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李燕（西南政法大学副校长，民商法学院教授、博导,重庆市人文社科重点研究基地“市场交易法律制度研究基地”主任、营商环境与社会信用研究院院长）
立足全面建成社会主义现代化强国，党中央将乡村振兴作为做好“三农”工作的重要战略部署。金融是国民经济的血脉，乡村金融作为“三农”工作的重要抓手，是乡村振兴的基础性支撑，在现代化农业建设中具有不可替代的重要作用。2015年中央一号文件要求加强农村法治建设，首次提出“积极推动农村金融立法”。2022年中央一号文件单列“强化乡村振兴金融服务”，标志着金融促进乡村振兴的法治建设是破除制度桎梏、提振实践成效的动力和保障。在农业农村现代化进程下，乡村振兴中的金融支持表现出一些问题，融资渠道匮乏、融资成本高等仍旧阻碍着乡村振兴战略的步伐。成熟的法律制度能够为市场整体环境提供秩序基础，有效激活市场要素，实现市场资源有效配置。为此，在构建中国特色社会主义法治体系的要求下，为进一步强化金融对乡村全面振兴的精准支持，深化现有实践改革成效和政策规范成果，应当进一步推进金融促进乡村振兴的立法工作，提高金融服务乡村振兴的质效。
金融促进乡村全面振兴的法治目标
《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的出台将乡村振兴的基本要求和具体工作落实为法律表达，为乡村振兴战略实施提供了制度上的根本依据和坚实保障。依循乡村振兴的法治化进程，为回应乡村市场逻辑与政府逻辑关系重构下体制机制更新的需求，亟须在目标导向下着力构建金融促进乡村全面振兴的制度规范。金融促进乡村全面振兴的立法构建应当以强化金融供给、服务实体经济、优化社会治理、提供系统规范为基本目标，推动乡村金融回归助农、兴农本源。
革新金融供给模式，构建金融服务生态。健全农村金融体系，切实提高农村金融服务水平，实现金融服务有序、有效地均等、精准供给是金融促进乡村全面振兴立法的核心目标。传统金融的市场化逻辑难以迎合乡村需求展开，乡村金融的现有供给力量尚不足以支撑农业农村现代化建设要求，从规范层面提高乡村金融供给与农村金融需求的适配性是推动金融促进乡村全面振兴的基础任务。一方面，现阶段的乡村金融市场无法确保金融机构通过此前在城市金融市场获得的资源配置经验与风险控制手段获取足够的利润，导致长期以来农村地区存在不同程度的“资金离农”“金融排斥”等现象。另一方面，随着农业农村现代化程度纵深推进，农业生产方式、科学技术、经营体系以及乡村社会结构等都发生了巨大的转变，乡村金融供求关系也有所改变。对于乡村金融仍然存在的供给不足、供需失衡、供需错配等问题，应当优化金融供给模式，构建平台化金融生态，以制度表达回应乡村发展对金融的实际需求。一是要实现传统金融服务的转型升级，革新金融供给模式，加强金融产品与服务供给的精准性和有效性，让金融供给与金融需求有效链接。要创新区别于传统逻辑的金融供给模式，引导金融机构针对性设计适配乡村资产资源的融资担保、风险控制与处置变现的体制机制。二是要发挥金融驱动乡村发展的力量，打造符合农村优势产业、特色产业需求的金融产品，鼓励金融资源向产业链升级、产业融合、区域整体开发领域倾斜，从而带动现代化农业经营制度发展，促进农村经济增长，推动城乡要素融合，让乡村经济发展成效支撑中国式现代化扎实推进。三是要推进金融服务与产品的创新升级，持续探索乡村融资新路径。鼓励金融机构继续围绕扩展抵押方式与担保渠道开发贷款新产品，鼓励有条件的涉农企业利用股票、债券、票据等金融工具进行直接融资，多元化、多层次推进涉农主体的金融需求得到满足。四是要融合数字化成果和金融科技创新，强调现代化数字金融渗透乡村的整合价值，以平台化、数字化金融服务方式打造乡村金融服务新样态。贯彻金融供给与乡村市场改革、农业产业升级、乡村社会治理等各领域融合的基本理念，以激励规范推动金融主动服务乡村社会建设，实现乡村金融资源的可得性与优惠性。
