洪银兴等:农地“三权分置”背景下的土地流转研究

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洪银兴（南京大学经济学院）王荣（南京大学经济学院）

（一）研究的起点：土地承包经营面临新时代农业现代化挑战
  针对当时农村政社合一、统一经营、集体劳动的人民公社制度，1978年开始的农村的改革直指土地制度，在集体所有的土地中分离出土地承包经营权，实行土地所有权与经营权的“两权分离”，建立了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制赋予了农民对土地的承包经营权，在坚持土地归集体所有的基础上农户可以占有、处置和经营土地，并且根据与集体的承包合同将上缴给国家和集体的扣除之后，剩余的全部归农户所有。农户集土地占有者、支配者和经营者于一身。农户既要负责农业种植，又要承担农产品销售。应该说，这场改革对当时农业发展具有明显的新动能作用，再加上随后的农产品购销体制改革，大幅度提高农产品价格及农产品进入市场随行就市，极大地激励了农民的生产经营的积极性，明显增加了农业剩余。不仅增加了农产品剩余，而且增加了劳动力剩余。游离出的农业剩余劳动力成为农村发展乡镇企业、建设小城镇的主力，后来离土又离乡进入城市，成为城镇化进程中的生力军。显然，农村土地“两权分置”的改革不仅是农业发展的动能，也是我国工业化和城镇化的动能。农村中发展起市场经济也是从这个时候开始的。
  农地“两权分离”改革的历史作用无论怎么评价都不过分。但是在历史进程中分析，可以发现这是在传统农业及传统农村产业结构的框架内起动能作用的。其积极效应主要在提高劳动生产率，发展农村市场经济。但没有能够从根本上改变农业的生产方式和弱势地位。一是农业劳动生产率的提高是基于农业剩余劳动力转移出去后的边际生产力的提高，农民收入提高的主要来源是非农化后产生的非农收入，务农收入实际上没有增加。二是家庭承包经营只是适应了当时的农业生产方式，没有从根本上改变农业生产方式。其潜在的问题是承包经营的土地零碎化和分散化，难以规模经营。虽然农业劳动力人数减少，农业产量明显增加，但人工和物质成本明显增加，从而降低了农业收益。三是农产品不能满足进入新时代后居民美好生活的需要。所谓美好生活需要，不仅表现在对农产品量的需求，更是表现在对其质的需求的提高。相对于社会对农产品的需求，农产品供给仍然不足。中国也不可能依靠进口来解决近14亿人口不断提高的饮食需求问题。这也表明中国农业的发展状况直接影响整个中国的现代化进程。
  随着经济的发展，尤其是市场经济的发展，基于“两权分离”的农村改革的动能作用已经充分释放而且开始衰减。其对农村发展的动能作用也在消退。如果没有新的动能，农业的进一步发展就要受阻。农业原本就是弱势产业，过去长期处于自给和半自给状态，再加上工农业产品价格的长期剪刀差。农业相比其他产业，收益一直偏低。在原来的单一农业的结构中，虽然农业相比工业收益低，但在农村不显性，而且农业要素也难以流动。这就是说，由工农业产品价格剪刀差等原因产生的比较利益结构，在过去工业和农业相互隔离时带有一定程度的隐蔽性和不可抗拒性。农村发展乡镇企业以及其他各业后，农业比较利益低的问题就显性化了。在农民进入市场经济以后，在所有权和承包经营权“两权分离” 土地制度的背景下，不仅劳动力流动自由，承包土地的经营也自由了。在推进农村工业化的进程中，显性化的比较利益结构驱使农民经营农业的积极性明显下降，直接对策是将本应投入农业的生产要素投入乡镇企业，致使农业因投入不足而技术基础进一步劣化，难以为工业化提供越来越多的剩余农产品，这反过来会拖工业化的后腿。最终导致大量土地被闲置和撂荒。马克思当年指出， “一方面，随着社会的发展，土地产品的市场和需求会增大；另一方面，对土地本身的直接需求也会增大，因为土地本身对一切可能的，甚至非农业的生产部门来说，都是进行竞争的生产条件”。土地价值“随着非农业人口的增加，随着他们对食物和原料的需求的增加而增长”（马克思，2004a）。而在现实中出现的土地闲置和撂荒现象在已有的土地制度中是难以克服的。
