金融精准扶贫：实践基础与制度创新建议

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王兆阳（中国农业银行三农政策与业务创新部）

   我国金融扶贫伴随国家扶贫开发工作部署而产生并不断发展，金融工具不断丰富，政策机制不断完善。40年来，金融扶贫产品及服务模式逐步从无到有、由弱到强、由单一到多元，中国特色社会主义金融扶贫理论与实践不断充实丰富，但与打赢脱贫攻坚战和推进乡村振兴的金融需求比较，与推进金融供给侧结构性改革的要求相比，金融精准扶贫体系还有一定差距。
  我国金融精准扶贫实践特征
（一）金融扶贫概念及理论逻辑
   精准扶贫是运用科学而有效方法对扶贫对象加以精准识别和分类管理，区别不同致贫原因并实施针对性脱贫措施，精准施策使扶贫对象逐步达到脱贫标准,并建立量化政策考核制度,形成扶贫对象动态化的准入与退出机制，最终实现广大贫困地区贫困人口稳定脱贫致富。金融扶贫从广义上可指金融系统所开展的与扶贫开发相关的诸多行为措施。狭义上，主要是指通过各种金融工具的运用，满足贫困地区的金融需求，支持贫困人口脱贫致富和当地经济社会发展。
   大量理论研究和实践表明，农村金融具有减贫增收不可替代的功能作用。1958年，哥伦比亚大学的纳克斯（Nurkes）就提出，应增加贫困地区信贷投入有效形成金融资本，破除“贫困恶性循环”。多年实践验证，金融支持有助于激励农户发展生产和增加收入，有效应对农业生产和收入周期，平滑收入消费曲线，整体改善福利水平。追逐利润、规避风险并实现商业可持续，是金融机构开展业务经营的基本要求，但农村贫困地区低收入群体资产少、缺抵押物、信息不对称，金融减贫功能往往受金融“门槛效应”制约，因此，农村金融发展有赖于政府与市场的有效结合。20世纪80年代以来的农村金融理论，普遍主张以市场机制促进农村金融发展，并基于有效需求理论和信息经济学发展，认为促进欠发达金融深化离不开政府对金融部门的选择性干预，但政府干预只能应用到农村金融市场机制失灵的地方。
（二）精准扶贫有关要求
   国家对当前脱贫攻坚工作作出一系列决策部署，概括起来主要有四个方面。一是目标任务。到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。脱贫的标准是农民人均纯收入超过国家扶贫标准（2011年为2300元，根据物价指数到2020年约4000元），且稳定实现“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）。二是基本方略。就是精准扶贫精准脱贫，核心是做到“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准），实施“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批），解决“四个问题”（扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退）。三是组织保障。充分发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义制度优势，相继出台一批含金量极高的政策和超常规举措，形成系列政策包，打出扶贫组合拳。近几年，国家精准扶贫工作创造了我国减贫史上的最好成绩。现行标准下的农村贫困人口从2012年底的9899万减少到2018年底的1660万，贫困发生率从10.2%下降到1.7%，年均减贫1373万，比前几轮扶贫规划年均减贫规模翻了一番。832个贫困县中，153个已宣布脱贫摘帽。全国有85%左右的贫困人口脱贫、80%左右的贫困村退出。
（三）金融精准扶贫实践的主要特征
   根据国家精准扶贫部署要求和农村金融发展理论逻辑，国家不断深化推进农村金融服务体系建设，有效支持贫困地区经济社会发展和贫困农户脱贫，同时，自身体系建设也得到跨越式发展。主要体现以下几个特点：
