陆铭：澄清关于建设统一大市场的几个认识误区

gecccn

陆铭（上海交通大学中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）

  《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布后，引起了社会的广泛关注，但也产生了一些误解。那么，为什么要提出加快建设全国统一大市场？当前中国难道不是统一大市场吗？建设统一大市场是要重回计划经济吗？对于这些问题，有必要加以分析和澄清。
  加快建设全国统一大市场的原因
  要理解加快建设全国统一大市场的必要性，就要首先理解国家发展的目标。正所谓，“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。一个现代化国家的发展，是以人民为中心的发展，要实现长期和全局的发展目标。
  从长期来看，经济发展中投资和消费的比率要处在“黄金律”之上。投资过多，虽然短期能带来GDP的增长，但是从中长期来看，缺乏消费的支撑则投资回报必然下降，经济发展的可持续性受损。在2008年之前的一段时间，中国经济依靠大量投资拉动增长，国内消费相对不足，需依赖出口来消化国内的产能。在中国经济占全球经济比重越来越高的情况下，中国作为一个大国，依靠别国来消化自身产能的增长，必然会伴随着其他国家的外贸赤字。在这一背景下，依靠投资和出口拉动经济增长的方式已经在2009年之后逐步得到了改变。当前，虽然中国经济仍然高度开放，外贸依存度（即进出口与GDP之比）仍然很高，但外贸盈余（出口减进口）对GDP的贡献降到了1%左右。在这个意义上，中国经济增长已经主要依靠内循环，国内大市场将成为未来中国经济发展的主要动力源。
  经济发展要有全局视野。生产要素在一个国家内部自由流动，能够提高生产要素的配置效率。劳动力的流动尤其重要，它能够使得城乡间和区域间实现人均GDP差距缩小。不同地区根据自己的比较优势走向分工协调的发展格局：一些地区自然条件、区位条件、人力资本条件较好，引领国家现代化发展；而另一些地区发展制造业和现代服务业的条件相对较差，则更多为国家提供保障粮食安全、生态安全和国防安全的功能，中央政府提供有效的财政转移支付，让这些地区能够共享发展的成果。
  要实现长期和全局的发展目标，本质上是要处理好市场和政府的关系。市场经济拥有价格机制，帮助我们判断哪些领域投资回报更高，收入更高，因此，价格引导生产要素流动，提高配置效率。同时，生产要素流动，特别是劳动力流动，还可能形成对于经济发展的“用脚投票”机制。如果人们对一个地方的发展质量、公共服务、生态宜居、营商环境等方面不满意，就可以选择离开，从而对地方政府的行为形成约束力。
  当然，市场是有缺陷的，特别是在解决外部性问题和公共品问题方面，需要政府更好地发挥作用。对于一个大国来讲，统一大市场可以解决跨界的外部性和公共品问题。例如，在河流的保护方面，需要上下游统一行动治理污染，否则，很容易形成上游地区只管经济增长，不顾污染治理的局面。另外，在基础设施方面，高速公路、高速铁路都需要进行网络化的建设，仅局部地区发展是不够的。在市场体系的建设方面，需要有统一的监管标准、行业进入的负面清单等，否则就会出现各个地区所谓“逐底竞争”，纷纷降低监管标准，牺牲发展质量。
  正是因为上述原因，推进统一大市场建设对世界上大的经济体尤其重要。例如，在美国没有生产要素跨地区流动的障碍，也没有类似于语言、宗教这样的阻碍劳动力流动的障碍，商品在国内自由流通，因此美国是世界上大的经济体里统一大市场建设最好的国家。二战以后，欧洲从推进贸易一体化走向推进欧盟内部的劳动力自由流动和跨境投资自由，上世纪末一些欧洲国家成立欧元区，实行统一货币。但是至今欧洲国家之间仍然面临着语言、文化、宗教等方面的障碍，市场一体化水平远不及美国。相比之下，中国早在秦朝就已形成语言、文化等方面差异较小的国家，同时，当代中国还在不断通过完善基础设施和制度来推进商品市场的统一，未来还要通过生产要素市场的一体化和统一市场体系来进一步建设统一大市场，使得“大市场”变得更强，享受大国的红利。
  建设统一大市场的体制机制和观念障碍
  当前中国面向建设统一大市场的发展目标，仍然存在一些从传统计划经济时期遗留下来的体制障碍，对地方政府的行为有重要的影响。要理解这一点，就需要从最基本的经济增长理论入手。
  经济增长的来源包含生产要素积累和全要素生产率两个方面。当前，中国已经出现了产能过剩问题和投资结构不合理导致投资回报不高；在土地要素方面，也存在城市面积扩张远远快于人口城市化的现象。这些问题的存在，就需要人口、土地、资本等生产要素在城乡间和地区间再配置，来提高全要素生产率。