服务农村实体经济，助力农业农村现代化建设。习近平总书记强调：“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”乡村金融立法的根本目的在于服务实体经济、助力产业发展，培养乡村新质生产力，促进乡村社会整体进步。我国现代化产业体系承载着质量变革、效率变革和动力变革的艰巨使命，金融作为现代化乡村产业体系建设的关键力量，能通过资金投入、要素配置的方式，有效提高实体经济的水平和效率。提高金融服务乡村实体经济的自主性和自觉性，推进信贷资源重点配置“三农”实体经济领域，以助力信贷增量优化和存量重组。只有扎实推进金融服务乡村产业建设，才能为农民提供稳定生活保障，为乡村全面振兴提供内生动力，为我国现代化产业体系构建提供永续支撑。具体来说，乡村金融立法要充分贯彻协调发展和绿色发展原则，以激励约束机制引导金融机构围绕农业产业链、农产品供应链、产业融合领域发展适配的金融产品与服务。一是聚焦特色产业、新兴产业以及弱势产业振兴推进金融产品创新，推进农村一二三产业融合发展。二是加大对绿色农业的金融支持，鼓励政策性金融机构带头支持农业生态环境治理和恢复项目，支持涉农企业进行绿色清洁生产，助力可循环、可持续的绿色农业稳定发展。通过构建乡村金融生态场景，促进金融资源有序配置到乡村产业发展中的需求环节和重点领域，巩固脱贫攻坚成果，提高农村实体经济效率和水平，实质上带动农民致富增收，助力农业农村现代化建设，实现可持续发展，是乡村金融立法的最终目标。
提升乡村治理成效，优化乡风建设。乡村金融立法应当具备回归社会、回归人民的内核，追求社会公平正义、和谐发展。农业农村现代化推动金融的系统性内生变革，使乡村金融在内涵探索、实践方法创新和理论体系构建中，发展出与时俱进的新样态。中国特色社会主义进入新时代，现代金融已兼具营利功能和社会功能双重属性，既是社会经济的支撑，也是解决社会问题的有效工具。乡村金融立法的核心使命在于保障农民生存发展权，通过金融资源的普惠供给为农民生活和乡村整体发展提供实在的资金支持，激发农民建设乡村的内生动力，满足人们对美好生活的向往。一方面，立法要加大对农村基础设施建设的信贷支持，推动乡村城镇化建设。鼓励金融机构依照各地的经济区域规划和协调发展要求，通过简化贷款手续、延长贷款期限、增加贷款额度等方式，对公路、供水、供气、电网等基础设施建设提供资金支持，推动周边乡镇向城市郊区演变，促进城乡经济协调发展。另一方面，要巩固脱贫攻坚成果，关注中低收入群体金融需求，扎实推进共同富裕。贯彻普惠金融理念，为农户提供生活、医疗、住房、教育等基本金融服务，为农村创业者提供创业贷款，为小农户、脱贫户提供扶贫小额贷款等针对性金融服务，是金融提升农民生活生产水平、践行共同富裕目标的重点任务。必须重视金融的社会功能属性，让金融资源有序配置到乡村基础设施建设的方方面面，满足农民生活的基本金融需求，严守社会公平底线，这样才能发挥金融促进乡风文明建设的力量，助力乡村社会治理不断优化。