   1.政策导向比较明确。金融精准扶贫是整体扶贫工作的重要组织部分，是政府治理体系的延伸。一是提出对金融机构的明确要求。要求农业银行、邮储银行、农村信用社等金融机构延伸服务网络，创新金融产品，调整内部授权与绩效考核，增加贫困地区信贷投放。二是创新金融工具。人民银行设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更为优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。由国开行、农发行发行政策性金融债，按保本微利原则发放长期贷款，中央财政给予90%的贷款贴息，专项用于易地扶贫搬迁。三是优化扶贫小额信贷政策。推进扶贫小额信贷服务创新，对无还本续贷、不良贷款容忍度、尽职免责等作出明确规定。
   2.形成多元金融供给主体。现阶段，我国金融精准扶贫供给主体主要由四类金融机构组成。一是开发性、政策性银行，国开行、农发行等除专注于易地扶贫搬迁业务以外，还支持贫困农村地区基础设施建设和产业发展。二是传统涉农金融机构，农业银行、邮储银行、农村商业银行和农村信用合作社等承担着金融扶贫重要政治职责和任务，国家有关部门有专门监管要求，是金融扶贫的主力军。三是地方性银行、其他大型国有商业银行和村镇银行、农村合作金融组织等新型金融机构均是金融扶贫服务的重要提供者。四是保险、证券、融资性担保公司等更多金融主体积极参与精准扶贫实践, 将更多金融资源从城镇地区向农村贫困地区引流。
   3.金融供给仍以银行信贷为主。这主要决定于两个因素。一是国家融资模式特点。国际上一般划分为两种模式，即直接融资为主的“证券主导型融资体系”和间接融资为主的“银行主导型融资体系”。我国是典型的“银行主导型融资体系”，尽管近几年直接融资比重有所提升，以银行贷款为主的间接融资仍是市场主体资金重要来源（占比约75%）。二是贫困农村地区发展实际。贫困地区自然经济特征明显，产业结构单一，以农业生产为主，缺乏有竞争力的主导产业，只能以银行信贷来支持当地经济发展和贫困农户脱贫。截至2017年末, 贫困地区扶贫开发项目贷款余额231601亿元。对建档立卡贫困户发放的小额扶贫贷款余额2496.17亿元, 支持建档立卡贫困户607.44万户，占全部建档立卡户的25.81%。贫困地区企业通过上市募集资金69亿元，通过发展扶贫公司债和资产支持证券募集资金316亿元。
   4.信贷风险缓释机制初步形成。近几年围绕金融扶贫产品和服务模式创新，信贷风险缓释机制建设取得明显进展。一是有效抵押物不断丰富。推进农村土地承包经营权、农民住房财产权和林权抵押融资。发展农业设施抵押、大型农机设备融资以及订单融资、应收账款融资。与保险业合作探索活畜抵押有效办法。二是建立风险补偿金和融资担保机构。发挥财政资金撬动金融资源作用，按照一定风险承担比例和规模比例，推动贫困地区政府设立专项风险补偿基金，探索扶贫贷款银政共管有效模式。三是依靠大数据探索信用贷款方式。依靠互联网、大数据技术将传统农户贷款从线下搬到线上，实行客户自助申请、系统自动审批、可循环、免抵押、纯信用贷款。
   5.金融扶贫与普惠金融发展深度融合。一是将普惠金融发展的主战场放在农村地区特别是贫困地区。贫困地区是金融资源配置的重点领域和簿弱环节，促进脱贫攻坚、扶助弱势群体成为当前我国普惠金融发展的首要任务。二是贫困地区基础金融服务明显改善。信贷资金支持贫困地区大幅增加的同时，助农取款服务点已基本实现行政村全覆盖，银行结算账户和银行卡广泛普及，电子支付迅速发展，农村信用环境得到改善，贫困人口金融素养不断提升。以农业银行为例，在832个扶贫重点县设有人工网点3443个，在贫困地区增加布放ATM和转账电话等适用机具，在行政村设立惠农通服务点14.1万个，将基础金融服务延伸到贫困村“最后一公里”。
   6.供给先导与需求跟随并存发展。金融发展分为供给先导型和需求追随型两种模式。供给先导型是指金融机构和相关金融服务的供应优先于需求，突出金融服务对经济的促进作用；金融需求追随型是经济主体在经济社会发展过程中产生的金融需求，促成金融机构各类服务的产生。金融精准扶贫初期，金融机构与各级政府、金融同业密切合作，为培育贫困地区主导产业、帮助贫困农户发展生产等合作创新推出金融产品，大多是供给先导型服务。有些贫困地区经过几年发展特别是脱贫摘帽后，金融需求日趋多样化，金融机构主动研究贫困地区和脱贫人口新变化，努力提供多层次金融服务以满足客户多样化金融需求。