  然而，现实情况是，当前我国仍然存在一些体制机制障碍，不利于全国统一大市场的建设。例如，城乡二元的户籍制度由于没有得到彻底的改革，对劳动力的流动产生阻碍作用；土地要素市场化仍面临诸多障碍，一些人口流入多的地区建设用地指标不足，而另一些人口流入少甚至人口负增长的地区则出现建设用地指标富余，已经开发建设的城市建设用地闲置。在资金方面，也存在着不同地区、行业和企业之间的再配置障碍，一些地区出现投资回报下降和企业亏损的局面，但地方政府仍然在不断对企业输血，形成了所谓“僵尸企业”的现象，严重影响了国家整体的资金利用效率。
  全国统一大市场建设中，除了生产要素市场存在不足的问题之外，中国的商品市场一体化也存在不足。经过几十年的市场化改革和基础设施的建设，总体上来讲，商品在地区间的流通已经通畅了很多。但仍有研究发现，在2005年之后，省和省之间的产业同构现象又死灰复燃。我们团队利用上海评驾科技有限公司提供的汽车大数据，研究了地理距离和省际边界对于城市间货车车流的影响。结果发现，省际边界效应仍然阻碍车流。对于相距200公里的城市而言，如果它们不在同一个省，它们之间的车流数量相当于同省内相距约300公里的城市间车流。
  除了旧有体制遗留下来的影响外，以上现象在很大程度上也和地方政府最大化本地的经济规模和税收有关。一种流行的观点认为，中国地方政府的官员考核和激励体制有利于促进经济增长。但实际上，有不少经济学研究指出，在考核和激励机制与经济增长之间，并没有经得起考验的因果关系。即使地方官员促进本地经济发展，带来的也只是短期的、局部的经济增长。在经济发展的早期，规模经济效应不强，短期、局部的经济增长和整个国家长期、全局的经济增长之间没有明显的矛盾。但是随着经济发展水平的提高，整个国家对市场一体化的要求越来越高，这时，地方政府不顾本地条件，过度追求本地经济增长，就有可能损害整个国家长期、全局的发展。
  除了转型期存在的体制机制障碍外，农业社会和计划经济时期形成的一些发展观念，至今仍然对中国社会存在影响。这里以三个非常有代表性的不利于构建统一大市场的观念障碍为例。
  第一，社会公众普遍未能很好地区分均衡和均匀的关系。现代经济发展具有强大的规模经济效应，因此经济要素和人口集中在发展条件较好的地区是全球范围内的普遍现象。相比之下，在农业社会，人口跟土地资源绑定在一起，哪有土地哪里就有人口，人口是天然分散的。当前，中国已经进入到了现代化发展的阶段，农业在GDP中所占的比重大约只有7%，城市化是大势所趋。但是至今，人们仍然担心经济的集聚会导致相对欠发达地区资源流失。事实上，这种担心没有意识到，人口从发展条件不好的地方向条件好的地方转移，恰恰是实现共同富裕的重要途径。伴随着人口流动，城乡间和地区间要实现的是人均收入水平意义上的相对均等，而不是要维持人口和经济活动的空间均匀分布。
  第二，人们普遍担心人口集聚带来的各种负面效应。在人口集中的地区，的确存在例如房价高、交通拥堵、环境污染等问题。但我们需要理性思考的问题是，当集聚带来问题的时候，我们是去“解决集聚”还是“解决问题”。任何事物都有它的两面性，在当前中国，集聚所带来的好处被大大低估了，而集聚产生的问题却是可以治理的。近年来，环境污染就得到了有效的治理；交通拥堵问题也在轨道交通建设等综合手段的治理下得到了明显的改善。高房价的问题也正在通过增加人口流入地区的住房供应，特别是租赁房市场的发展来加以治理。当前，中国需要做的是两手抓，一方面，进一步治理人口集聚所带来的各种问题，另一方面，通过打破制度障碍，畅通生产要素的国内大循环，获得大国发展红利。两者实际上是相辅相成的，在土地资源上，增加人口流入地的土地供应，能够更好地为这些地区缓解高房价和增加基础设施公共服务供给创造条件。
  第三，社会公众普遍对国际移民和国内人口跨地区流动的问题缺乏区分。人们对现实中存在的劳动力未能自由流动的现象往往习以为常，甚至为户籍制度的存在找到各种各样的理由。而且人们经常把国内的户籍制度和国际上存在的对跨国移民的制度障碍放在一起加以类比，而没有看到两者本质的差异。在不同的主权国家之间存在劳动力流动障碍，是因为作为移民流入的国家，没有必然的责任考虑其他国家的福利，除非是像欧盟这样结成一体化的区域。但是，对于国内发展而言，就需要把发展的目标设定在整个社会的全局发展之下，要看到国内人口跨地区流动对于提高资源配置效率和实现共同富裕的重要意义。同时还要看到，地区间劳动力流动所形成的“用脚投票”机制，是约束地方政府行为的重要治理机制。
  发展趋势：空间变局与改革举措
  虽然当前仍存在阻碍全国统一大市场建设的体制机制和观念障碍，但全国统一大市场仍然处于不断发展和演化的过程中。因为全国统一大市场的逐渐形成，中国正在经历经济和人口的空间大变局。
