瞿国然:成立农村集体经济组织法人之前需要清楚的几个问题

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瞿国然（重庆市綦江区发展和改革委员会）

  一、严格意义上的农村集体经济在现阶段难以实现
（一）农业生产经营规律决定了严格意义上的农村集体经济难以实现
  基于人多地少基本国情、节约集约利用土地、贯彻功能分区发展理念、保障粮食安全、建设中国特色现代农业、促进工农业与城乡经济社会持续健康发展等的考虑，加上二十世纪八、九十年代发展起来而分散化粗放化经营的乡镇企业逐步被集中化集约化发展的工业园区、高新区等替代，因此，发展农村经济应以农业为本。而农业的生产经营往往靠天吃饭，需要精心种养、细心照料、妥善存储，且农业劳动监督、计量等管理成本往往过高，农业风险多且难以管控，农业产业又具有弱质性、民生性。因此，农业既需要遵循经济发展规律，又需要遵循生物生长规律，还需要遵循宏观调控规律；换言之，既需要建立健全农业劳动与农产品紧密相联的生产激励机制、利益分配机制，又需要建立健全农业保险机制、农业扶持机制，还需要建立健全城乡平等的基本公共服务体系尤其是城乡平等的社会保障机制。那么，由家庭来经营农业，既能提高农民从事农业生产经营的积极性，也不产生过高的劳动管理成本，还能及时预防农业生产经营中的风险。倘若由集体来经营农业，由于是“吃大锅饭”、权责利不明晰、干多干少或干好干坏一个样，那么农民生产的积极性就不高，而且劳动管理成本往往过高，也不能及时预防农业生产经营中的风险。农业的特殊生产经营规律决定了集体经营农业难以持续发展，这已被二十世纪五十至七十年代集体经营农业的曲折经历所反证；回顾几千年中国农业史、环顾各国农业经营模式，证明了农业经营形式宜以家庭经营为重要基础，以合作经营为重要组成。当然，辽阔而发展不平衡的我国，不排除能发展出较为严格意义上的集体经济，但那只占极小比例。
（二）统分结合双层农业经营体制中的“统”宜以合作经营为重点
  1．合作经营的农业劳动管理成本不如集体经营高。农业生产经营宜以家庭经营为基础，但一家一户办不了、办不好、办起来不经济的农业生产经营活动，比如农业公共基础设施建设、大中型农业机械应用、先进适用农业生产技术应用、农产品市场信息获取及其销售等，除了政府大力扶持农业基础设施建设、提供城乡一体化农村基本公共服务外，就特别需要合作经营，即户与户之间合作建设农业基础设施或向村外提供（购买）社会化农业服务。合作经营是在家庭承包经营基础上，以农民为主体，以彼此相熟为基础，以服务成员为宗旨，以自愿参与、进退自由、利益共享、风险共担为原则，通过联合互助，利用市场机制，谋求全体成员共同利益的一种农业经营模式。合作经营能在农村基础设施建设、农业生产资料购买、农产品贮藏加工销售及其技术信息服务等方面提供便利或更为经济。相对集体经营，合作经营既能克服家庭分散生产的小农经济式经营弊端，有利于推进农业科技化生产、组织化生产；又能降低农业劳动管理成本，遵循农业发展规律，促进农业增效、农村繁荣、农民增收。
  2．合作经营农业能更好地体现乡土社会。在我国广大农村，数千年积淀下来的聚村而居、血亲相连、邻里相助、文化相联等传统农村文化，决定了一个自然村落本身就是一个复杂的乡土社会结构。合作经营农业既遵循农业生产经营规律，又能利用农村社会资本，弘扬传统农村文化，保持乡土社会结构的相对稳定。因此，在严格遵守农业农村基本制度的前提下，在家庭经营农业的基础上，合作经营农业能更好地体现乡土社会。而引进社会资本发展农业，往往由家庭经营和合作经营为主的统分结合双层农业经营体制转变为雇工经营农业模式，由“家庭经营+乡里关系”变成市场关系。这不仅影响到农业经营模式、生产激励机制、利益分配机制等的变化，也会影响到人地关系、人际关系、村民自治等的变化，还会影响到对农业农村发展规律的遵循、对传统农村文化的弘扬，甚至影响到数亿农民的生存、社会秩序的稳定、执政根基的巩固；不仅往往导致农村土地非粮化非农化，影响耕地红线坚守、国家粮食安全，也往往导致部分农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。因此，为促进城乡经济社会持续健康发展，发展农业建设农村宜以村民自愿出资为主，社会类资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。
（三）发展农村集体经济受限于农村土地集体所有现状、村民依法自治实践
  1．发展农村集体经济受限于农村土地集体所有现状。农村集体土地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员集体所有，更非集体经济组织成员所有，归根到底属于国家所有。农村土地集体所有的制度实质，是在土地用途管制之下的全体而动态的集体经济组织成员依法共同使用或依法共同占有属于国家所有的集体经济组织土地。现行土地承包政策是保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。现实中“农民”的变与土地承包政策中“农民”的长久不变形成了矛盾，导致既有相当部分享有土地承包权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包权。对于宅基地，本来宅基地使用权与土地经营权同属土地使用权，市场本应发挥配置宅基地的决定性作用。但建在宅基地之上的住宅，属于公民不动产，公民拥有所有权，价值不小，寿命长，可维修，还可依法继承，且往往在使用或占有中不纳税不缴费。因此，增人不增地、减人不减地的承包政策，住宅所有权往往“绑架”宅基地使用权的客观矛盾，在改革开放深入推进、新型工业化信息化城镇化和农业农村现代化大力推进的背景下，导致人地不均、人地不适、人地分离、人生地无、人去地在等人地矛盾日益凸显，加上按户承包土地取得宅基地、农户自主经营、农民自主定居等，容易导致集体经济组织成员之间经济联系不够紧密，影响农村集体经济的发展。