  进入新时代，农业的发展需要寻求新的动能。农业和农村发展的新动能是什么？是农业现代化。农业现代化即发展现代农业，农业现代化讲了好多年，新时代讲农业现代化，是要从根本上改变农业生产方式和农业的弱势状态，改变农村的落后面貌。基于农业在国民经济中的基础地位，以及补现代化短板要求，党的十九大提出乡村振兴战略。其实质是直接以农业、农民和农村为现代化对象，推进农业现代化、农村现代化、农民现代化。具体涉及3个方面。
  一是从根本上改变农业落后的生产方式和经营方式，不只是提高劳动生产率，还要通过农业供给侧改革提高资本和土地的生产率，从而提高全要素生产率，提高农民收入。相应的，需要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。
  二是农业发展由农产品“数量剩余”范式转向“品质和附加值”范式，形成与居民消费快速升级相适应的优质高效的现代化农产品体系。为此，一方面需要发展优质、高效绿色农业，涉及农产品的品种的优化、品质的提升；另一方面完善和发展现代农业产业组织，推动农产品由初级品向最终产品的延伸，在农业全产业链中提高农产品附加值。
  三是在农业现代化基础上实现乡村振兴。目标是乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，从根本上改变农村的落后面貌，实现农民富、农村美。
  农业现代化的上述要求表明，推进农业现代化关键在科技进步，不能只靠现有农村的生产要素，也不能只靠提高劳动生产率，需要从农村以外引入现代生产要素，其中包括现代科技要素、人力资本要素、物质资本要素。就现代科技要素来说，发展优质高效农业需要的是科学研究部门提供现代农业科技，尤其是现代生物技术。就物质资本要素来说，改变农村的落后面貌，除了政府投入外，更需要足够的企业性质的投资。就人力资本要素来说，涉及的是谁来种田，只靠现有的留在农村的妇女和老人种田是不行的，需要加强农业科技人才队伍建设，培养新型职业农民。需要有较高人力资本含量的人才进入农村经营农业。所有这些都是推进农业现代化的新动能。
  显然，进入新时代的农业现代化有更广的范围和更高的要求。其中每个方面都要触及现行的土地制度。土地所有权、承包权和经营权三权分置的改革就适应了农业现代化要求，为之提供土地制度的保障。需要指出，已有的关于“三权分置”的文献只是关注从承包权中分离出经营权，从而放活土地经营权。本文根据新时代农业现代化的要求，认为“三权分置”的意义不能只是停留在放活土地经营权上，更深刻更广泛的意义在于推动土地流转。这里有两个层次：第一个层次是承包地向作为所有者的村集体流转，实现土地的集中和统一规划；第二个层次是，土地经营权的流转，流向新型农业经营主体。在流转中不仅实现土地价值，还激发了土地的活力。
（二）承包地的流转：土地资本积累
  针对承包土地分散小块的现状，在土地经营权流转前先要流转承包土地，实现土地的集中和统一规划，其意义在适应农业现代化要求积累土地资本。此过程涉及的是土地承包权和土地所有权的关系。
  何谓土地资本？马克思把投入土地的资本称为土地资本，其具体内容是：“资本能够固定在土地上，即投入土地，其中有的是比较短期的，如化学性质的改良、施肥等等，有的是比较长期的，如修排水渠、建设灌溉工程、平整土地、建造经营建筑物等等”（马克思，2004b）。改良土地会“增加土地产量，并使土地由单纯的物质变为土地资本”（马克思，2004c）。马克思认为，“没有一块土地是不用投资就提供产品的”（马克思，2004d）。土地作为自然力对农业发挥作用，绝不意味着自身不需要得到投入。土地作为一种自然力，不是取之不尽、用之不竭的。随着社会经济的快速发展，土地自然力不仅需要补偿，还需要投入资本，建立人们合理利用自然力的有效机制。在土地承包经营阶段，分散的农户实际上无力进行土地资本积累。进入农业现代化阶段，积累土地资本就显得十分重要了。因为土地资本的积累水平直接影响农业现代化水平。土地资本积累的投入一般难以在小块土地上进行，小块零散的承包土地限制土地资本积累。特别是农业基础设施投入和建设需要在集中、连片的土地上进行。
