杨华:事务分类与激励匹配:对基层“干部分流”现象的新理解

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杨华（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

  一、问题意识与分析角度
  （一）问题提出：如何理解“干部分流”现象
  在我国公务人员或机关干部系统，晋升轨道中的不断分流或上轨、脱轨，乃是千古不变的现象。职级越高，能够上去的干部就越少，多数干部会面临各个层级的“天花板”之限制，既需要对干部进行分流，也必然存在“干部分流”现象。在县域，“干部分流”不是一次性分流，而是不间性的、层级性的分流，主要包括三个方面，一是单位内分流。在单位内部一部分人的级别、职务上往上提升，或者流动到更重要的科室或岗位，比如从边缘科室调到离领导近的综合办公室，而多数人则在级别、职务、岗位上没有变动，或者只是岗位上平行调动。二是跨单位分流。在县域辖区内从一个单位调动到另一个单位的分流，一部分人的调动会有级别、职务上的提升，或者新单位、岗位更加重要，而大部分人则留在原单位，或者平调到其他同层次单位及岗位。三是跨地域分流。少数人从下级单位调任到上级单位，级别、职务上提升，单位、岗位更重要，如从乡镇党委政府调任到县级党委政府、从乡镇党委书记调任到副县长，而多数人则仍留在下级单位。级别、职务上的提升属于“提拔”，而单位、岗位重要程度提高则是“重用”，二者都属于往上流动，流动的空间和几率增大；而单位、岗位、级别、职务等没有变化的则属于被留下或分流下来的，流动的空间和几率缩小乃至停止流动。
  少数干部能不断上升、多数会止步不前的现象之发生，除了职数限制与任用体制等客观性因素外，也与干部自身的能力、学历、年龄、资历及单位和岗位的性质，以及领导人赏识等因素有较大关系。从经验调查来看，县域“干部分流”较之西方的政务官与事务官分野和中国古代的“官吏分途”都有差别，在纷繁复杂的原因中，事务分类与激励匹配的机制具有统领性和主导性。
  （二）基层人事管理中的干部选拔与激励问题
  在理论上，中国基层干部的选拔和激励面临两个问题：
  一是政治与行政的统一性，存在领导干部和普通干部的选拔和激励问题，也就是选拔哪些人、怎么激励干部的问题。在政治与行政能够相对二分的体制内，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。民选官又称政务官，代表民众表达国家意志，而考录的行政干部作为事务官对民选官负责，执行民选官的意志，但是在价值上保持中立。在这些地方，干部的选拔和激励有两条路径，一条是民选的路径，就是政务官成为党派候选人参与选举不同层级政府的正副领导人，再由他们任免政府职能部门主要干部。政务官实行任期制，任期年限和连任届数有严格规定，选败或届满后政府不安排工作。另一条是晋升的路径，事务官按照规定依据个人学历、资历、工作业绩在政府等级阶梯里按部就班逐级晋升。事务官比较稳定，实行常任制，他们经过严格政府管理方面的专业训练，熟悉和精通某一领域专业知识和技能。
  在西方选举制国家，政务官和事务官一开始就是“官吏分途”的，二者走的是不同的职业途径，晋升和激励的途径也不同。“官吏分途”是中国古代官僚制的一个突出特征，官与吏在同一官僚机构中并存共生，有着上下级关系，但又是互为隔绝的群体，从录用、流动、晋升到监察、俸禄诸方面，二者都有截然不同的职业生涯。在录用上，各地学子通过科举入仕成为干部，再由朝廷遣派各地。胥吏则从平民中挑选出来，不得参加科举考试，终生不得成为干部。对干部的激励主要在于提拔重用、晋升流动，而对胥吏则缺乏正式的管理和激励，从而也留给了胥吏在行政、权力、谋利上的自主空间。
  当前中国政府人事管理中，既无“政务官”与“事务官”分野，也不存在“官吏分途”，在基层除有公务员、事业编和编外用工的区别外，体制内多数还是具有共同政治身份的公务员。但是，中国政府管理人员却有领导干部和非领导干部的区分，领导干部不是选举产生的，而是从普通干部中逐步成长起来的。那么，就需要从从事具体事务性、程序性、操作性、专业性工作的普通公务员中，选拔出有政治觉悟、视野、胸怀、魄力和政策主张的领导干部。中国干部选拔制度中有一项重要措施是培养选拔，但不同层级的领导干部很多，又如何从众多的领导干部中选出培养选拔的对象？