  2．发展农村集体经济受限于村民依法自治实践。发展农村集体经济，本应充分尊重每位成年村民意愿，努力让每位成年村民积极参与决策、管理、监督，且享有平等的表决权、监督权。也即村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组发展集体经济会议上只能享有一票的表决权，而不能享有一票否决权或最后决策权。而村民参与集体经济活动，既受村民参与意愿限制，也受村民参与能力限制，还受村民自治水平限制。由于集体土地归根到底属于国家所有、需要尊重农户土地经营自主权、村民人数并不少、议决经济事项不同、外出务工占比高、每户实际情况不一、利益诉求多样甚至多变而导致意见统一协调难度大、决策效率低下甚至久拖不决、议决事项得不到有力执行。既然人员组成以集体经济组织成员为主，那么村民自治难免受到血亲关系、邻里关系、乡规民俗等的影响；在部分农村，血亲相连形成的宗族势力、迫于熟人社会舆论压力而做出非自愿行为等也影响着村民自治健康发展。倘若村民自治作用不能得以依法地积极地发挥，往往导致集体经济难以高效组织起来，难以有效管理起来，集体利益也就难以体现甚至农民利益受到侵蚀，进而影响到村民参与的积极性，甚至影响到对农村基本制度的遵守。
  3．不宜发展行政村集体经济。发展行政村集体经济如同发展自然村集体经济，既受限于农业生产经营规律，又受限于农村土地集体所有现状、村民依法自治实践。而行政村比自然村人口更多、地域更广、土地非共同占有、管理幅度更大、共同利益更难协调，且经济关系往往超过血亲邻里关系、公司制往往代替民主制。因此，发展行政村集体经济，在政绩冲动或资本趋利之下，既影响各个家庭的自主经营，又影响家庭经营的基础地位；既影响对农业生产经营规律的遵循，又影响对传统农村文化的弘扬；既影响对农村土地集体所有制的坚守，又影响村民自治健康发展。
  二、农村集体经济组织并非实体组织
  农村集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在组织运行上实行民主制而非公司制，且不纳税，不缴费，不能破产，不能将农村集体土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，因此它并非经济组织。农村集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。那么，既非经济组织也非实体组织的农村集体经济组织就不宜成为土地所有权人，它在土地产权上只具有地理边界功能。换言之，农村土地集体所有制中的“集体”并非实体上组织之义，乃地理上边界之义。村民小组在产权上尤其是土地产权上也具有地理边界区分功能。农村集体经济组织主要通过村民小组会议或户代表会议来实现村民依法自治；村民参与管理的村务除了经济还有社会、文化、生态、党建等。因此，村民小组比集体经济组织更具丰富内涵，前者可替代后者。
  三、成立农村集体经济组织法人需要遵守农业农村基本制度
（一）成立农村集体经济组织法人需要遵守土地用途管制
  1．对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法。土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、建设用地等都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本质是公权对私权的约束，体现了一国政府对土地的最终所有权和处分权，以最大程度满足社会公共利益。历史地看，资本主义社会、封建社会、奴隶社会下的任一国家，都无不对其国土利用加以一些管制，尽管往往主要以交税费、交谷物等形式间接地实现土地用途管制，也尽管在相当长历史里受限于土地管理手段落后而往往显得力不从心。土地利用必须按全国总体规划控制总量、分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用。尤其防止农业用地被非法地非农化、非粮化，防止总体地力不可持续，通过加强农业用地总量、种类、结构、质量等宏观调控以按时保质保量供给农产品及一些工业原材料。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在全国土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序依法审批。假如不根据全国土地利用总体规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变，必然会影响国家宏观调控、影响经济社会持续健康发展。