  金融精准扶贫存在的主要问题
（一）金融供给激励不足，政策机制有待明晰
   1.金融精准扶贫组织体系缺乏顶层设计。首先，扶贫金融机构功能定位不清晰。国家号召各类金融机构积极服务脱贫攻坚，除要求国开行、农发行单独承担易地扶贫搬迁金融服务外，其他银行业金融机构则没有明确侧重哪种业务，导致金融供给服务内容同质化较为严重，不利于金融机构“错位”发展形成特色。其次，对直接服务于建档立卡贫困户的金融机构缺乏特定激励政策。目前政府还没有专门制定面向主要扶贫金融机构的更优惠的定向降准、财税倾斜等政策，供给的正向激励不足。第三，部分贫困地区政府财政资金撬动作用未充分发挥，有的贫困地区尚未建立扶贫贷款贴息、风险分担机制，有的分担比例全省“一刀切”、不精细，没有充分体现地区之间、不同层次客户之间的风险差异，更未建立与金融机构贡献相挂钩的扶贫激励办法。
   2.金融监管多以指令或指导性要求为主。近几年政府有关部门部署安排金融扶贫工作，对金融机构多以指令或指导性要求多，配套激励制度少。大多对金融机构网点布局、信贷规模、审批流程、服务领域、不良贷款容忍度、尽职免责制度等方面提出量化要求或指导性意见，具体由各金融机构具体组织落实。金融机构普遍感到，国家对金融扶贫的“硬”要求相对多，但“含金量”高的配套激励政策少，主要依靠金融机构自身力量平衡商业可持续与履行社会责任的关系，从而也导致部分金融机构以仅完成国家监管要求作为“最高”经营管理目标，不愿在金融扶贫领域有更大作为。
   3.金融监管多以风险控制为先。部分地区金融监管部门存在以城市金融和传统农村金融业务，衡量监管金融扶贫业务的情况。多以风险控制为优先工作选项，对金融扶贫形成的不良贷款，等同于一般贷款业务，实施严格问责追责，削弱了金融机构参与扶贫工作的积极性。没有与金融机构结合本地实际，共同研究推进金融扶贫发展的差异性监管政策。此外，金融监管日常基础工作还存在亟待改进的一些问题。主要表现在现行金融统计指标体系还不能与扶贫主管部门实现完全数据共享，不能准确、全面、动态地反映金融机构支持建档立卡贫困户和农村基础设施、特色产业情况。
（二）贫困地区经济脆弱，金融扶贫难度和潜在风险大
   1.贫困地区产业结构脆弱。目前贫困地区“贷款难”和金融机构“难贷款”情况并存，金融机构资金供应充裕，有贷款规模，也有强烈放贷意愿，但在贫困地区很难找到合格的承贷主体。有些贫困地区自然条件恶劣，水电路等基础设施落后，连最基本的生存条件都难以保障，更不具备发展农业生产和其他二三产业的基础。有些贫困地区自然经济仍占主导地位，农产品生产效率低，与地区之外的大市场缺乏有效联接，生产加工方式简单，科技含量低，产业链、价值链短，导致贫困地区产业竞争力较弱，可持续发展后劲不足。加之国家近几年规范地方政府债务行为，具有“政府背景”的合格融资主体减少，政府想借钱与银行想放款的矛盾也比较突出。
   2.贫困地区信用评级较低。贫困地区农民处在封闭的环境中，生产生活长期处于低水平的自给自足状态，缺乏科技知识、市场经济意识和信用意识。文盲、半文盲的比例均较多高于全国农村平均水平。而且近些年来，贫困村中具备一定劳动能力的青壮年往往都外出务工就业，留守的大多是50多岁以上的农民和隔代学龄儿童，返乡的乡村能人较少，金融机构面对的扶贫对象相当一部分文化素质偏低、年龄偏大、生产能力偏弱，“等靠要”的依赖思想较严重，信用意识差，有些贫困户甚至还存在“金融扶贫是国家救济，可以借钱不还”的错误想法。
   3.贫困地区农户贷款需求单一。贫困地区农户融资需求大多集中在采购大型生产设备、农村住房建设、婚丧嫁娶、大病住院、子女上学等方面，日常对贷款的需求并不迫切。地方政府、带贫企业等其他单位组织发展某一产业时，贫困农户才会产生贷款意愿。脱贫摘帽后，农户收入有所提高，贷款意愿则又趋于降低。如农业银行定点扶贫县河北饶阳，誉为北方“蔬菜之乡”，北部地区发展较早的蔬菜大棚农户，无论贷款条件多么优惠，也不愿意贷款。南部地区近年来新发展的蔬菜大棚，农户才存在向农行申请贷款扩大生产的意愿。
（三）信贷政策制度、金融产品等与资金需求不匹配