  二是统一评价标准与事务差异性之间有张力，怎么评价不同部门、岗位工作上的领导干部就成了一个问题。领导干部的选拔不是业务能手、业务干部的选拔，而是在不同业务系统之间通过比较、竞争选拔出来，前提是业务之间要具有可比性。但事实上，基层不同单位、部门及科室、岗位的具体工作存在较大差异，即便是同一部门不同科室、岗位的工作也存在数量和质量的差异，无法进行真正意义上的量化比较，也就难以对这些工作进行统一评价。比如县妇联的工作与县环保局的工作，无论是工作要求、工作数量、工作强度、责任风险等都不可等量齐观。不同岗位上的工作因为差异性大，工作人员的工作压力、付出、结果就不同，那么，仅从各岗位的“尽职履责”角度就无法客观地评价工作人员的工作情况。
  只有相同岗位、同一工作才有比较性，这只能是条线业务范畴内的比较。西方事务官就是在业务范畴内加以比较和晋升的，中国基层事业编干部的职级晋升也是业务可比较性的结果。在职能部门内部，因为业务相关性、相似性较大，科室之间的可比较性相对要大些，但是乡镇是综合性单位，各站办所之间的工作根本无法放在一起比较。
  （三）分析角度：事务分类与激励匹配机制
  上述两个问题本身就有张力，要解决第一个问题，就需要基层能够对不同岗位的工作情况进行优劣比较，然后以此对占据岗位的领导干部进行优劣排序，进而才能从中挑选出优秀的领导干部给予培养选拔。普通干部也需要在不同岗位工作的比较中表现优秀，才能被选择成为后备领导干部的培养对象。但是，不同工作的差异又无法给予优劣比较，也就不能依据不同岗位工作的情况来挑选培养对象，即是说业务能手能够在同一业务领域冒出来，而不能在不同的业务之间冒出来。那么，在基层依据什么标准对不同工作岗位上的领导干部进行评价，并让优秀者从不同工作岗位上脱颖而出？
  以上是理论上的追问，在基层实践中上述张力得到了解决。这与基层存在两种类型的治理事务有关，一类是“三定方案”中“定部门职责”所规定的部门、科室、岗位的职权事务，另一类是“三定方案”之外的治理事务。在部门业务、岗位工作等业务之外，在县域、单位或部门，还存在大量难以配置到具体部门、科室或岗位上的事务，比如精准扶贫任务，职能部门都被分配了此类任务；还如县委书记推动的“创卫”工作，除领导小组及其办公室外，城区各单位、部门、社区等都承担了相关的工作任务；再如北京平谷区推动的“吹哨报到”，工作启动时许多工作都交给了法制办、自然资源局、生态环保局去做，法制办主任将区里分配的任务交办给了单位最值得信任的三个年轻干部。
  “三定方案”之外的这些治理事务有几个显著特点：一是普遍性，这些事务普遍存在于各个单位、部门及科室。随着基层社会变迁加剧，政府加快对基层社会改造，这些事务会普遍增多。二是重要性，这些事务对于县级党委政府或单位、部门及其主要领导来说非常重要，是他们重视及亲自推动的事务，或者对于辖区治理、单位建设有重要意义，如果不及时解决就可能产生负面影响。三是综合性，这些事情不是某一业务领域的专业事情，而可能涉及多个业务领域，需要综合协调解决，或者交由相关部门、机构、个人包干解决。四是额外性，这些事务没有相应的承担主体和资源配备，需要单位、部门或科室主要领导布置到相关部门或个人，由这些部门或个人在完成岗位工作的前提下自行调动资源解决。五是艰巨性，这些事务无法通过按部就班完成，需要承担者花费较多的资源、时间、精力等创造性地开展工作。六是可比较性，该类事务具有相同性或相似性，承担者承担的工作在量上具有可比较性，同时因为该类事务是额外事务，不一定均衡分配到各部门或个人，承担了该类事务与未承担该类事务区分明显。
  那么，县委县政府或各单位、领导个人在评价一个单位或个人的工作情况时，就有两个判定标准可参考，一个是必要标准，是否在岗位上“尽职履责”；另一个是充分标准，是否承担了“三定方案”之外的治理事务、结果如何。只有满足了必要标准且在充分标准评比中排名靠前，才能进入单位、领导的选择视野。如果在比较中，被比较的单位或工作人员都能够满足必要标准，那么考察的就是充分标准。这样，基层领导干部就被分流成两类人员，一类是承担了“三定方案”之外治理事务，或承担了且考评排名靠前的人，一类是没有承担该类事务或承担了且考评排名靠后的人。对于前者的人事激励是政治激励，包括领导肯定、提拔重用、个人成长、创造性体验、成就感等。下文将通过对治理事务类型及其配套激励的叙述，尝试讨论基层干部分流问题。
  二、事务属性与分类标准
  县域治理事务可以从数量和性质两个方面给予分类，数量上有多少之分，在性质上则有政治性和行政性之别。具有较强政治性的事务，被称作“政治性事务”，而政治性较弱、程序性、规范性较强的事务是行政性事务，简称“行政性事务”。所谓事务性质或属性，主要是视事务的重要程度而言，越是重要的事务，政治属性就越强，而一般性事务、不太重要的事务，则政治属性较弱、行政属性较强。