  首先，发展现代农业要改变小块土地经营。小块、零散的承包土地与农业现代化是格格不入的。就如马克思在《资本论》中所说，小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用”（马克思，2004e）。
  其次，农业现代化的重要方面是乡村振兴，涉及农民富裕、农业和非农产业协调发展、乡村美丽。乡村无论发展哪一个产业都要求土地集中。发展生态农业、绿色农业也是这样。乡村振兴一般都需要“三集中”。工业向园区集中，农业向农业区集中，居民向社区集中。与此相应，目前不仅农业承包零散小块土地，还有农村居民散落零星的宅基地都需要按农业区（其中包括粮食种植、果园、养殖等）、非农产业区、社区进行统一规划和集中。这个集中过程不可避免要触及现行承包地的归属。“三集中”需要对已有的承包地格局进行统一规划。
  以上分析表明，现行的家庭联产承包责任制的“两权分离”的土地制度，不适应新时代农业现代化的要求的症结在于农户承包经营的土地地块固化。在此背景下推进农地制度改革，实行所有权、承包权和经营权“三权分置”。需要解决的突出问题是承包土地的流转。虽然土地流转一般讲的是把土地经营权流转给新的经营主体，但根据我们在苏南地区的调研，在土地经营权流转给新的经营主体之前需要先把承包的土地流转给土地的村集体所有者进行统一规划。
  农地“三权分置”的基础和前提是“两权分离”。其核心是农户土地承包权长期稳定，但这不等于农户承包的土地地块长期固定。农业现代化必然会提出农户承包土地地块调整和集中的要求。这种调整既不能改变土地承包权，又要适合发展现代农业的要求。
  表面上看，农户把承包的土地还给了集体所有者，又形成了所有权和经营权的合一。实际上是农村土地经营制度的否定之否定。首先，被村集体集中的是承包地，农民的土地承包权没有被流转和集中。不仅如此，那些仍然享有土地承包权、但已进城和不愿进行农地耕种的农户也可通过此方式获得收益，而不致闲置和撂荒土地。其次，村集体所有者集中承包地后的首要任务是依靠集体的组织力量对集中的土地进行统一规划、整理和功能划分。土地经过村集体整理和规划，实现集中和连片，这就满足了农业现代化和乡村振兴对土地资本的要求。其中也包括乡村社区的建设和生态建设。再次，村集体根据统一规划和整理的集体土地分别在工业区和农业区招商引资，选择并发包给新的经营者去经营土地。最终仍然是所有权和经营权相分离。新经营者可以对土地进行规模化、统一化经营，引入现代要素的同时获得规模效应。由村集体选择经营者并把土地发包给新经营者，可以防止新的经营者各行其是，实现全村从乡村振兴的角度提出的土地的整体规划和集约使用要求。而且村集体可以始终监管经营主体所经营的土地的经营方向。
  进一步研究农户把承包地交给村集体所产生的产权关系。农村土地承包制是需要长期稳定的农村制度。承包地流转给村集体，不是把承包权流转给集体。而是在农户保留承包权的基础上流转承包的土地。其实现方式在有些地区和有的学者称为“反租倒包”。所谓“反租”，原来承包户与所有者的关系实际上是农户“租”集体所有的土地，现在是指村集体将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体，这就称为“反租”。“倒包”是指村集体按统一规划和布局将土地的经营权不再发包给原来的承包户，而是通过市场方式发包给农业经营大户或者从事农业经营的公司。这种反租形式也就是村集体在坚持农户承包权基础上以市场方式从农户那里取得承包地。农户以承包权所占比例获得相应的土地经营收益实现其承包权益。
