有效开展生态环境治理工作；县级相关职能部门之间的协调工作机制没有建立起来，难以实施协同治理行为，影响了生态环境治理工作的开展。
  县域生态环境治理既是一项政治性很强的专业任务，也是一项专业性很强的政治任务。但县域决策层及相关职能部门领导层面，存在着明显的专业知识不足问题，由此导致其专业决策能力、专业领导能力、专业服务能力不强等问题，不可避免地会出现盲目决策、盲目指挥现象，生态环境治理难以取得实效。
  治理理念滞后，导致县域生态环境治理指引方向不明。生态优先绿色发展已成为时代主旋律。党的十九届五中全会提出，坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。习近平总书记提出的新时代生态文明建设的六项原则，这些都是推动县域生态环境治理的根本遵循。但在实践层面，无论是县域决策层还是相关职能部门，都存在着理念滞后现象，对人与自然和谐共生、山水林田湖草沙是生命共同体等理念把握不精、理解不深，由此可能导致县域生态环境治理的方向不明，在模式、技术等措施选择之时，难以做到统筹兼顾、整体施策、多措并举，从而影响县域生态环境治理的成效，难以有效提升生态环境质量，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
  系统思维缺乏，导致县域生态环境治理关键定位不准。县域生态环境治理是一项复杂的系统工程，需要系统思维，如此才能准确把握其中的关键问题，主要包括治理的主体、治理的内容、治理的模式、治理的技术、治理的资金、治理的机制等内容。在当前实践过程中，县域生态环境治理主体存在明显的一元化特征，政府及相关职能部门成了生态环境治理的主体，特别是在农村人居环境整治过程中，他们替代农民成为治理的主体，而应该成为主体的农民则游离在主体之外；在内容上，更多地关注生态环境治理基础设施的建设，对与之相匹配的机制等没有同步建立起来；在模式上，当前较多地采取PPP模式，即政府和环保企业合作，参与生态环境治理公共基础设施的建设及运营管护，但由于基层政府拖欠环保企业账款非常严重，影响了环保企业进一步加大投入，提升生态环境治理水平的意愿；如此等等。正是由于县域没有系统准确把握生态环境治理中的关键问题并加以解决，在开展该项工作之时难免会导致定位不准问题。
  长效机制缺失，导致县域生态环境治理成效保障不力。县域生态环境治理作为提升生态环境质量的有效路径和手段，不仅需要建设一批生态环境治理的基础设施，更需要建立与发挥基础设施作用相匹配的长效机制。基层调研发现，在县域生态环境治理行动中，并没有与基础设施相匹配的有效机制，主要包括不同主体的参与机制、基础设施的管护机制、治理成效的监督评估机制等，由此导致生态环境治理设施在短暂运营之后的“停摆”现象，无法保证基础设施功能的正常发挥，生态环境治理成效的稳定性及可持续性难以得到保障，导致资金投入的低效或者无效。这一现象在农村厕所革命中表现得尤为突出。基层政府职能部门在实施农户改厕中，只关注完成改厕的农户数量，而不关注改厕模式是否适宜、改厕之后是否可以使用等，将惠及大众的民生工程做成了“民怨工程”，农村卫生厕所使用率更能准确地表征改厕的成效，并非普及率。正是由于缺失长效机制，无法从整个链条对县域生态环境治理行动的监督，才导致上述问题的出现。
  加强县域生态环境治理的对策建议
  加强顶层设计，系统谋划县域生态环境治理宏伟蓝图。一般而言，县域政府主要领导的决策行为，直接影响着县域生态环境治理工作及成效。为此，一是要强化县域政府决策层的生态环境保护责任意识。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”县域政府决策层应始终与党中央保持高度一致，坚持以人民为中心，以满足人民对优美生态环境的需要为出发点，着力推动县域生态环境治理，有效解决生态环境公共产品普惠需求与有效供给不足之间的矛盾。二是要注重生态环境治理领域的专业知识学习。为此，在县域决策层理论学习中心组集体学习时，有必要将生态环境治理领域的专业知识的普及作为重要的学习内容，以提高县域决策层的专业决策能力、专业领导能力、专业服务能力，避免战略决策中的偏差，减少措施选择中的不当，以及制度保障中的不力。三是制定科学合理的县域生态环境治理规划。新发展阶段，县域社会经济发展的外部环境发生了变化，生态环境治理应遵循的环境规制更加严格，人民群众对生态环境质量要求更高，迫切需要制定县域生态环境治理“十四五”规划及2035远景目标，并为此制定详细科学的实施方案，明确县域生态环境治理的重点领域，以及实施的路线图、优先序。