  2．我国更有必要加强土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国必须坚守18亿亩耕地红线、把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加强土地用途管制既是实施主体功能区战略的关键举措，也是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。我国是实行土地公有制的社会主义国家，更需要加强土地用途管制，以努力维护好广大人民的整体利益、长远利益。我国的农村土地集体所有制、有偿使用经营性国有土地、无偿使用公益性建设用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括农村集体土地在内的城乡土地，需要遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。而当前，用地粗放较为突出，一些集体土地尤其是承包土地，时而在“政绩”或者个人利益驱动下，违背农民意愿，违反土地利用总体规划或城乡发展规划，违反征地法规等，将之用于小产权房建设、开办工厂甚至开发房地产、建设工业园区、扩张城镇规模等。因此，需要进一步强化土地用途管制，进一步加强土地督察工作，尤其需要通过增大违规违法用地发现概率、提高惩罚额度、加大问责力度乃至追究刑事责任来制止农村土地被非法地非粮化非农化。当然，国家为了公共利益，可根据土地利用规划及城乡规划依法征收集体土地。但其中的土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，公共利益宜由中央政府严格界定；否则，地方政府往往为了局部利益或短期利益而宽松调整土地利用规划、宽泛界定公共利益。另外，国家也根据土地利用总体规划，有计划地开展退耕还林还草还湖、复垦闲置建设用地等。
（二）成立农村集体经济组织法人需要遵守农村土地集体所有制
  农村土地集体所有制让农民成为了土地的“主人”，实现了他们数千年来梦寐以求的耕者有其田、居者有其地的朴实愿望，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。在实行长达两千多年土地可买卖的皇帝专制社会之下，古代中国始终摆脱不了因土地兼并、丧失土地而导致农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史周期规律。土地的可买卖（即资本主导土地配置）也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在柔软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献；既是促进人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等国情农情，遵循了农业农村发展规律、城乡经济社会协调发展规律、社会主义市场经济发展规律，能够容纳家庭承包经营制度、统分结合双层农业经营制度、村民依法自治等农业农村基本制度，弘扬了精耕细作、间作套种、绿色种植、血亲相连、邻里相助、文化相联等农耕文化乡里文化生态文化，还能维护农民土地权益、符合人民整体利益长远利益，巩固党的执政基础、维护党中央权威。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、包容性强、能促进生产力发展、具有强大生命力而十分精致的社会机制。简而言之，资源禀赋、客观规律、社会制度、传统文化、历史进程等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项农村基本制度。
（三）成立农村集体经济组织法人需要遵守村民依法自治
  集体经济组织是集体经济组织成员在遵守相关政策法规之下在村内自治的社区：其前提是依法，包括遵守农地农用、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、集体收益分配制度、土地征收制度等政策法规，平等参与村内公共事务管理，充分尊重农民意愿，不干涉经营自主权，不强迫流转土地，不非法征占土地，不非法建设小产权房，不非法买卖农村住宅等；其特性是自治，即集体经济组织成员主要通过村民小组会议或户代表会议依法平等行使村务决策、管理、监督权利；其本质是社区，它是具有一定地理边界的社区，通过村民自治弘扬传统农村文化。村民自治鼓励村民积极参与村民小组会议，积极商议村内公共事务，依法开展村内公共事务，充分发挥村民的主体作用。集体经济组织成员共有集体资源资产或共同占有集体土地决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源资产或共同占有集体土地。如果集体资源资产属于集体经济组织所有而不属于集体经济组织成员共有或共同占有，或者如果全体集体经济组织成员不共有或不共同占有而只是部分集体经济组织成员共有或共同占有，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到更好的发展。然而，现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变、宅基地使用权往往被住宅所有权“绑架”这两大矛盾，既未尽可能地体现集体经济组织成员共同占有集体土地，也会在一定程度上影响村民依法自治的作用发挥。因此，既需要深化主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包土地的承包制度改革，也需要深化闲置宅基地有偿退出制度改革，以努力做到集体经济组织成员依法地无偿地共同使用或共同占有集体经济组织土地，从而更好地推进村民依法自治。