  在县域，判断治理事务是否重要的主体是县级党委政府及其主要领导，及部门、乡镇主要领导。就县级工作来说，哪些工作可列入重要事务，主要由县级党委政府及县委书记、县长来决定。县级党委政府通过某些程序如开会、出台文件等方式将某些治理事务纳入重点要做的事务行列。县级主要领导做的指示、批示和推动的工作都是重要事务。在部门和乡镇内部，重要的事务包括单位主要领导重视、关注、推动、交办的工作。这些事务的政治性较强，无论是推动工作的人还是具体落实工作的人都要予以重视，需要调动额外资源、加大工作力度予以完成。这些事务之外的治理事务，因为没有进入党委政府、各单位及其主要领导的视野，或主要领导的注意力没有分配过来，政治性就不那么强，被视作一般性行政性事务，承担者按一般规则、流程完成，不需要额外重视和配置资源。
  由于政治性事务和行政性事务的推动主体、资源投入、承担者重视程度都有差异，效果也不同，政治性事务不仅可以达到既定效果，还可能“超标”完成，行政性事务的效果则更多的是“达标”，属于底线要求。对政治性事务、行政性事务的考评及其结果运用也有差异，对政治性事务的考评由党委政府或单位主要领导主持，考评结果用于对单位及其主要领导、工作人员个人的政治评价，包括工作态度、政治站位、核心意识、领导能力等，在县级称为“综合考核”；行政性事务的考评由上级对口单位或本单位主持，是对下级单位或单位内部工作人员进行的“德能勤绩”的考核和评价。
  在基层，治理事务与人事激励是相匹配的。不同的事务配套不同的激励，重要的事务配套重要激励，一般事务给予普通激励措施。在政府体制内，政治追求、“管帽子”是主要动力，所以政治激励是最重要的激励。由于政治性事务需要工作人员加倍付出、超额完成，在激励措施上选择的是政治激励，包括政治荣誉、提拔重用、晋升流动、领导重视等。对行政任务的配套激励是行政激励，包括培训、经济、项目、休假激励等，行政激励一般不涉及晋升流动、提拔重用的措施。这也意味着，在政府体制内要想获得政治上的进步，就要去承担政治性事务。具体来说，要承担政治性事务，在县域就要留在乡镇党委政府、县级党委政府，这是体制晋升的干流，承担的事务就是上级党委政府下达的政治性事务。政府部门是支流，只有少数重要部门会承担政治性事务，晋升流动的机会相对其他部门较多。在单位内部就得紧跟主要领导，多做单位领导交办的事情。
  在县域，“三定方案”所规定的职责范围内的治理事务是行政性事务，而“三定方案”之外且被党委政府、单位及其主要领导重视的治理事务统称为政治性事务。调查表明，县域具有政治性事务属性的工作包括党委政府的“中心工作”、党政部门的“社会面事务”、单位内部的“交办事务”，与之相对的行政性事务有“常规工作”“专业性事务”“岗位工作”（详见表1）。

  三、治理主体与事务类型
  （一）党委政府：中心工作与常规工作
  乡镇党委政府是一级政权，它接受县级党委政府的领导，承担其布置的工作。县级党委政府布置的工作，对于乡镇党委政府来说就是中心工作。与中心工作对应的是常规工作。
  1．中心工作
  中心工作是指在某一段时间内，需要通过整合资源、攻坚克难、集中解决的重要治理事务。除了被赋予政治性外，中心工作一般还有综合性、全局性、影响大、时间紧、要求高等特点，也就是非专业性事务，涉及的工作部门较多，具有全域性、重大的影响，要求在某个时间段内高标准完成。从时间维度可以将其分为阶段中心工作、年度中心工作、长期中心工作。阶段中心工作是指在一年的某个时间段内需要集中攻关的问题，典型的是集中整治事务。年度中心工作则是在工作年度内需要完成的重点事务，如十大民生事务、创国卫等。长期中心工作是某个长时间段内要求紧抓不放的重要工作，一般也是全国性的中心工作，如计划生育、GDP、招商引资，及生态环保、基层党建。
  县域内中心工作的来源，有以下几个主要渠道：一是中央、省市下达并纳入了上级党委政府对下级综合考核的工作任务。县级政府要将这类工作转化、分解后，以中心工作的名义布置给乡镇，同样需要纳入县级对乡镇的综合考核。这类事务在中央或省市越是重要，到县级的要求就越严、越高。当前北方基层政府对国家疫情防控政策的加码，就是县乡对待中央、省市重要中心工作的态度。二是县级人大通过的政府工作报告所列的年度工作任务。作为县域最高权力机关，县级人大通过的政府工作报告具有较高的权威性，所涉年度工作任务会在随后的县委县政府相关文件中重点体现，综合考核将其纳入目标管理，遂成为全县中心工作。三是县域内一些影响涉及面广、影响较大、需要集中处理的治理事务，通过县政府常务会、县委常委会讨论通过，形成正式文件并明确纳入综合考核，下发后成为中心工作。这类工作以整顿类事务居多。