[治理策略] 杨华等:行政赋能:村社本位的乡村治理现代化实现路径

杨华 杨丽新（武汉大学社会学院教授、博士生导师；武汉大学社会学院博士研究生；）

为了与时俱进地回应社会需求，引领社会发展，党和国家近年来持续推进治理变革。党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，党的十九大进一步确立了“治理有效”的乡村振兴战略并将乡村治理作为国家治理现代化的有机组成部分统筹推进。与城市社区治理不同，在中国历史上的纵向治理结构中，受国家基础性能力的制约，乡村长期依赖地方精英等内生性治理结构，半正式治理属性突出，由国家主导并推行的现代化的治理方式不可避免地会与传统乡村社会规则之间形成冲突，进而给实现乡村治理有效带来巨大挑战。由此，在治理现代化的必要性与治理方式的冲突性之间寻求推进乡村治理现代化的可行性路径就成为亟需解决的基层治理命题。

学界对于如何实现乡村治理现代化的研究总体上围绕着治理体制与治理机制关系演变持续深入，在此过程中，主流观点经历了以治理体系现代化为中心的治理体制的制度化扩张路径到以乡村现代化治理能力为核心的治理体制与治理机制动态平衡路径的发展转换。乡村治理现代化研究最初是期望通过治理体制的制度化扩展来消除既有乡村治理中的模糊空间和治理盲区，从而实现国家的“在村治理”。其主导思想是通过运用整体性治理范式，强化国家对乡村事务的直接介入能力，化解农村社会转型风险，推动乡村治理变革，实现乡村治理现代化。在实践层面主张构建制度化的乡村治理体制，用规范化和规则化治理体制替代人格化的传统治理体制，以实现乡村治理结构的分权化、治理制度的理性化、治理方式的法治化、治理手段的文明化和治理技术的现代化。

然而，一味地强调乡村治理的规范化和制度化并未能有效地提升基层的治理能力，反而强化了村干部的行政化趋势，乡村治理结构因而转变为以县乡控制为框架的治理结构，由此所造成的行政化下沉反而构成了对村民自治的“对冲之势”。之后，学者们逐渐认识到对乡村治理现代化的可行路径的探索需要超越体制本位的思维，要在治理体制的基础上探索以治理能力为核心的现代化治理机制，由此就形成了以政府端和乡村端为核心的两条乡村治理现代化实现路径。路径一主张以政府端为核心通过治理机制的创新提升现代化治理方式在乡村社会的适应性，相关研究包括通过体制与机制的灵活互动并在政府与村社之间创建一线治理弹性空间、以现代化治理工具实现乡村智慧治理、通过数据基础设施和数据技术的投入提升乡村的数字化治理能力、通过构建微机制进而达成微共识来实现乡村社会的精细化治理、通过驻村帮扶的常规化运作推进乡村治理的现代化等。路径二则主张以乡村端为核心通过治理机制创新来提升乡村现代化治理能力，如，赵一夫等认为应以构建党领导下的“三治结合”的乡村治理体系为基础，深化村民自治、优化新乡土秩序，提升乡村治理效能；李三辉主张构建“一核多元”主体治理格局，提升乡村治理现代化水平；冯雷等发现我国现阶段仍存在体量丰富的非正式治理资源，认为半正式治理对于缓解乡村治理难题、提高乡村治理现代化水平具有积极意义。

既有研究充分认识到了推进乡村治理现代化的必要性和重要意义，实现了从治理体系的现代化建设到治理能力的现代化提升的路径转变，为本研究提供了诸多启发和借鉴。但是，在强政府弱村庄背景下如何真正实现乡村治理现代化，既有研究仍存在一些不足：首先，既有研究虽然认识到了乡村治理现代化要实现治理体系与治理能力的双重现代化，但对于治理体系的扩展和治理机制的创新遵循的是自上而下的研究逻辑，呈现出强烈的“政府本位”特征，因此，不可避免地混淆了研究的原问题，将推进乡村治理的现代化转型异化为政府实现对乡村社会的现代化治理，乡村社会在此视角下被客体化了；其次，在现代化转型背景下的乡村治理早已溢出村庄社会范畴，既有研究虽然也主张从本土性出发关注到重构乡村传统治理资源、通过动员社会组织力量实现科层制的组织嵌入等政村合力治理的实践路径，但在具体研究中却忽视了对行政与自治边界问题的探讨，进而模糊了乡村治理现代化过程中的治理主体。鉴于此，本文拟在既有研究的基础上将村庄作为乡村治理现代化的治理主体，并将乡村治理现代化的实现置于政村联合的治理场域中加以考量，在村庄与政府的互动实践中探讨村社本位的乡村治理现代化实现路径。