  由于经济的现代化，人口已经出现了从农村向城市集中的趋势，当前，中国城市化率已经达到了65%，未来还将进一步提高。这个过程不是以任何人的意志为转移的，而是经济现代化过程中人民对美好生活向往的体现。
  与此同时，人口在不同地区之间出现了向城市群和中心城市周围集中的趋势。全国已经形成了大小规模不等的城市群，城市群内部形成了中心城市引领，中小城市和农村共同发展的新格局。中心城市及周围地区正在逐渐形成现代化的都市圈发展状态，国家发展和改革委员会近年来正在不断出台一些都市圈规划，推进大城市向都市圈形态发展。
  不仅如此，中国的经济和人口向着沿海城市群集中的趋势仍然会持续。中国经济仍然是高度开放的，未来还要推进更高水平的改革开放。只要中国仍是世界工厂的定位不发生改变，只要国际贸易的主流方式是运输成本最低的海运，那么，京津冀、长三角和粤港澳等沿海地区就仍然是引领全中国发展的引擎。而成渝双城经济圈以及以武汉、郑州、西安等中心城市为核心的城市群，以及其他以省会为核心的区域经济板块，又各自在所在的区域成为当地发展的增长极，从而在全国形成不同城市群梯度发展的格局。
  有一些地方成为人口流入地，就一定会有一些地方出现人口流出。第七次人口普查数据显示，在地级市和直辖市层面，大约有40%的中国城市出现了人口负增长。但是这种现象并没有那么可怕，上海海事大学李杰伟老师的团队发现，在全国范围内，有大约80%的城市，它们中心城区的人口是正增长的。换句话说，即使在有些城市管辖范围内人口负增长，其实主要是郊县和农村出现了人口负增长，而中心城区人口是正增长的，这恰恰是经济现代化和人口城市化的表现。
  在人口流动的过程中，实现共同富裕的模式有三类。首先，一些各方面综合发展条件比较好的地区，通过资本积累和技术进步来促进发展。其次是人口迁徙，发展条件不够好的地区的居民可以通过流动到发展条件更好的地区来增加收入，平等地享受发展的机遇。第三，在人口流出的过程中，小城镇和农村地区的产业结构将越来越集中在农业、生态旅游和自然资源产业，在人口逐渐减少的过程中，相关行业必然会出现逐步规模化和现代化的趋势，也同样能够逐渐提高收入水平。同时，中央政府和省级政府还要通过转移支付来让人口流出地区更好地共享发展成果，主要是帮助他们改进基础设施和公共服务。
  如果我们在国际比较的视野下去看不同国家的发展，就可以看到，在统一大市场下，经济和人口出现向少数地区的集中，同时，全国范围内出现人均GDP的差距缩小是普遍存在的现象。不管是在美国还是在日本，经济和人口是同步集中在少数城市群的，特别是大城市周围，而不同城市之间的人均GDP差距非常小。从经济集中的指标来看，中国的经济集中程度仅相当于日本的水平，明显低于美国。更为重要的是，中国出现的情况是，人口的集中程度明显低于经济的集中程度，城市间的人均GDP差距明显高于美国和日本。同时，从趋势上看，中国的人口正在向发展条件较好的地区集中，最近20年来，城市之间的人均GDP差距正在慢慢下降。在这个意义上，当前中国已经走在了在发展中实现相对平衡的道路上。而统一大市场的建设，恰恰有利于为这条现代化道路扫除障碍。
  当前，中国加快建设全国统一大市场，在根本上是一场国家治理方式的改革。其中的关键点就是改革中央地方关系，从而改变地方政府的行为。要通过激励机制的调整，引导地方政府更多地追求多元化的发展目标，而不仅仅是最大化本地的经济增长和税收。要通过强化问责制，来对地方经济发展中偏离高质量发展的一些后果，如债务风险和环境恶化等进行追责。中央要逐步打破刚性兑付，以此来破除地方政府和一些低效率的国有企业的软预算约束，强化地方政府和企业发展的主体责任，避免低效率的投资及其恶果。
  同时，在中央政府更好地发挥统一大市场的制度建设过程中，要把更完善的市场经济体制当作现代国家治理的重要组成部分。要充分认识到，市场经济体制下的价格机制本身就有利于全国范围内的资源优化配置，要避免行政力量对于价格机制的不当干预。同时，要下定改革的决心，破除一切生产要素在城乡间和地区间自由流动的体制障碍。其中，改革的难点在于深化户籍制度改革，进一步加快特大和超大城市的积分落户体制改革，推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。在土地制度改革方面，加快建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。在未来统一市场的监管、负面清单等制度建设方面，要注重保护产权，实施不同市场主体的所有制中性政策，避免各级政府的发展政策产生对一部分企业的歧视，事实上形成市场的不公平竞争。
  只有坚定市场化改革的决心和行动，才能在全社会凝聚更高水平的改革开放的共识，使得中国发展能够充分发挥全球最大市场之一的大国红利。（来源：《国家治理》周刊2022年5月上）