  四、农村集体经济组织法人财产应从集体经营性资源资产中独立出来
（一）农村土地主要配置环节不应市场化
  土地所有权、土地承包权、宅基地取得权及集体经济组织成员资格认定基准等农村土地主要配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府来制定农村土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用，不能将土地承包权、宅基地取得权以及公益性建设用地市场化，更不能将土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义制度根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，资本主导土地，农民土地权益受到侵蚀，导致农民无地可种、流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有遵循农业农村发展规律、城乡经济社会协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合国情农情，不利于村民自治，不利于弘扬传统农村文化。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权——即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。因此，集体经济组织成员、集体经济组织、行政村、任一地方政府都不能成为制定或调整农村土地所有权、承包权、宅基地取得权甚至宅基地使用权等归属制度的主体。
（二）农村土地经营权可有限市场化
  相对土地所有权、土地承包权、宅基地取得权，土地经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，其经营主体具有社会性和开放性。因此，土地经营权在本质上属于市场行为，应依法放活。（1）对于“放活”：承包土地是否自己生产经营、如何生产经营、是否流转、流转形式如何选择、流转价格如何确定、流转土地如何经营等，可自主决定或平等协商，不应干涉其生产经营自主权、土地流转权、土地收益权。通过自愿依法流转，能进一步优化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生产出数量充足、结构合理、质量更优农产品及一些工业原辅材料，以构建现代农业体系，乃至建设美丽乡村，推进农业农村现代化，实现乡村全面振兴。尤其是当前有近3亿农民工在城镇常住或落户，而现行土地承包政策是保持土地承包关系稳定并长久不变，因此，流转土地经营权既有必要也很重要。当然，土地经营权还得受农业发展规律、经济发展规律支配。在自主经营或“放活”经营农业中，需要遵循农业生产经营规律、经济发展规律。（2）对于“依法”：既然土地经营权由土地所有权、土地承包权派生而来，那么在土地经营中需要遵守土地用途管制、农村土地集体所有制、村民依法自治、尊重农民意愿、不得损害地力等“三农”基本制度。
（三）宅基地使用权或住宅所有权市场化不宜提倡
  由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，因此宅基地上的住宅尚可租赁、经营、继承，但不可抵押、担保、买卖。另外，当前有近3亿农民工在城镇常住或落户，加上城乡二元结构在相当长时期内不会消除，因此有大量的农村住宅被闲置起来。可探索闲置宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。进而，违反土地利用总体规划或城乡发展规划建设小产权房、违背农村土地集体所有制买卖农村住宅等行为就应加以禁止。
（四）农村集体经济组织法人财产应从集体经营性资源资产中独立出来
  既然严格意义上的农村集体经济在现阶段难以实现，而且农村经济应以农业为本、以农民为主体，那么农村集体经济组织法人中的“集体经济”宜以合作经济为主，即现阶段集体经济的本质是合作经济。在此前提下，农村集体经济组织法人财产应从集体经营性资源资产中独立出来，以让其成为真正的市场主体。也即土地所有权、土地承包权、宅基地取得权、公益性基础设施或其用地等不能作为农村集体经济组织法人的财产。可以纳入农村集体经济组织法人财产范围的集体资源资产，除了集体经济组织成员自愿出资入股外，主要限于经营性建设用地的土地使用权、承包土地经营权、集体经营性资产等。鉴于住宅所有权“绑架”了宅基地使用权，倘若用宅基地使用权作抵押、作担保，一旦资不抵债，就容易与农村土地集体所有的制度实质相违背，所以不宜用之作抵押、作担保。另外，在加强土地用途管制、严格遵守土地利用总体规划的前提下，为了促进市场公平竞争，形成城乡统一的建设用地市场，构建城乡统一的社会主义市场经济体系，宜对集体经济组织的经营性建设用地（含依法用于租赁或经营的农村住宅）依法征收土地使用方面的税收。