本文的经验材料来源于四川省成都市彭州市X镇。2021年末，笔者及团队成员在D村及其所属的X镇开展了为期20天的驻村调研，围绕乡村治理与基层干部、村干部和村民进行了深度访谈，获得了相对丰富的一线材料。调研发现，当地政府通过资源、制度与组织输入极大地激活了村庄治理，进而使得村庄即使在面对高要求的人居环境整治这一现代化的治理任务时仍然能够有效应对。这构成了本文问题意识的来源。

国家与社会的关系问题一直都是乡村治理研究的经典命题。中国的乡村治理有着明显的国家与社会二元合一的实践特征，呈现出国家权威与乡村成员共同参与、正式制度与非正式制度相结合的“半正式治理”形态。这一治理形态不仅使国家可以低成本、简约有效地维持乡村治理秩序，还最大化地发挥了乡村社会内生秩序的治理作用，而其得以运行的关键在于国家/政府与村社之间保持了治理边界与治理权力的均衡互动，从而取得了1+1>2的治理效能。随着乡村治理现代化的持续推进，政府与村社的互动均衡状态被打破，乡村逐渐在国家主导的乡村治理场域中“退场”。

（一）二元合一体制下乡村社会的半正式治理

长期以来，中国乡村社会的治理总体上保持着半正式治理的治理形态，费孝通的“双轨政治”、黄宗智的“第三领域”、李怀印的“实体治理”等研究都是对半正式治理的不同表述，对半正式治理的理解可以从治理形态、治理主体和治理规则等层面展开。

1.简约化治理

在治理形态上，传统社会中政府总体上对乡村社会采取简约治理的模式，所谓“简约”指的是“治大不治小”，即国家除了税收和重大纠纷事件如刑事案件之外，对乡村总体上采取“听民自便”的治理模式。这种简约治理并非国家不得已而为之，而是一种有目的的制度设计。国家深度参与基层社会治理，一方面需要庞大的治理体系和财源支撑且会分散君主对官员的控制力；另一方面，受儒家观念的影响，统治者遵循着“多一事就多一弊”的治国理念，尽量减少官府对乡村社会的介入。换言之，在日常实践中，乡村社会保持着内部自我治理的样态，“民不告官不究”或者“有了控诉才介入”是官府行事的主要原则。随着社会的发展，传统社会的简约治理模式虽然有所改变，但国家对乡村社会的简约治理传统在当今社会一直得以保留，村民自治制度在一定程度上就是这一传统的产物。

2.内生性的治理主体

半正式的治理形态下，不是由国家任命的官员对乡村社会进行直接治理，而是由经村庄内部推举、国家批准确认的“准官员”来进行治理的，乡绅、族老是这部分“准官员”的主要来源。国家不会为“准官员”们发放薪资，国家确认和社会推举所产生的荣誉激励是其主要的行事动力。国家与社会的双重确认使其虽无官员之名，却有治理乡村之实，除国家规定的大事之外，村民日常生活中的纠纷调解、利益协调乃至生产生活秩序等多由这一部分群体来维持的。“准官员”们本身就是乡村社会的成员，其村庄利益面向突出，他们熟知本村的情况，能够因人因事进行灵活治理。这一群体不仅构成了国家与社会之间的缓冲，而且是乡村社会的稳定器，并自下而上地保障着社会的稳定和国家的有序。

3.地方性的治理规则

除了发掘并转换村庄内生的治理主体外，国家在对乡村介入的过程中不是依据制度化、规范化的法律文件，而是通过地方性规则进行非正式运作。当矛盾纠纷发生在社区内部时，其主要依靠内部的调解机制，只有当纠纷和申诉溢出村社内部进入政府的治理流程后，政府才会介入。尽管如此，政府仍然将社会治理机制和半正式的治理方式作为优先选择，只有当这一机制失效时，政府才会让矛盾纠纷进入正式的治理流程。在此过程中，政府的治理制度让位于社会的治理机制，其不仅在事项上有所分化，而且对社会治理机制具有补充与修复作用，二者最终共同保障了乡村社会的稳定运行。