夯实制度规范基础，提供系统法治保障。《乡村振兴促进法》针对乡村振兴中的金融供给问题，制定了涉及国家多个行政机关、司法系统、金融机构、涉农企业等多方配合的总体规范，但促进措施仍缺乏刚性约束和具象操作，亟须通过系统性规范搭建金融服务环境、乡村产业发展、乡村社会治理等各领域的措施框架，明确各主体的权利义务和法律责任，解决乡村振兴金融促进实践的法治保障需求。为发挥金融对乡村全面振兴的支持力量，持续深入地推进乡村金融改革，需要从制度层面营造鼓励创新、允许试错、严控底线的法治环境，促进金融机构发挥下沉乡村的主观能动性。乡村金融立法旨在构建系统性制度规范以满足当前乡村金融改革对法治保障的现实需求，贯彻落实《乡村振兴促进法》中的金融促进路径，可以为先行先试的金融机构提供指引与保障，以吸引各方力量积极参与乡村振兴战略的全面实施。将党和国家关于金融服务乡村振兴的各项政策上升为法律，将乡村金融实践的有益探索转化为制度表达，能够促进建立完善多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系，增强金融服务能力，助力推进乡村全面振兴，加快建设农业强国。
乡村金融立法的价值取向
习近平总书记在2023年中央金融工作会议及2024年1月省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上发表重要讲话，系统全面阐释了中国特色金融发展之路的理论体系与科学内涵，提出要深刻把握金融工作的政治性、人民性，为金融服务乡村全面振兴的立法工作提供了根本遵循。只有明确乡村金融立法的根本宗旨和价值取向，才能把握制度建设的整体方向和基本思路，保证立法工作符合全面依法治国的法治化要求。
坚持党的全面领导。中国特色金融发展之路的最大政治优势、制度优势、体制优势就是坚持党的领导，坚持党的领导是金融促进乡村振兴法治建设的根本要求。长期以来，“三农”工作都是全党工作的重点，“五级书记抓乡村振兴”已成为我国现代化农业强国建设的重要政治保障。坚持党中央对金融服务乡村振兴工作的全面统一领导，地方党委和村委对党中央决策部署的有效落实，将党引领乡村发展、促进乡村建设的关键作用法治化，才能确保乡村金融改革道路政治正确。因此，乡村金融立法本质上要体现党的意志，将党的金融政策、理论和路线方针贯穿到乡村金融法治建设各方面、全过程，充分体现党中央对乡村振兴的战略部署，从根本上落实依法治国的基本方略。地方党委和村委作为推动金融服务乡村振兴的关键主体，可通过与地方各级组织建立联动机制的方式，就当地金融建设重点任务设计因地制宜的工作办法，共同促进党建工作的规范化。以党的自身队伍建设推动乡村振兴的人才供给，促进金融参与主体的多元化发展，为乡村金融改革提供组织基础。
坚持以人民为中心。从法律层面固化乡村金融的人民性功能，坚持人民主体地位是检验乡村金融立法质效的价值标尺，也是乡村金融本身的价值坚守。因此，金融促进乡村振兴要深入贯彻以人民为中心的发展思想，坚持农民主体地位，以“支农、强农、惠农”为落脚点。在法治框架下满足人民需求、谋划人民致富、促进人民发展，是立法必须遵循的基本原则，也是我国金融法律立法的人文精神与价值追求。乡村金融法律通过激励机制增强金融服务的多样性、普惠性、可得性，引导金融促进乡村产业发展；通过保障规范压实农民在普惠金融中的权利实现，促进乡村产业收益回归农民本身，构建农民致富增收的长效机制，真正落实以人为本的发展原则。坚持以人民为中心，就要坚持发展普惠金融的基本路径，从而促进脱贫地区可持续发展，加快推动城乡融合互动，推进全体人民共同富裕。进一步来说，乡村金融立法要以普惠金融作为逻辑起点，对于金融排斥问题配合以更为精准的因地制宜的发力逻辑，在着力提高人民群众金融素养的同时，针对普惠金融发展不均衡、不充分的问题进一步完善制度保障，确保金融精准促进乡村振兴战略全面实施。在统筹兼顾与因地制宜的规范理念下，一方面要加强顶层设计、统筹协调；另一方面要深刻认识欠发达地区、薄弱环节和特殊群体的金融服务问题并着力加以解决，推动贯彻金融服务乡村的人本主义理念。