四是县级主要领导意志转化过来的治理事务。主要是与县委书记、县长执政理念、思路、注意力、政绩观、政治抱负相关的重大事务，由他们亲自推动而成为县委县政府的中心工作。比如，陇县县委书记推动的村史馆、议事堂建设；新邵县委书记推动的功德教育、创省卫工作；建始县委书记推动的移风易俗工作；平谷区区长推动的“街乡吹哨，部门报到”机制创新。五是进入县委某工作领导委员会正式文件的事务。县里为推动某些工作而专门成立领导委员会，视事务重要程度由不同的主要领导担任委员会主任，相关部门领导为领导小组副职领导、成员，专设办公室挂在牵头单位，由该单位领导任办公室主任。委员会有议事、咨询、决策的功能，能够以县委县政府的名义出台权威性文件。一些党政部门为了更有力推动工作，他们就把自己的工作任务塞进委员会文件之中，使之成为县委县政府的工作。
  2．常规工作
  常规工作是指通过常规方式、常规程序、常规资源、常规时间就能解决的治理事务，是长期性的、经常性的工作任务。常规工作与中心工作一样是一种工作类别。中心工作虽然有长期、年度、阶段性之别，但它终归不是一种日常性的工作，而是日常工作之外被特别设定、特别安排、打破常规的事务；它是间断性的事务，干完了就完了，后面可能会再有其他的中心工作。而常规工作是通过日常工作来体现的工作，日常上做不好，该项工作就做不好。日常工作是常抓的工作，抓在日常、抓在细节的工作。
  常规工作具有连续性、不间断性、事务性的特点，它既可以是具体的工作，也可以是抽象的工作。比如要求扫码是疫情防控中的常规工作，安全生产监督检查是常规工作，这些是具体的工作。而抓作风、抓投入、抓观念转变等则是由具体工作组成的抽象的常规工作集群。常规工作已经常态化，只要各种制度、资源投入到位就可以自我运行，不需要党委政府推出新的机制、新的制度。即便是需要多部门协调的工作，协调机制也已经常规化，无须主要领导出面，只要各部门、各单位、各岗位、各工作人员各安其位、各事其功，就能达到相互联系、相互配合的效果。常规工作状态是一种有机团结的状态。
  常规工作要达到的是普遍化、一般化的效果，而中心工作则是要达到超出一般的合力效果。因为资源的有限性，不可能所有的工作都投放同等的资源，而必须有所侧重。在中心工作上投放更多的资源，以实现短时期内某些方面的质变；对常规工作则按既定资源投入，达到的是缓慢量变到质变、局部变化到全局变化的效果。
  （二）条线部门：专业性事务与社会面事务
  从整体来看，条线部门主要有两块工作，一块是部门的业务工作，又称为专业性事务，另一块是党委政府交办下来的事务，内部称社会面事务。
  1．专业性事务
  专业性事务是条线部门的主业，是其职责范畴内的工作，主要涵盖两个方面的内容：一是上级对口部门的专项任务。在县一级，市级条线部门每年年初都会根据上级要求和本辖区内实际情况，向下一级对口部门下达本领域内的专项任务，一般以“十项”专项行动、“十五项”专项整治工作等名目下达。上级部门对下级的考核也以这些专项任务为依据。这是县级部门该年度要做的“规定动作”，任务完不成或完成得不好，被上级督查、考核给盯上了，轻处罚是在条线内部被点名批评，重则通过市级党委政府通报批评，此时县级党委政府就会采取处罚措施。二是本部门制定的工作任务。这是县级部门根据辖区内本领域自身实际情况制定相应的工作目标，属于本单位的“自选动作”。这些工作目标制定之后，在年初提交县级考核办审核通过，年底由考核办及相关单位进行考核。无论是规定动作还是自选动作都是部门的专业事务，需要专业人员、专业资质、专业知识、专业技术、专业设备等才能完成。
  2．社会面事务
  社会面事务不在部门的规定动作和自选动作范畴，它是同级党委政府布置的工作任务，这些工作任务与本部门的专业事务有相关性，但不纯粹是专业性事务。
  社会面事务主要包括以下几种：一是协调性事务。县级相关工作成立协调机构，办公室设在某个部门，主任由该部门主要领导担任，那么该工作相应的协调工作、办公室运转工作就由该部门来做。这些工作当中有一部分是与部门专业相关，但主要工作与专业不相关，具有综合、协调性质。二是新生相关性事务。社会发展不断衍生新的治理事务，一时难有对应部门承担，县级领导将这些事务硬派给相关或相近部门。这些工作不仅要用到本部门的专业资源，还需要协调其他部门相关资源。三是中心工作属性事务。在县域，除了本部门的专业性工作要服务于县级党委政府的中心工作之外，还有些非专业性中心工作也被分配给职能部门，如计划生育、招商引资、精准扶贫等。县级主要领导推动的一些重要工作如公德教育、创卫工作、摩的整治、棚户区改造等，都会给各个单位布置相应任务。如某单位职工住房正好在棚户区改造之列，该单位就要承担做通职工工作的任务；各单位在创卫中除了要负责本单位的创卫工作外，还要包干某些社区的创卫工作，也要出钱出力出主意。