半正式治理具有两面性，从国家层面来讲，其是为实现兼顾国家治理和社会治理有效性而采取的治理策略；从乡村社会层来讲，其是乡村社会内部的自我治理，这种自我治理不是封闭的，国家在从乡村社会汲取资源的同时也承担了保障乡村社会稳定的治理责任，因此，其是国家与社会合力下的自我治理。

（二）国家治理现代化场域中的乡村“退场”

半正式治理不仅存在于传统的乡村社会，在中国历史相当长的时期里，半正式治理一直具有较强的治理效能。进入21世纪后，随着市场化工业化进程的加快，如何回应社会在自身发展过程中产生的现代性诉求就逐渐成为国家治理的主要目标，随之而来的治理变革从治理形态、治理面向以及治理规则等层面改变了乡村治理的整体面貌。

1.过密化治理

随着国家现代化的持续推进，政府实现了从管控型到服务型的转变，如何推行乡村治理现代化成为政府治理的重中之重，其主要工作分为两部分：一是通过资源输入改善乡村基础设施建设落后的局面，以项目制为主要形式的专项资金大量涌入乡村社会；二是以城市现代化的生活范式为标准推进乡村现代化建设，户改厕、人居环境整治等生活性事务被纳入乡村治理范畴，乡村建设与乡村治理进入繁忙期。密集型的资源和事务输入使得乡村社会延续至今的简约治理形态被打破。为了保障项目资源的规范化使用，大量的制度设计和组织设置也几乎同步进入乡村；为了推行治理的现代化，大量的生活性事务被卷入到治理领域，乡村治理由此进入资源过密、制度过密、事务过密的过密化治理阶段。

2.压力型治理

在乡村社会半正式治理阶段，除了税收外，国家很少介入村庄的治理，村庄的日常治理是由内生性“准官员”主导的回应型治理，具有低成本、高效能的治理特征。而在现代化的治理场域中，乡村治理处于过密化的治理阶段，大量的治理事务具有非内生性特征，国家通过财政转移支付将村干部纳入科层化的行政体系内部，这就使得科层体系内部的行政力量可以层层转移延伸到乡村场域。过密的项目与治理任务通过压力型体制传导给村干部，并以责任考核、一票否决等形式落到村干部身上。其结果是，村干部关注的重点既不是乡村社会的内部需求，也不是反思治理任务与乡村社会匹配与否，而是思考如何去完成上级政府下达的治理任务，由此造成行政化的治理系统在政府与村干部之间的高频度空转，导致现代化治理场域中基层治理的悬浮。

3.规范化治理

衡量国家治理现代化的标准包括公共权力运行的制度化与规范化、民主化、法治、效率、协调等五个方面。国家推进乡村治理现代化的首要目的就是推进乡村治理的规范化和制度化，政府治理体系的扩展和制度输入不仅要求乡村治理按规矩办事，还要对乡村治理的流程进行精准考核和控制。实践中，乡村治理的规范化和制度化对提升治理效能并不明显，一方面是因为国家主导的制度下沉属于外部规则性治理，半正式治理与规则性治理最大的不同在于前者是自己人治理自己人的逻辑，换言之，其可以在乡村社会内部构建情境化的治理机制，而后者则取决于规则的适用性和执行力；另一方面是因为乡村社会事务本身就具有微小性、多样性和衍生性等特点，而制度化规范化的治理严重挤压了既有的乡村治理的灵活空间，其最终的结果就是“照章办不了事”，由此，乡村治理在一定程度上被国家治理所替代，乡村在乡村治理场域中“消失”了。