采用促进型立法方式。为契合乡村振兴实践，提高制度规范的可操作性，乡村金融立法应当采用以倡导和激励的授权性规范为主的促进型立法，而非以义务性规范和禁止性规范为主的传统管理型立法。立法的最终目的，从来不是建立基本的秩序边界，而是通过各种法律手段，使各类主体都得以追求并实现美好生活愿景。促进型立法要求以政府责任兜底的调整方式，将规制重点集中在扶持激励、权力保障以及政策管理等方面，通过价值引导和鼓励性优惠措施提高各主体参与的积极性和主动性，以实现金融促进乡村振兴的法治目标。金融促进乡村振兴在特定时期内是一个难以产生直接经济效益的“公共事业”，需要鼓励创新、支持改革、合理容错、把控风险的制度环境。促进型立法不仅能够明确各方权利义务、把握金融风险底线、界定改革试错边界，还能够促进政府提高公共服务水平、推动社会各方积极参与，是能够迎合乡村金融制度环境需求的最佳立法方式。转变政府职能、强化制度的引导与促进作用，更能实现不同类型的金融机构对促进乡村振兴这一时代使命的自觉认同与积极履行，从而促进乡村振兴多元参与主体延伸出更大范围的长期利他行为。
统筹高质量发展和高水平安全。农业农村高质量发展是金融促进乡村全面振兴的最终目的，乡村金融立法要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，助力农业农村现代化稳步推进。2023年10月，国务院发布《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出未来五年建成高质量普惠金融体系的目标，为乡村金融立法提供了方向指引。乡村金融立法应当强调创新改革与风险防范相结合，既要通过激励规范鼓励金融组织不断创新金融产品与服务以适应乡村现代化发展，又要通过底线规范把控和防范金融参与乡村发展的风险以保障农民利益、粮食安全、生态环境和社会秩序。一方面，在制度规范中充分体现金融建设的现有成果与未来目标，构建乡村数字普惠金融生态，以数字科技赋能金融业务精准度提升，推动普惠金融与绿色金融深度融合，激发金融组织自我革新的内生动力。构建农村金融信息开放平台，推进涉农数据的收集、整合与共享，以大数据智能分析为农村现代化新型农业经营主体提供科学的经营决策参考，支撑农村实体经济高标准、高质量发展。另一方面，以法律表达为乡村金融健康和金融安全提供扎实保障，构建差异化管理监督机制，健全农业信贷担保体系、农业保险和再保险体系、乡村信用评价体系和增信体制等，压实数字化知识产权与数据信息安全保护责任，确保乡村金融安全、可持续发展。
乡村金融立法的核心关切与重点考量
理性正当的法律制度能为市场提供合理性与合法性预期，是经济活动有序开展的支撑和保障。乡村金融的根本追求不在于利润最大化，而是服务于乡村社会治理，因此，乡村金融立法的核心考量在于激活乡村发展内生动力，实现金融功能性与营利性的融合统一。只有着眼于金融服务乡村的特殊逻辑，以经济效益和社会效益相结合的理念设计乡村金融立法重点规范内容，才能为现代农业产业提供可持续发展的金融力量，助力乡村全面振兴战略的实施。