  专业性事务是条线部门的本职工作，承担主体是占据具体职务、岗位的工作人员。而社会面事务是党委政府交办下来的非专业事务，没有专门的承接部门，部门领导需要临时安排工作人员来承担。有几种方式，一是从其他科室专门抽调人员成立临时机构，专门承接某项长期性社会面事务；二是针对党委政府重要的协调事务成立专门机构如大气办、煤改办、河长办等，并向编办要编招人；三是领导将某些阶段性的社会面事务交办给具体的工作人员，由工作人员在不耽误岗位工作的前提下予以完成。
  一般来说，每个部门都会有或多或少的社会面事务，但有些单位的社会面事务相对要多些。这与辖区内经济社会发展、主要领导注意力、上级政策等方面相关。承担社会面事务较多的部门，相对于其他部门，受到领导关注和重视较多，其主要领导更容易获得领导的关注、肯定及提拔重用。
  （三）单位内部：岗位工作与交办事务
  单位内部的事务也可以根据性质差异分为两类，一类是岗位工作，一类是交办事务。岗位工作是指具体岗位规定的工作任务，交办事务则是领导交办给工作人员做的岗位工作之外的事务。
  1．岗位工作
  编制部门的“三定”方案包括定编、定岗、定职责，即根据单位、科室具体的工作事务，规定单位和科室的编制数量，然后根据编制确定具体的岗位，并明确单位、科室和岗位的具体职责。岗位工作就是具有法定效应的岗位所须履行的职责，是每一个占据某个岗位的人都必须做的事情，属于其分内之事。县委书记有他的岗位工作，门卫保安也有他们的岗位工作。
  岗位工作有以下特点：一是法定性。“三定”方案既给予了岗位完成工作的职权、人员、技术、设备等资源，也规定了占据岗位的工作人员的职责、义务、规范。二是确定性。法定性决定了岗位工作的确定性。每一个岗位的工作都是在“定岗”之时根据当时情况确定下来的，带有某个时期的特殊性，一般不会随意变化。如此工作人员才清楚自己要做什么事，不需要做什么事。三是差异性。不同的岗位有不同的职责，职责规定下也就有不同的事务。一般来讲，单位内部不同岗位的工作不能交叉更不能雷同，否则就会造成相互推诿和资源浪费现象。岗位工作的差异性令不同岗位的工作难以比较，专业性越强，岗位工作的差异性就越大、越无法比较。环保岗位与信访岗位的工作，无须是工作性质还是数量都不能拿到一块比较。四是常规性。岗位工作属于日常化工作，如果不做就会积累下来，还会影响其他工作，其他岗位及人员无法代替做该项工作。五是程序性。岗位工作一般规定了做好工作的流程，需要办事留痕。工作人员只需按照流程操作、按部就班开展工作，无需在工作中有创造性。六是科层性。从层级分立上讲，上一层级岗位有向下一级岗位布置并检查工作的权力，一般不会出现越级管理和越级汇报情况。从科室分割来讲，不同科室（部门）之间独立性较强，相互之间具有竞争性，一个科室的工作无法交给另一个科室去做。
  2．交办事务
  交办事务是岗位工作之外领导布置给下属工作人员的工作任务。相对于岗位工作而言，交办事务是领办人在做好岗位工作基础上所做的额外的事务，需要消耗额外的时间、精力和资源。交办事务的主体是单位或科室的领导特别是主要领导；领办事务的主体是单位或科室的工作人员，而不是特定的科室或岗位。交办事务主要包括单位创新的工作、领导推动的工作、领导的私事、需要保密的事以及上级领导布置的无法确定科室、岗位的工作。这些工作都无法交给具体的科室或岗位，只有交办给特定的工作人员。领办该事务的工作人员一般较为年轻、具有上进心、有一定的能力、办事靠谱及值得领导信赖。
  交办事务具有这几个特点：一是额外性。额外性包括两层意思，一层是岗位工作之外的事务，是领导布置给工作人员的临时性任务，二层是没有法定配套的完成任务的资源，需要领办人自行抽出时间、调动资源完成。二是去科层性。交办事务不是交办给特定的科室或岗位，不是通过流程来布置、传达和完成任务，而是通过“领导—领办人”的方式给予布置和反馈，领导与领办人之间可以相隔多个层级。领导派了任务之后，一般不配套资源，也不监控领办人如何完成任务，更不需要办事留痕，领导要的是办事结果。三是无规律性。交办事务不像岗位工作那样在时间上有规律、在方法上有规范。领导布置临时性任务是不定时的，无规律可循。领导交办的事务多且杂，没有既定的流程、方法，不同事务用不同方法解决，需要领办人创造性地开展工作。四是非均衡性。岗位工作是每一个占据工作岗位的人都需要做的事情，而交办事务则只是少部分人做的事情。单位里大部分人只承担岗位工作，而只有少部分人会二者兼顾，在做岗位工作的同时也领办领导交办的事。五是重要性。相对于岗位工作，交办事务是领导重视或关注的事情，具有较强的政治性，领办人需要额外重视。