随着国家主导的乡村治理现代化的持续推进，乡村治理形态由简约治理转变为过密化治理；治理面向由“准官员”构成国家与社会的缓冲带进而“顾上又顾下”转变为国家通过科层化和行政化的村干部实现在村治理，在高密度严考核的治理任务驱动下其“顾上而很难顾下”；治理规则由地方性规则转变为规范化制度化的政府规则。由此，一个相对明显的事实逐步凸显出来，即在现代化进程的具体实践中，国家通过规则输入、主体转换以及任务驱动等方式实现对乡村社会的现代化治理，其关注到了乡村治理的“国家性”内涵却忽视了乡村治理的“社会性”成分。这种国家主导的乡村治理现代化不仅压缩了乡村社会的社会性空间，更将既有的通过内生性主体实现整体性治理的治理模式异化为通过科层化体系实现对个体的治理，反而加重了基层治理成本与治理负担。如何在现代化进程中保持国家与社会的均衡互动，提升乡村本身的现代化治理能力，就成为破解以上困境的关键所在。

国家自上而下推行的乡村治理现代化通过密集的资源与制度输入有效改善了乡村公共服务设施不足的局面，推进了乡村治理的制度化与规范化；但与此同时，国家力量也随着资源与制度一同进入到乡村社会，进而在具体的治理实践中不断压缩乡村治理的社会性空间，呈现出乡村治理现代化水平提升与乡村社会治理能力衰落同步并行的差异化样态。为了有效缓解这一治理困境，成都市以国家发展与改革委员会批准该市作为统筹城乡综合配套改革试验区为契机，通过普惠性的资源输入、规范化的制度供给、社会化的单元划分、利益化的民众动员、组织化的需求满足以及引导性的事务嵌入等举措，在推进乡村治理体系现代化的同时赋予并激活了村集体现代化的治理能力，实现了对国家治理任务与村庄治理需求的双向回应。

（一）普惠性的资源输入

税费改革之后，集体性资源不足成为制约村社治理能力提升的关键要素，虽然国家通过财政专项转移支付的方式弥补了乡村内生性资源匮乏的短板，但项目资源输入的相对稀缺性和项目资源管理的制度化并没有实现通过资源下乡激活基层治理的制度目标，反而一定程度上加剧了村社干部的行政化趋势，进一步弱化了村社的自治能力。为了有效缓解这一治理困境，成都市自2011年起规定各级政府要将村级基本公共服务资金纳入政府预算，并根据社会发展水平与经济增长水平逐年调整对社会治理资金的支持力度。在具体实行过程中，政府根据行政村的面积与人口进行按比例供给。以笔者调研的X镇为例，其下辖的13个村社每年都可以获得30万～50万元左右的社会治理资金（以下简称社治资金）。与项目制下的资源下乡不同，社治资金具有以下运行特征：一是改变了村社资源的供给模式，通过普惠式的分配方式形成对村社资源的均等化供给；二是在资源下乡的同时将资源的决策使用权下放给村社集体，由此改变了下乡资源的运作模式，下乡资源成为村社集体可以相对灵活使用的“活钱”和治理能力的有效保障。

（二）规范化的制度供给

如何推进社治资金使用的公共性和有效性是政府在资源下乡过程中需要考虑的首要问题，为此，政府创设了与资源输入相配套的规范化的使用制度。规范化的制度供给包括规范化的制度创设和规范化的制度监督两部分。在制度创设方面，政府设立了“民主工作六步法”和村民议事会制度。“民主工作六步法”主要包括宣传动员、收集民意、梳理讨论、决议公示、实施监督、评议整改六个部分，涵盖了从村民需求的提出到集体化满足的全过程。在“民主工作六步法”的运作过程中，议事会制度发挥了关键作用。议事会由小组议事会和村级议事会两级组成，其产生过程是：先由村民自发选出3～5名代表组成小组议事会，然后再在小组议事会的基础上选出2～3名代表组成村级议事会。议事会的主要工作是对村民的需求进行发掘、筛选、审议与表决等。规范化的制度监督指的是政府不介入“民主工作六步法”的具体流程，但会发挥外部性审核监督功能。例如，在项目申报环节，政府会依据公共性和公益性的原则对村社上报的项目进行审核；在项目评议环节，明确规定要由议事会成员、村务监督小组以及受益群众代表三方签字才可通过验收。通过制度创设与制度监督，政府极大地提升了乡村社会治理的规范化水平。