  农民承包的土地流转给集体，农户承包权的权益没有被损害，只是采取了新的形式。原先的“两权分离”中的承包权益体现在农民经营产出的实物收益上，即交足集体的后剩下自己的。在农户承包的土地流转给集体后其承包权益则体现在货币收益上。也就是承包权益货币化，相当于获取货币地租。这种货币化收益一般表现为股权收益，即将承包的土地权益还原为股权。土地流转给村集体后，无论是由村集体直接经营，还是发包新的经营者，农户都是按承包土地的份额从村集体获得股份分红。如果新的经营者是村集体发包的，在租赁期内，新经营者将土地收益的一部分按合同支付给村集体，再由村集体将其缴纳的收益按股分红给农户。农户通过在村集体的股权分红获取货币化的收益体现其承包权的实现也就是承包权的股权化，这是一种新型的合作经济。
  根据马克思经济学理论，价值是在流通中实现的。在“三权分置”背景下的土地流转，不仅实现了土地的价值，而且激发了土地的活力。首先，过去的农业中直至农户承包经营时，土地实际上是不被计入价值的，农产品价值实际上只是农民的劳动价值。农民并没有获取土地收益，这也是农民长期低收入的一个原因（得不到财产性收入）。现在土地流转，土地价值就凸显了。一是农户的土地承包权转化为股权并能获取货币化的股权收益。二是土地在流通中实现价值并增值。其次，相比农户直接将土地经营权流转给新的经营者，土地流转给村集体经由村集体发包，一方面可降低交易成本，尤其是能够克服分散的农户直接同新经营者谈判时的弱势地位，防止其利益受损。另一方面，土地在经过集体统一规划、整理后积累了土地资本，土地实现增值，也就可增加承包地的流转总体收入。
  总之，“三权分置”的农地制度改革，不仅为促进土地集中连片实现规模经营提供了制度前提和保障，而且为农户获取土地收益从而使农民更加富裕提供了依据。
（三）土地经营权流转：以土地资本选择农业经营主体
  土地流转最终还是要推动经营权流转。从农业现代化考虑，“三权分置”不只是放活经营权流转，更重要的是选择好农业经营主体。在“两权分离”阶段实际上也有承包土地的流转，指的是承包地向种田能手和种田大户集中。新时代农业现代化则要求推动土地经营权向现代经营主体流转。这是以土地资本选择农业经营主体。
  改变二元结构的农业现代化理论实际上有两种思路，这两种思路的提出者同年获得诺贝尔经济学奖。一个是刘易斯理论：转移农业剩余劳动力到非农产业。我国农村改革一开始在土地“两权分离”的背景下推进农村工业化和城镇化就是这么做的。现在农业剩余劳动力转移正在进入“刘易斯转折点”，转移速度明显放慢。另一个是舒尔茨理论：现有的农业要素基本上是传统农业要素，这些要素已经充分释放，发展现代农业需要引入新的现代要素。引入新的要素实际上需要新型经营主体来带动。
  马克思在考察大工业时就指出了大工业对农业起的革命性作用：“在农业领域，就消灭旧社会的堡垒——‘农民’，并代之以雇佣工人来说，大工业起了最革命的作用。这样，农村中社会变革的需要和社会对立，就和城市相同了。最墨守成规和最不合理的经营，被科学在工艺上的自觉应用代替了”（马克思，2004f）。马克思在这里所说的农业现代化的关键词有两个，一个是消灭传统的“农民”，代之以现代农业经营主体，一个是科学的应用。这两个方面同样适用于当前的农业现代化，所要引入的现代化要素主要也是这两个。
  过去的农业发展可以用“农业剩余”范式加以概括。为解决人民温饱问题，增加农业剩余的主要途径是增加劳动投入。其结果是增产不增收。新时代的农业现代化要求农业发展转到“农产品品质+附加值”范式。这种范式与剩余范式的不同在于由单纯追求产量转向追求农产品品质、品种的改善，发展优质、高效、绿色的农产品。这需要农业科技创新和投入。农业技术创新是现代农业发展的基本途径。农业技术创新可以分为两方面：农业机械技术创新和农业生物技术创新。农业机械技术创新可以提高农产品产量，节省劳动力投入。近年来由于土地流转速度加快，在短期内解决了过去小块土地经营下长期不能解决的机械创新问题。更进一步是根据现代农业的“农产品品质”范式要求，农业科技创新更应该突出生物技术创新。农业生物技术创新可以培育出优良品种，提高农产品品质和附加值，使农产品在品质、附加值方面都能够得到提升，是现代农业发展的基本方向。这类技术创新依赖新型农业经营主体的经营。