  四、激励匹配与干部分流
  综上所述，政治性事务与行政性事务在事务类型、特点、主体、方法手段、监控方式、激励措施等方面，都存在较大的差异（详见表2）。比如就工作监管而言，对政治性事务的监管主要是“结果管理”，布置任务的上级只要结果而一般不管方法手段，因此会给承担任务的主体很大的自主权和剩余索取权。对行政性事务的监管则主要是“过程监控”，上级希望通过对过程的监控来达到预期结果。过程监控给工作人员留下的自主空间较小，工作人员需要按部就班地完成工作。

  （一）治理事务与激励匹配
  事务的分类治理需要不同的激励机制予以匹配。不同性质的治理事务应给予不同强度的激励，这样才能更好地配备激励资源，使多做事、做重要事情的人得到激励。
  政治性事务是重要的治理事务，完成情况可作为政治评价的标准，在激励上理应配套重要的政治激励，包括政治荣誉、领导肯定、提拔重用、个人成长、自我实现、成就感等。行政性事务是法定事务，有专门的资源配套，完成任务属于底线工作、分内之事、职责所在，只要占据那个岗位、拿了那份工资，就要做那份事情，因此完成任务情况可作为工作评价标准，而一般无须额外的政治激励。只有对表现突出比如成为技术骨干、工作特别认真负责等，可适当给予行政激励。
  政治性事务属于法定职责之外的事务，一般没有专门的资源配套，承担的单位或个人需要发挥主观能动性自行调动资源完成，俗话称“有条件要上，没条件创造条件也要上”。如此，承担政治性事务是在完成行政性事务之外多承担的事情，理应给予积极回应。同时，行政性事务内部具有巨大的差别，即便同一科室内部不同岗位的工作也有较大差异，不同部门的专业事务之间的鸿沟就更大，因此不同的行政性事务无法拿到一块进行优劣差等比较，更无法对工作进行指标量化。也就是说，都完成了不同行政性事务的两个工作人员，无法对他们的绩效进行比较。那么对他们二人，要提拔重用谁？从行政性事务上无法进行判断。而政治性事务是重要的事情、也是额外的事情，有没有承担政治性事务、完成得如何，领导和单位其他人员都有一笔账，而且中心工作、社会面事务都是可以进行量化考评的。行政性事务是大家都得做的事情，但只有少数工作人员会承担政治性事务，那么，通过有没有做政治性事务、完成政治性事务情况来判别工作人员工作的优劣，就成了基层政府体制内比较公平、有效、普遍认可的方法。
  鉴于此，晋升流动、提拔重用等政治激励应该用在推动政治性事务的完成上，反过来，也应该用政治性事务的完成情况来判定哪些工作人员应该获得何种政治激励。
  （二）干部分流与干部选拔
  政治性事务的主要承担主体是体制内的少数人，比如中心工作的承担者主要是乡镇主要领导，由他们调动资源予以完成，县级党委政府通过相关激励措施推动他们落实中心工作；还如交办事务主要是交办给能够承接事务的相关工作人员，也属于单位中的少数人。行政性事务的承担主体是体制内所有的工作人员，无论职务、官阶大小，他们都有“三定方案”及相关法律、规章规定的岗位工作及职责。
  于是，基层干部就被分化成两类，一类是只承担行政性事务的人，一类是既做岗位上的行政性事务又承担政治性事务的人。前者和后者都会获得行政激励，后者则还得到政治激励。只得到行政激励的人可以在职级上获得晋级，但无法获得晋升流动。而行政性事务和政治性事务都承担的人，则既可以因工作上的积极评价获得行政奖励如职级晋升，也可以因政治上的积极评价而得到提拔重用、晋升流动。
  从组织部门、单位领导的角度，这两类工作人员从他们有没有承担政治性事务开始就出现了分化，他们的工作任务量、领导对他们的重视程度、培养方向等都有差异。承担了政治性事务的工作人员的工作量要较没有承担的多，领导对他们的工作、生活、成长等关注度、重视程度更高，对他们的培养方向是领导干部，在生活中领导与他们也走得近，而对只承担行政性事务的工作人员的培养方向更多是专业技术人员或群众工作能手。待政治性事务完成后，政治激励措施的实施就可能促进二者的分流。
  在乡镇，在完成县里中心工作如征地拆迁、增减挂钩、小城镇建设过程中，承担并较好完成工作的副职、中层和普通干部，会得到乡镇党委书记的人事推荐和提拔。副职被推荐晋级或流动到更重要岗位、中层被推荐担任副职、普通干部则被提拔为中层正副职。经常承接单位领导交办事务的普通干部会得到领导更多的关注，他们成长锻炼的机会更多，在有提拔晋升机会时领导会更多考虑和推荐他们。在县级综合考核中，若某个乡镇连续三年都排前三名或者进步快，每年都获得多项县委书记重视工作的单项奖，那么该乡镇书记镇长的政治前途就有较强的“预期”。党委书记要么晋升为副县级领导，要么流动到重要的乡镇或委办局担任一把手，镇长一般会直接在本地或转到其他乡镇升任党委书记。