（三）社会化的单元划分

村庄的社会分化和个体的多元发展使得乡村治理很难延续既有的整体式治理模式，精细化治理成为乡村治理现代化的内在要求。实践中，X镇政府及其下辖的D村通过基础治理单元的重构实现了对村民需求的有效回应。而单元划分的标准，一是在村民小组的基础上往下延伸，以10～15户为一个基础的组织单元，由村民自发推举产生村民代表，这些代表一定是在村的社会性权威，其在日常生产生活中与村民密集互动，成为个体与集体之间的联结纽带。二是按照需求重构农民的组织单元，社治资金本身要求的公共性使得其决议通过的事项必须有一个量的基础，这就会使一部分村民的需求不能被识别出来，为此，当地政府又在“民主工作六步法”的基础上设立了“十户联名制”，其运作模式是十户村民组织起来可以形成提案，议事会成员可以对提案进行表决。如，D村4组的刘阿姨是广场舞领队，其与广场舞队员共同提议获得了社治资金购置的广场舞设备；D村5组的李叔叔和其邻居通过这种方式为自己家门口的小道上争取安装了一杆路灯。

（四）利益化的民众动员

通过公共品供给实现对农民的组织化进而重塑基层治理效能，是学界和政府一直期望的资源下乡的实践效能，其预设的运作逻辑是通过需求满足来实现对农民的动员，然而，自上而下的决策机制和定制化的项目运作无法在公共利益与个体需求之间建立有效的联结机制，更无法实现对农民有效的组织动员。据D村的村支书反映，政府虽然早在2015年之前就主张将资源使用的决策权下放给普通村民，但是所下发的民意征集表都是列好的事项，村民只有同意和不同意的权利，而没有自主决策的权利，因而，村民参与的积极性不高。随着改革的持续深入，2015年之后政府将民意征集表改为空白表，且要求村民对自己所提意见通过按手印和签字方式予以确认，由此，村民参与社治资金决策的积极性大大提升。访谈中，5组种了几十年地的李阿姨就说：“以前填写表格的时候觉得这是政府的事情，自己写不写不重要，所以也不记得那个时候自己同意了啥，否决了啥，现在的表格可以自己填了，而且填了确实有用，我自己种菜，对于浇水有很大的需求，所以我每年都填写修沟渠，去年挨着我村西边的那个沟渠修了一下，现在每年的大队门口的公示栏我都会去看看。”由此可以看出，政府通过资源决策权的实质性下放，实现了对村民的利益动员，极大地提升了村民对村级事务的关注度与参与度。

（五）组织化的需求满足

资源决策权的下放使得每个村民都可以通过制度设计表达自己的利益诉求，由此呈现出强大的动员效能。在此基础上，政府主要通过需求的组织化生产与组织化的需求满足来保障治理的集体性与公共性。民意征集表规定每一户可以提10条意见，以D村为例，该村有1200户，户籍总人口为4100人，有限的社治资金根本无法应对如此巨大的提案量，而议事会制度在此过程中就发挥了关键作用。议事会成员会对村民的意见按照社治资金使用章程进行筛选，而后进行初步统计，通过召开议事会或村民代表大会的方式对符合规定的需求进行表决，从而实现了需求的组织化生产。项目确定下来后，议事会可以对30万元以下的项目自由招标，议事会成员根据不同公司上报的成本与工期自由行使表决权，得票最高的公司获得承包实施权。施工过程中，村庄集体具有充分的介入权，每个项目都成立了项目监督小组，对工程的实施过程进行有效监督，施工后期再由受益群众审核，超过90%的通过率项目才算达标。由此，通过集体性的民主程序实现了组织化的需求生产，通过集体的高度在场实现了需求的组织化满足。

（六）引导性的事务嵌入

虽然成都市通过制度设计将资源使用权完全赋予了村社集体，但其治理现代化的步伐却丝毫不落后于全国其他地区。X镇的经验表明，政府通过引导性的事务嵌入能够在党政引领与村民自治之间取得平衡，进而呈现出合力式的治理样态。每年4月份政府都会对村干部进行社治资金使用的宣讲培训，在社治资金的使用方向上达成共识，D村的村干部称之为社治资金的“规定动作”，如人居环境整治、安全生产等都属此类。与项目制不同，这些“规定动作”只定方向不定项目。对此，D村刘副书记说道：“规定动作对我们是有帮助的，我们得和政府治理同步，另外老百姓自发填写的意见太多，不好把握，就如我们需要政府的引导，老百姓也需要集体进行引导。”7组的菜农曹某也说：“填民意征集表的时候小组长会引导，要不我们哪能填够十个，再说人家也确实给我们修了沟渠，剩下的事情咱也愿意配合。”2020年的民意征集表中很多不是5组的村民都填写了“修5组的路”，这一意愿便是集体统筹引导的结果。政府通过柔性引导，最大程度地发挥了村集体的统筹功能，实现了治理现代化与治理有效性之间的高度平衡。