  以上进入新时代后农业现代化的内容最终需要农业经营主体来贯彻。这就是谁来种地的问题。谁来种地应该理解为谁来经营农业。我国已有的城镇化、工业化的发展吸引了大量农村劳动力流入城市和非农产业。农村流出去的是人力资本，留下来的是低人力资本含量的劳动力。农业从业人员以女性、高龄、低文化程度为主。很显然，依靠这些农民来经营农业难以实现上述农业现代化要求。即使对这些农民进行人力资本投资也难以发展现代农业。在实施“两权分离”阶段所推行过土地向种田能手集中，由农业种植大户经营农业。虽然在长期的规模经营中这些农业种植大户积累了一定的经营管理经验，但他们来源于过去的农民，文化水平低、高龄化、管理水平滞后等因素限制了他们的农业现代化视野。而且经过一二十年，这些种田能手由于年龄及视野的限制已无力承担起发展现代农业的职能。在苏南不少地方当年的种田能手开始主动把集中的承包地交还给了村集体，就说明这一点。
  “三权分置”的土地制度改革是在已有的土地所有权与承包经营权相分离的基础上，在农户的承包经营权中分离出经营权，通过土地经营权流转来解决好谁来种地的问题。尤其是土地在经过集中和统一规划并积累了土地资本后，土地经营权流转给谁？是现有的低人力资本存量的农民吗？不是，要流转给能够承担上述农业现代化任务的新型农业经营主体。或者说，经营权的流转必须同选择和培育新型农业经营主体结合起来。
  现代化农业需要引入现代要素，现代要素是需要人来引入的，这个人就是新型农业经营主体。现代农业经营主体应该是“以有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政管理人员和企业家形式表现出来的人力资本的改善”（速水佑次郎、拉坦，2000）。这就对现代农业经营主体的素质提出了基本要求，即要有知识、懂技术，具备企业家素养，以管理企业的方式经营农业。目前农业生产过程中的劳动者已经不能满足现代农业对经营主体的要求，必须培育现代农业经营主体。这就要求从农村和农业之外引入人力资本，尤其是引入新型经营主体，包括农业、农村以外的投资者和企业家。在现实中，新型农业经营主体既需要引入，也需要培育。
  农业经营主体实际上要区分土地经营权流向的经营主体和农业产业组织中的经营主体。前者就是农地“三权分置”中所要培育的土地经营主体。相当于马克思在《资本论》中所说的租地农场主。其经营的土地是农户流转的承包地，大都从村集体那里取得。这些经营主体所面对的土地所有者不是私有者，而是村民集体所有者。这是同资本主义农业的根本区别。如前文所述，获取经营权的土地是经过流转而集中的，并根据农业现代化和乡村振兴要求进行统一规划的土地，即积累了土地资本的土地，需要采取现代农业生产和经营方式。在此基础上，土地经营主体就有以下3个方面要求。
  首先，经营土地的新型农业经营主体，不只是经营者，更是投资者。只有投资才能引入新的生产要素尤其是科技要素和创意。现在农业农村以外的投资者和企业家对进入农业望而却步，根本原因是农业投资收益率太低，等量投资得不到等量利润。如何提高投资收益率？对取得土地经营权的新型农业经营主体来说，不能靠降低取得土地经营权报酬来提高收益率，而是要通过寻求收益率高的农业经营项目来提高收益率。这就迫使其在经营的农业品质、品种上做文章，在优质高效上增加收益。这同农业现代化要求是一致的。这意味着新型农业经营主体一般是以其合适的农业投资项目取得土地经营权的。