  在政治与行政统一、不存在“官吏分途”的制度前提下，中国基层政府内具有统一身份的公务员，首先是在承担政治性事务与行政性事务中产生了分化，然后在完成事务后的不同激励机制中促成了分流。这里涉及中国基层干部的流向问题。并不是所有的基层干部都能往上流动，大部分基层干部是被分流到不能再晋升的岗位上去了。基层干部就如同一棵枝繁叶茂的“精英树”（唐亚林语），有庞大的“根系”，深深地扎进泥土里；有粗壮的主干，越往上越细；还有交错在一起的旁支与枝叶。“根系”相当于村干部和群众，基层精英必须扎根在这两部分人中才有深厚的基础。“主干”是基层的“战略群体”，这部分人主要由乡镇党委书记、主要委办局负责人构成，他们是向上晋升的主流。只有进入或待在主干中的干部才有向上晋升的空间和机会。而“旁支”是由主干分出来的，无论多么粗壮也是旁支，这是干部晋升的支流，包括各委办局的主要干部。“枝叶”则是数量庞大的乡镇、委办局的普通干部，属于古代“吏”的范畴。在这棵“精英树”中，“根系”是基础，吸收营养和水分；“枝叶”则进行光合作用供给主干和旁支；“旁支”连接“枝叶”与“主干”，为主干服务；主干则支撑着整棵大树。
  所以所谓干部晋升流动的主干主要是党委政府块块上的主要领导职务，包括党政正副职、班子成员或常委等，加上少数委办局主要领导，支流就是委办局的正副职领导、党组成员。干部从基层开始就分流了，一部分在干流中流动，一部分流向支流。在干流中干部流通的渠道较为畅通，而支流中干部的流通就较为狭窄，及至终止流动。只有那些在干流中流不动的干部才会主动流向支流，否则谁都想在干流中多待一会儿伺机再向上流动。而一旦干部进入支流也就是进入委办局后就很难再进入干流。所以，那些年轻、尚有政治前途的乡镇党委书记一般不愿意过早地到委办局任职。
  这与委办局的工作性质有关。委办局属于专业性部门，只有专门性的事务、权力和资源，不能综合性地调动资源，主要承担行政性事务，因此难以在委办局出政绩。乡镇则是一级政权，事务较为综合，乡镇党委书记独当一面，能够调动不同的资源在完成政治性事务上出政绩。所以一些重要的委办局，其一把手即便晋升也多是级别上的晋升（在人大、政协挂副职），只有少数如财政局、发改委等一把手才可能晋升到更重要的职务和岗位（如副县长、副书记等），而乡镇党委书记的晋升路径多是副县长、县委常委、副书记、县长、书记等。
  基层干部从干流向支流的分流是一个不间断发生的过程。越在基层，干流中的人数就越多，说明这个时候大家都有希望往上晋升。而随着级别、岗位重要程度的提升，大部分基层干部会往支流上分流，他们要么在支流上得到晋升，要么停止晋升，而留在干流中的人则逐渐减少。到了县域正科级干部，虽然乡镇党委书记还在干流中流淌，但是他们能够向上流动的机会已经很小，一个县里副处级的岗位（或享受待遇）也就三四十个。最终，这些乡镇干部大多数也将分流到支流中，只有极少数继续在干流中晋升。往上分流的越多，而待在干流中的越少。所以，一个干部要想晋升的话，就得一直让自己待在干流中，尤其是成为“封疆”（省市县乡）大吏。
  也有“回流”的现象，即从委办局长下派到乡镇任党委书记。这种现象也不鲜见。从无望晋升的支流回流到干流，使其岗位更重要，仕途更光明，这是对委办局长提拔重用的表现。但是如果从委办局长回流到乡镇做乡镇长（而非书记），则虽然似乎回到了干流，但不见得前景就更光明，因为从镇长到书记这一步跨越并不必然，许多乡镇长熬一辈子也熬不到书记，最后分流到小委办局任一二把手。所以从委办局长回流任镇长，如果没有把握在短时期内升任书记，一般人都不太乐意。
  总之，少部分人分流到干部晋升的“干流”中，进入被选拔培养的对象行列，从而有可能成为领导干部，晋升流动的空间也就较大；大部分人被留下来成为专业技术人才和群众工作能手，他们是政府体制的“枝叶”，与“根系”接触最紧密。这就是基层的“干部分流”。干部分流不是一次性的，而是每个层级都有分流。每个层级都是少部分人继续留在“干流”，而多数人被分流到“支流”，形成“层级分流”现象（详见表3）。