优化乡村金融服务，强化金融功能属性。金融促进乡村振兴的重点立法规范内容首先是强化金融的功能属性，引导、激励金融组织创新开发满足乡村振兴下多元金融需求的金融产品与服务，推进金融供给的均等化和精细化。以统筹兼顾和精准促进相结合的方式推进建设农业农村多元化普惠金融体系，以“有效市场”与“有为政府”相结合的基本逻辑优化完善商业性金融、政策性金融等服务，为乡村金融市场的参与主体营造适度宽松、创新友好的法治环境。强化金融功能属性，应当从健全金融组织、优化金融服务、创新金融产品等多层面共同发力。一是要促进乡村金融组织的多元化发展，构建由政策性、商业性、中小型与新型金融机构共同构成的金融组织体系，明确各层级主体职责范围，引导其根据自身服务定位和服务专长，满足相应层次、相应类型的金融需求，助力乡村金融合作发展。二是要发展综合化思维和综合化服务，坚持多元性、适当性以及精准性规范导向，增强金融资源的可得性和普惠性，提高金融服务与农村需求的适配度，促进产品的匹配性与交易的公平性，让金融助力农村“高精尖”产业发展的同时，惠及特殊群体。立法应当深化金融的社会功能，加大对农村基础设施建设的信贷支持力度以推动乡村城镇化建设，围绕乡村生态文明建设和精神文明建设构建规范机制。一方面，完善农村金融风险补偿机制，构建多层次风险分担体系，强调农耕文明传承和农村生态环境保护。另一方面，依托基层党政力量开展宣传教育活动，强化农民现代金融信用意识，督促贷款人合理运用贷款，降低金融机构融资风险，维护乡村社会秩序稳定。三是要持续推进面向“三农”的金融产品创新，积极满足乡村特色产业、农产品加工业、农业现代化示范区建设等领域的多样化融资需求。开发设计符合涉农主体需求的理财产品和期货、期权产品，丰富金融品种结构体系，以门槛低、保障全、风险低的理财产品吸引涉农主体进入金融理财市场。发挥金融科技优势，打造专项服务平台，运用大数据、物联网、云计算等数字化成果助力金融供应链结构优化，为更多需求主体提供融资支持。
强化农民利益与社会利益保障。着眼于金融服务乡村发展的人本主义理念，乡村金融立法应当以完备的权利保护规范为农民利益提供充分保障，以金融资源公平高效配置推动农民增收、产业增效，促进乡村社会公平和谐，推动美好乡村建设。金融参与乡村建设必然带来市场化风险，如何保证农民基本利益不受侵犯、农村社会秩序不受影响，彰显乡村振兴战略推进中对农民的国家关怀，是乡村金融立法的考量重点。因此，乡村金融立法应当以国家对农民利益保护的基本法律为依据，回应《乡村振兴促进法》中保障农民民主权利和维护农民根本利益的要求。一是要以规范压实农民建设乡村的参与权，健全适配土地权利融资的金融产品种类，为农民创造实现土地资源价值的自由选择空间，推进农村金融人才培养的供给侧结构性改革，促进农民金融消费者、金融受益者、金融建设者多元身份构建。二是要加大金融支持集体经济发展壮大的力度，保证农村集体组织成员的财产收益权利，引导金融资源对接农民财富管理需求，充分调动农民参与乡村建设的积极性、主动性。三是要强化农民现代金融意识，提高农民在市场经济中的各项能力，避免农民利益受到市场逻辑的不当侵害。让农民真正成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者，激发农民建设乡村、服务乡村的内生动力，推动乡村社会发展环境整体向善，是乡村金融立法的初心与归宿。
提升乡村金融基础设施建设水平。金融供给规范机制在乡村的有序运行需要完善的基础设施作为支撑，乡村金融制度环境既是基础设施建设的内容，也是强化其他金融基础设施的手段和方式。扎实推进乡村金融基础设施建设，应当以建设乡村信用体系和发展数字普惠金融为规范重点。一是健全乡村信用体系，为金融资源有效对接需求主体搭建平台和桥梁，为维护市场交易秩序提供扎实保障。信用是市场资源配置的关键，也是政府治理社会的手段。乡村信用体系是包含政府主体、自律性组织、经济主体、信用工具、征信规范标准、信用普及教育、信用惩戒和修复等要素在内的，相互联系、相互影响、相互作用的金融系统。只有以法治手段全面落实农户信用建档，推进乡村涉农信用信息平台建设，加强涉农信用信息的采集、整合、管理与使用，引导金融机构根据信用评级结果“应授尽授”“精准帮扶”，才能充分实现信息、信用、信贷的体系化衔接，有效纾解乡村信用文化缺失和金融资源供需双方信息不对称的问题，优化乡村信用生态环境。