  其次，农业经营单位需要扩大。原先的零散的承包地适合单一的农业种植。现在农业转向大农业，转向品质和提高附加值模式后，农用土地不只是种植粮食，还需要农林牧副渔多种经营，需要统一规划成竹园、果园、经济林木园、养殖区，需要循环种养，甚至开辟生态旅游项目。所有这些都需要对农地进行统一规划和开发，也就是需要打破原有的零散的承包地范围经营的限制。这意味着土地经营权的流向有范围经济的要求，一般应是以村为单位的经营主体。很显然，需要从以农户为单位转向以村为单位的土地经营模式，或者是投资者形成的公司性质的农场，或者是直接由村集体经营，实现小农业向大农业的转化。
  最后，村集体作为所有者需要承担对土地经营主体的选择和监管职能，保证集体所有的土地不被滥用，符合乡村振兴的规划。特别要强调土地经营权流向的效率和防止村集体领导人的权利寻租问题。取得土地经营权的经营主体（无论是租地农场主还是村集体）所面对的所有者不是土地私有者，而是村集体所有者。这就意味着土地经营主体的选择和监管必须有村民参与和集体决策，以保证村集体利益不受损，防止村集体领导人的寻租和腐败，并能达到农业现代化要求。
  进一步的研究发现，现代农业中的经营主体不只是获取土地经营权的经营主体，在现代农业的整个产业链中都会有专业化、社会化的经营主体参与。这些经营主体的市场化经营与获取土地经营权的主体相配合共同经营现代农业。
  农业弱势就在于其产品附加值低，附加值低就在于其基本上是初级产品进入市场，农业生产缺少专业化分工，农产品的产业链短，农产品附加值低。农户需要承担农业生产全部过程的劳动，既不专业，也费时。劳动生产率低下。农业现代化就要求在拉长农业产业链的同时扩大农业社会分工。其要求是，一方面，农业由提供初级产品转向最终产品，另一方面，在农业的产前产中和产后形成专业化的分工环节。现代农业要求生产的各个环节都有分工并且由专业化的公司承担专业的工作和市场化的服务：产前的分工突出的是农产品品质和品种的培育和创新，如种子公司提供高品质种子；产中的分工突出的是专业化服务，如机耕公司、喷洒农药和化肥的公司；产后的分工突出的是农产品加工和市场服务专业，如农产品加工厂、专业的农产品销售公司等。这些专业化的经营主体是市场化的，其经营范围也可能突破村的范围，为多个农业经营主体服务。所有这些实际上是以大工业思路发展现代农业，依靠分工的扩大，拉长农产品价值链，可以从根本上改变农业的弱势地位，明显增加农产品附加值。其中每个环节都在增加农产品附加值，每个环节都在节省劳动投入。每个环节都在提高农产品品质。这种产业组织及相应的经营主体的产生也就可逐步实现马克思当年所预见的消灭传统农民的目标。村民不仅是村集体所有者的一员，而且也可能成为新型农业经营主体的一员，当然也有一部分村民受雇于农业经营主体。
  新型农业经营主体的培育尤其要重视农业科技创新主体的培育。农业现代化越来越需要在源头上科技创新，涉及研发、推广和应用等环节，研发的主体是高校和农业技术院所，应用的主体就是现代农业生产经营者。根据现代农业发展的“品质范式”要求，现代农业的经营主体所需要得到的科技要素，是可以直接采用的现代科技的投入品，如优良品种、现代农药和肥料、现代农业机械、种植和培育技术。这就涉及农业科技创新投入和对农业科技创新主体的激励问题。农业科技创新具有一定的风险和不确定性，这就要求政府提供必要的农业科技创新的引导资金，但更多的还是需要企业化的资金投入。同时也应该转变科技投入对象的结构，科技投入就不能或者说主要不是直接给现代农业经营主体，而是高校和农技科研院所。由于农业生产周期长和季节性要求高、受自然条件影响大的特征所决定，农业中的新技术的采用也是有风险的。因此，农业中的新技术需要有推广和示范的过程，推广和示范中发生的费用应该计入农业科技创新的投入中。同时也要鼓励和激励农业科技人员深入农村推广技术，帮助现代农业经营主体解决技术问题。
  总而言之，农地制度的“三权分置”是继“两权分离”之后的重大改革，最重要的贡献在于土地要素功能得到释放，为土地集中、规模化经营提供了制度保证。改革的具体措施还在不断的探索，但其已经显示出来的发展效应表明，对中国农业的根本改造是具有里程碑意义的。