  在县域，政府体制的“枝叶”是乡镇、部门，留在枝叶的干部主要从事岗位上的行政性事务，较少承担政治性事务。晋升流动的“干流”包括县级党委政府及其主要部门（如财政局、发改委、组织部、纪委、征地拆迁办等）、乡镇党委政府，留在干流的是这些单位的主要领导、班子成员，他们主要承担市县中心工作及县级主要领导交办的事务。他们中一部分会继续留在干流往上升，大部分会往“支流”分流。晋升流动的“支流”是一般党政部门，留在“支流”的是职能部门的班子成员、正副科级非领导职务及中层干部，这些人有从本部门普通干部晋升上来的，大部分是从“干流”分流下来的正副科级干部，他们主要从事行政业务工作，偶尔承担少量政治性事务。“支流”中的领导干部基本上停止了流动，只有少数会回流到“干流”。通过是否承担政治性事务及承担效果如何来评判工作人员的优劣差等，就成为基层政府普遍认可的选拔培养干部的标准，也就实现了基层干部的分流。
  五、进一步的讨论
  上文试图从基层干部承担的事务性质及其激励匹配出发，讨论影响“干部分流”的重要因素。在基层政府体制内，对于干部的晋升流动有一些普遍的朴素认知，诸如大镇、大局的主要领导晋升的空间大、机会多；在县委县政府中心工作上创造了新模式、取得了新成绩的乡镇主要领导容易获得提拔重用；承接单位领导交办事务多、跟领导走得近的工作人员更可能获得提拔；核心部门如县两办、组织部、纪委、发改委的工作人员得到领导关注多、晋升流动速度快；纯业务部门如税费、城建、交通、公安及弱势部门如妇联、工会、档案馆的干部流动速度慢、流动率低；在关键时刻、重大任务、突发事件、斗争一线面前豁得出来、冲得上去的干部容易被大胆使用，等等。这些朴素认知表明基层人事运行有较为稳定的机制和预期，并获得了基层干部及社会的普遍认可和接受。基层人事有预期，基层干部的行为才有激励和稳定性。但这些认知并未获得研究者的足够重视，因而缺少学理化的总结和提炼。
  基于经验调查，从性质上将治理事务划分为政治性事务和行政性事务，并在控制年龄、资历、机会、学历、德性等变量基础上，发现获得晋升流动、提拔重用的基层干部与其较好地承担了政治性事务有较大关系。政治性事务是领导注意力分配最集中的事务，承担并做好了政治性事务，特别是重要的政治性事务，意味着为党委政府或单位、领导分忧解难，在激励措施上就会给予更多更大的政治激励。反过来，基层干部在竞争领导的注意力时，也会在政治性事务上投入更多的人财物资源。而只完成了行政性事务的基层干部或在政治性事务上没有突出业绩的干部，并不认为是积极肯干或干事创业型的干部，他们很难进入领导视野、获得领导的肯定，对这些干部则较少政治上的激励。
  我国基层的“干部分流”不是在政治与行政二分制度下产生的，不能通过政治与行政的二分进行分流，但实践中又必须有分化与分流，那么最能获得认可的标准是“做事”。这与县域是落实工作的一线有关，要让基层干部扎实落实工作，就要根据他们的实际工作情况予以激励，否则工作就落实不了。在这个意义上绩效考核是有意义的。但依据做事来评价干部遇到了问题，那就是超出科室、单位的业务工作难以量化比较。而能够比较的是超出业务工作、带有相对普遍性的党委政府或单位领导重视的事情。基于此，对基层治理事务进行政治性事务与行政性事务的性质划分，在实践中有经验，在分析上有必要。基层干部在承担不同性质事务上出现“分化”，进而给予他们不同激励时促使了他们的“分流”。
  在政府体制内，“干部分流”让少部分人继续流动、多数人被留下或分流，从而使得干部流动的出口不过于拥塞，同时也选拔了能胜任各层级岗位的干部。“官吏分途”是一次性分流，官一开始就是官，吏一开始就是吏。但是不间断的干部分流，就使得干部在早期可能有“从官”的经历，有“经略疆土”的抱负和经验，随着级别、职务的提升而开始向“为吏”及其角色转变和适应。其优点是吏有为官的经验，可以更好地为主要领导服务，制定出更符合实际的部门政策，也更可能克服官僚主义的某些弊端，创造性地开展工作。同时，不间断分流把那些年富力强又有经验的干部留了下来，如何充分调动和激励他们是基层有效治理的重要密码。
  基层干部分流中的事务分类与激励匹配的机制，在操作上简便易行，又能够确保相对公平公正。这种干部分流机制之所以较为稳定，与其基于事务性质分类及其激励匹配能够获得广泛认同有关。县乡体制有类熟人社会的属性，基层干部在信息上透明和对称，在政治利益上相互比较和竞争，在人事上有基本预期，因而只要出现较大的不公平不公正及人事上突破普遍预期的现象，就可能引发不满情绪和不稳定行为，影响工作推动和政治社会稳定。所以，在干部晋升流动上，县乡或单位主要领导都会在一定程度上遵循事务分类与激励匹配机制，满足基层干部普遍的人事预期。事务分类与激励匹配机制作为理解基层“干部分流”现象的一个视角，也表明“干事创业”在基层干部晋升流动中依然是重要因素。(来源：乡村发现转自：《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期)
  参考文献略