  树立全域治理理念，明确县域生态环境治理重点领域。毋容置疑，人与自然和谐共生、山水林田湖草沙是生命共同体等理念，都是新发展阶段县域生态环境治理应该遵循的原则。除此之外，实施县域生态环境治理还应该树立全域治理理念，确保生态环境治理取得实效。事实上，全域治理理念从字面上理解，是一个空间的概念，但实质上是一个综合概念，包含着丰富的内涵。首先，县域生态环境治理是城乡相协调的生态环境治理。不仅关注城镇生态环境治理，也关注乡村生态环境治理，将城乡生态环境治理纳入到平等的框架内统筹考虑，从而解决了城乡二元结构下的投资偏向问题，以完善城乡生态环境治理基础设施，提升县域生态环境质量。其次，县域生态环境治理是基础设施与长效机制相匹配的生态环境治理。不仅注重城乡生态环境基础设施建设，而且关注与基础设施功能发挥相匹配的长效机制建设，更好地实现生态环境治理成效并保持其可持续性。第三，乡村生态环境治理是县域生态环境治理的重要内容，其治理成效直接关系到乡村生态振兴能否实现。乡村生态环境治理应统筹考虑农村生态环境保护、农业生产环境改善以及农村人居环境整治，三者缺一不可，否则都不是完整的乡村生态环境治理。
  系统解决关键问题，有效开展县域生态环境治理行动。在前面的分析中已经提到，县域生态环境治理工作中，需要系统考虑几个关键问题，这样才能确保县域生态环境治理取得实效。一是要明确生态环境治理的主体。为此，应明确不同参与主体的作用边界，发挥好政府的引导作用，协调好其他参与主体的行动，共同推进县域生态环境治理。二是明确生态环境治理的内容。毫无疑问，不同区域县域生态环境治理的内容，既表现出一定的共性，也表现出明显的差异性。因此，县域生态环境治理应依据相应的规划，依据治理内容在区域社会经济发展中的作用及其迫切性，制定出详细的治理路线图、时间表。三是明确生态环境治理的模式。不同区域县域生态环境治理模式必须依据社会经济发展条件、地理地貌特征、气候条件等，特别是乡村生态环境治理，更应该系统考虑到乡村集体经济发展水平、村落文化以及民风民俗等要素来确定；同时，更需要依据治理内容的特征来确定。诚然，PPP模式在县域生态环境治理中发挥了较好的作用，但如果用于支付环保企业的账款存在拖欠，在一定程度上会影响治理效果的提升，也影响政府的信用及公信力。此外，县域生态环境治理还应考虑到技术的区域适宜性、不同治理内容所需技术的差异性。更重要的是，如何为县域生态环境治理提供有效的资金保障，是直接影响治理成效的关键。
  建立健全长效机制，确保县域生态环境治理取得实效。正如前面所讲，县域生态环境治理是一个系统工程，治理主体具有明显的多元化特征，包括政府、环保企业、社区、城乡居民。为此，应建立健全有效的主体参与机制。特别是，在实施农村人居环境整治提升五年行动中，一是建立有效的参与机制，把农民的参与情况作为星级家庭评比的重要内容，以调动农民参与的主动性、积极性，让农民真正参与到农村人居环境整治提升行动的全过程。二是基于不同县域农村的实际情况，尤其是农村集体经济发展水平，建立与完善乡村生态环境治理基础设施的运营管护机制。三是建立农村人居环境整治提升行动的监督机制，充分发挥基层党组织的作用，在基层党组织领导下，建立有效的监督队伍、规范的监督制度，将农村人居环境整治提升行动全方位监督落到实处，确保把民生工程做好、做实，真正惠及农民。四是建立农村人居环境整治提升行动的评估考核机制，通过第三方评估，科学甄别建设、运营、管护中存在的关键问题，提出更加精准的对策建议。同时，将评估结果作为考核基层政府政绩的重要依据。
  协调跨域治理行动，提升区域一体化发展能力与水平。当前，生态环境质量和人居环境安全已经成为中国区域高质量一体化发展的重要制约和短板。要以推动区域生态环境协同共治、源头防治为重点，强化生态网络共建和环境联防联治，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升。针对县域生态环境治理，实施协调跨域治理行为，有利于提升区域一体化发展能力与水平。县域生态环境治理中的跨域，主要体现在同一流域水环境治理方面。跨域有三种类型：一是同地市的县域之间，二是同省区不同地市的县域之间，三是不同省区的县域之间。无论何种类型，都需要解决好如下几个问题：
  一是跨域生态环境治理的标准问题。第一种类型的跨域，水环境治理标准都是统一的，是没有问题的；第二种类型的跨域，在执行省区标准上是一致的，但不同地市执行的标准可能存在差异；第三种类型的跨域，执行的标准在国家标准上是一致的。为此，对于后两种跨域，需要建立多方协同工作机制，如联席会议和联络员制度，共同讨论生态环境标准规范，及制定统一的执行标准，更好地推动流域生态环境治理。二是跨域生态环境治理的监测问题。不同县域生态环境治理中，应采取统一的生态环境治理监测评估体系，并对生态环境监测数据共享公用。三是跨域生态环境治理的执法问题。不同县域在跨域生态环境执法协作互认基础上，实行区域联合执法协作，建立健全执法互认机制，建立统一环境执法规程以及推动执法信息互通共享。（来源：《国家治理》周刊2022年2月下）