   1.金融扶贫产品和服务模式创新不够精准。银行业一些金融扶贫产品精准度适用性与需求存在一定差距，在评级、担保、额度、期限等方面，不能充分满足贫困地区客户需要。制定政策办法存在按城市客户和传统业务考虑的惯性，对不同贫困地区自然资源、支柱产业、客户需求差异性的研究不够深入。同时，银行业支持的贫困地区产业项目，有相当一部分贷款没有与精准扶贫工作联系在一起，没有与建档立卡贫困户建立有效利益联结机制。农村产权抵押贷款至今仍在试点阶段尚未大面积推开，县域缺乏针对性的担保机构，政策性农业保险覆盖面小。此外，目前金融机构提供的金融扶贫产品趋于同质化和单一化, 服务手段过于单一，使金融资源在精准扶贫实践中难以达到资源利用效率最大化。
   2.建档立卡贫困户存在纵向识别与动态识别的矛盾。目前开展金融精准扶贫识别贫困农户的主要方法是纵向识别，由省、市、县政府划定扶贫线，自上而下逐级认定，确定帮扶单位和帮扶对象。由此存在层级过多，透明度不高，加之建档立卡贫困户根据帮扶工作进展而动态退出，信息沟通与传递不及时，存在纵向识别与动态识别的矛盾。而金融机构未提前参与对贫困户的鉴别，信息不对称问题更为突出，向贫困农户提供融资服务有时只能“被动接招”，未在规定时间内完成上级单位扶贫任务，无法进一步细分客户，仅按政府提供的建档立卡贫困户名单“一贷了之”。
   3.金融机构的内部制度约束不够有力。一是机遇意识、创新意识不强。有些商业银行对脱贫攻坚战略意义认识不深，未能从经济发展、拓展市场和业务转型的全局研究谋划金融扶贫，等同于一般性工作部署，研究制定的政策意见满足于完成国家一时的任务。二是缺乏切实可行的信贷投向、业务创新、尽职免责等金融精准扶贫实施细则，考核力度偏小、激励力度偏弱、约束不够有力，有的甚至做得越多，对单位和个人绩效评价结果和工资薪酬额度不利影响越大，难以调动银行员工积极性主动性。
  金融扶贫体系创新设想
   脱贫攻坚实际是“三农”工作的又一次深化改革，也是推进农村金融供给侧结构性改革的重要机遇和切入点。不能就扶贫而扶贫，不能就金融而金融，应着眼“后脱贫时代”和未来银行4.0建设，加强金融扶贫顶层设计，完善金融扶贫体系，努力形成具有中国特色、中国风范的金融扶贫理论及制度供给体系。
（一）重新定位和谋划农村金融扶贫体系
   脱贫攻坚涉及农村经济社会发展各方面，关系农村经济、乡村治理和农村社会变迁，需要农村金融供给体系进行时代性重大制度变革。总体构想：有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴政策，银行等金融机构率先在扶贫领域实现业务转型升级，深化金融扶贫持续“造血”机制，强化金融在脱贫攻坚和农村经济社会中的功能，把农村金融深度融入县乡政府扶贫工作和各类企业、村集体、农民生产生活中，坚持政府引导、金融主导、社会参与“三位一体”，打造开放性、参与式、广覆盖的新型农村金融扶贫体系。一是推进建立政府、银行、社会三方合作金融服务平台，实现政策数据信息共享，融合农村政务与金融服务，集中统一向贫困村和贫困农户提供“一站式”综合服务。二是利用金融综合服务平台，调动多方资本与银行信贷资金协同扶贫。拓展财政扶贫资金范围与功能，发挥财政资金在增进信用、投资引导等方面的作用。鼓励贫困县政府设立专项风险补偿基金。持续强化面向农村地区的小微企业和涉农主体担保体系建设，拓展国家农业担保联盟对建档立卡贫困户的业务范围。三是探索实施金融扶贫主办行制度。国有大型商业银行和政策性银行要发挥主体作用，尤其是机构网点较多、贴近农村、熟悉农村业务的商业性金融机构要发挥主力军作用，承担好扶贫主办行职责，在综合平台建设、重大扶贫项目、扶贫小额信贷等方面，示范引领各类机构、社会资本进入扶贫领域。四是强化国家监管政策正向激励作用，调动金融机构扶贫积极性。政策设计应鼓励金融机构以发挥市场作用为主、走保本微利的可持续发展之路。改进和完善支农、支小再贷款管理方式，发挥再贷款杠杆作用。坚持以正向激励为主，完善商业银行考核、差别存款准备金率、再贴现、差异化监管等政策措施。
（二）全方位坚持深化精准扶贫方略