二是推进数字普惠金融发展，增强融资机会的可获得性，助力金融效率提升，激发乡村创新活力。乡村金融立法要从引导金融机构数字化转型和强化数字风险监管两个维度，在开发多元金融服务、扩大普惠金融覆盖范围、提升金融服务便利度的同时，构建大数据风险监控机制，促进金融资源供需双方的行为规范化，降低金融服务成本。压实政府部门加强农村地区信息化建设的责任，优化农村网络环境，为数字金融的普及提供完善的基础设施和物质载体，从而更好地发挥“数字技术＋数据要素”双轮驱动作用。
[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]健全重点领域的金融支持。乡村金融立法应当着眼于金融助力乡村农业产业发展全过程，针对重点领域构建制度规范体系，充分发挥金融法治的促进和保障作用，积极培育中国特色金融文化。加大货币政策工具支持力度，深化融资配套要素市场改革，强化金融对粮食和农产品生产的支持力度，以制度规范深化金融“支农、强农、惠农”功能。一要围绕金融助力粮食生产主体扩大产能、升级技术、提高质效等方面构建制度规范，推动构建现代化农业经营制度和高质量农产品永续供给机制，压实粮食安全重任。二要针对农村土地制度、农业资源环境保护、农产品质量安全等重点领域立法，引导资本下乡，推动金融要素有效配置并树立金融参与乡村发展的底线规范。三要着眼于农业农村现代化发展，健全产业结构调整升级、产业链优化、农业产业科技研发、农村经营体系等领域的金融供给规范，增强法律制度的针对性和可操作性。为贯彻绿色低碳发展理念，加快建立绿色金融体系，还需牢固树立新发展理念，努力建立农业农村绿色低碳发展体系。一方面，引导金融机构根据促进农业供给侧结构性改革的需要，重点对绿色农产品科技、农业规模化经营、农产品加工、休闲农业服务等绿色生态农业产业领域予以资金扶持，促进低污染、低耗能的绿色有机农产品生产。[另一方面，大力发展绿色金融服务，扩大绿色金融产品供给，创新绿色金融担保授信机制以解决抵押品不足的问题，激励绿色金融机构为农村环境治理与生态保护提供中长期贷款。着眼于走中国特色金融发展之路，将乡村金融供给的重要领域落实为法律表达，持续推动完善农业农村法律规范体系和配套法规规章、制度措施，为乡村社会发展创造良好的金融发展生态。
结语
金融的立法与法治功能，就在于为乡村市场提供稳定预期，营造自由健康、公平、安全的乡村金融发展生态，通过权利义务性的规范为引导更多金融促进乡村全面振兴提供长期可能。金融既是现代经济的血脉，更是社会的润滑剂。金融不再仅仅是工具、资金、信贷投放，更是方法、理念。金融促进乡村全面振兴，按照市场经济的本质要求就是意思自治并在法治下运行，通过科学的制度安排以及建立保证制度实施的生态法律环境，来构建良好的金融秩序。在现代社会，我们必须通过外在的法律形式来强化秩序。只有将深化农村改革的实践和成果纳入法治建设轨道，才能构建乡村社会变迁与金融变革的良性互动。在乡村全面振兴的大背景之下，金融从资本到人本，从资合到人合，乡村金融既要反映出数字经济、社会融合的时代主题，又要展现金融在乡村中的新定位、新作为；既要满足乡村社会对金融的多元诉求，又要表达出乡村金融的普惠、共享、科技、可持续的时代价值；既要建立乡村金融可持续的发展机制，又要有一个较为成熟的监管体系与之配套，以上是之为乡村金融法治的重点，亦是难点。（来源：《人民论坛·学术前沿》2024年第10期）
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