   一要精准定位金融扶贫主体，解决好“谁来扶”的问题。准确界定金融主体差异化功能，提升各类金融机构协同支农效果。充分发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用，鼓励涉农商业性银行不断改革创新，探索更多市场化、可持续的金融扶贫商业模式。市场做不了的或市场不想做的交由政策性银行主导，弥补和修复市场功能不足。在加强监管和有效防范风险前提下，规范发展民间融资，引入互联网金融企业等社会资本进入扶贫领域。大型金融机构应积极服务贫困地区企业通过发行股票、公司债等方式募集资金。二要精准定位金融扶贫对象，解决好“扶持谁”的问题。金融机构应积极与当地扶贫部门建立长期工作合作机制，充分利用已有的建档立卡贫困户调查成果，根据地方扶贫规划，突出地方特色优势，针对发展生产、易地搬迁等“四个一批”制定差异化的金融方案，找准支持对象和服务路径。三要精准定位贫困地区的主导产业和项目，解决好“扶持什么”的问题。农村地区尤其是贫困地区政府财力有限，重点支持贫困地区的水利、公路、棚户区改造和整体城镇化建设。大力支持农业产业化经营，培育贫困地区特色优势产业，着力推进优势农产品向优势产业集中、生产加工向龙头企业集中。积极支持贫困地区农产品物流体系建设。
（三）以创新驱动增强贫困地区金融供给能力
   一要创新金融扶贫产品和服务模式。加强金融政策与财政政策的协调配合，完善融资担保和风险补偿机制，有效分散金融机构经营风险。大力推广复制“政府增信+银政共管”有效金融扶贫模式。根据贫困地区产业发展特点，不断创新推出操作、性适用性强的金融扶贫产品，争取“一县一产业，一县一产品”。推动建立各类农村产权流转交易和抵押登记服务平台，创新基于贫困地区各类产权的金融产品。鼓励金融机构下放产品创新权限，研发一批区域范围内小众化金融扶贫产品。二要运用互联网金融创新服务工具。将金融科技优势与扶贫政策要求深度结合，运用大数据、人工智能等技术，创新互联网金融扶贫模式，研究制定互联网金融扶贫政策制度，实现扶贫小额信贷批量化、标准化作业，提升金融服务效率和客户体验。三要延伸基础金融服务网络。推进银行“物理网点+自助银行+惠农服务点+流动服务+互联网金融”多渠道建设，不断延伸金融机构服务网络，改善贫困地区支付结算、转账等基础服务，努力向贫困地区农户提供全天候“足不出村”的现代金融服务。四要加强金融消费者教育和权益保护。加强地方社会信用体系建设，向农民提供信贷等金融服务的同时，强化基础金融知识的普及宣传，维护贫困地区金融消费者合法权益。
（四）完善金融机构自身政策制度机制
   一是把金融扶贫工作融入金融机构战略布局。抓住历史机遇，制定金融扶贫工作战略规划，明确今后一段时期的目标任务、政策举措。在业务经营上按保本微利原则加快改革创新，深耕贫困地区市场。结合银行4.0建设，深化与贫困地区政府、社会多方合作，集中有限技术资源实现开放银行的突破。二是完善金融扶贫考核机制。弱化经营绩效特别是利润指标考核，加强金融服务平台、大数据、客户账户建设、金融产品创新等方面的考核引导。三是优化线下线上业务流程。全面梳理开户、评级、准入、授信、审批业务流程，优化有关政策制度办法，强化互联网思维推进业务转型，破除“部门银行”痼疾，全面提升客户体验。四是把尽职免责有关要求尽快落到实处，切实解除基层行和职工创新推进金融扶贫工作的后顾之忧。
（五）加强金融扶贫基础管理工作
   一是完善金融扶贫统计评价指标。与监管部门、地方政府合作研发金融扶贫统计数据库，建立数据共享机制，确保金融扶贫数据及时、准确、完整。根据脱贫攻坚进程和建档立卡贫困户逐步退出的情况，调整金融精准扶贫贷款统计口径，监管部门应及时完善“贷款增速高于全行贷款增速”等评价指标。二是完善贫困地区市场主体信用评价体系。整合贫困地区农户生产生活数据，加强农户信用信息征集与评价，充分利用金融科技实现动态化管理，确保金融扶贫的精准、高效。加快建立贫困地区市场经营主体电子信用档案，健全针对各类市场经营主体的信用评价体系。三是以金融机构设立在贫困地区的惠农服务点为支撑，健全功能完备的村级金融服务生态圈。以农业银行等主要涉农金融机构设立的惠农通服务点为基础，积极融合政府的政务、电商、气象等服务功能，实现互联网化改造，调动村级组织力量，邀请村两委、乡村能人和驻村扶贫干部参与金融扶贫工作，构建功能丰富的“金融机构+村级金融服务点+农户”村级金融服务生态圈，创新由基层贫困社区及农民积极参与的反贫困金融制度，不断提升农村“最后一公里”金融服务能力和水平。