综上，政府通过资源决策权下放，实现了对农民的利益化动员，推进了乡村治理的民主化；通过规范化的制度设计与制度供给，实现了乡村治理的制度化；通过社会化单元划分，重建个体与集体的联结纽带，提升了乡村治理的精细化水平。在具体的实践中，政府不是替代村庄进行直接治理，而是通过普惠性的资源输入弥补村社治理资源不足的短板，同时赋予村社集体灵活的资源使用分配权，从而激发了村民在乡村治理中的主体性；通过组织化的制度运行，实现了对农民需求的组织化生产与满足，集体性在此过程中被重建起来；通过引导性的事务嵌入，政府将现代化的治理目标与村级治理相结合，保障了村级治理的先进性。由此，政府不仅推动了乡村治理体系的现代化，而且通过赋能集体实现了乡村治理能力的现代化，理顺了个体、集体与国家这三者之间的治理关系，呈现出村社本位的乡村治理现代化实践逻辑。

乡村治理的溢出性是一个相对明确的社会事实，因而，现阶段的乡村治理很大程度上要置于政府与乡村互动的场域内去考量。从D村的乡村治理现代化运作过程和实践效果来看，行政赋能是其取得成效的关键所在。下文将从治理资源、治理主体和治理空间三个层面对行政赋能这一机制展开论述。

（一）治理资源输入下的治理激活

衡量村社治理能力的一个显著要素是其能否有效地组织动员农民，而制度与资源是组织动员农民的关键要素，其中，制度是组织动员农民的环境准则，资源是组织动员农民的动力支撑。随着治理现代化与乡村振兴战略的持续推进，国家对村社的制度化建设和资源输入体量达到了前所未有的程度，然而，村社集体的组织能力与治理能力却并未随着外部资源投入力度的加大而增强，反而呈现出“资源消解自治”、“村庄社会自主性缺失”等负治理效应。由此可见，现阶段制约乡村治理能力提升的关键不仅仅在于资源输入的数量，更重要的是资源输入的方式，输入方式决定了资源能否为集体所用。而成都市就通过普惠性的资源输入与资源分配权的下放，极大地激活了村社集体的治理能力。

首先是资源分配方式的创新。税费改革之后，项目制逐渐成为国家向农村输入公共品资源的主要方式。项目制的主要特征：一是专项使用，即中央部委在进行专项转移支付时明确规定了资金的使用方向和使用方式；二是竞争分配，即项目资源分配不是均等化的，而是遵从自下而上的竞争逻辑。以上两点特征汇聚于乡村的治理实践就会造成村庄公共品供给的碎片化和村庄间公共品供给的分化。成都市则通过制度整合的方式将村级公共服务项目纳入财政预算，按照人口与村域面积进行普惠性的供给，由此改变了村庄“跑项目”“争项目”“无项目”等复杂局面，保障了村级公共品资源的常态化供应。其次是在普惠性的输入方式基础上，将资源的使用分配权下放给村社，来到村里面的“死钱”变成了“活钱”，这就改变了资源的属性，即将国家高度控制的财政资源转变为可由村社灵活使用的集体性资源。资源分配权的下放高度形塑了村社干部的治理行为，项目制下的村干部只是作为合同上的“乙方”存在，其不具备实质的审核管理权，导致村干部的参与积极性不高。成都市则将资源和资源分配权一并下放给村庄，村社集体再次成为公共服务的责任主体。正如D村村书记所说：“有了钱好办事，但是有了钱也不能乱办事，每个村的钱都差不多，每个村都在看谁钱用得好，再说了你不干事钱用不完是要上交的。”由此可见，资源输入与资源分配权的下放，不仅弥补了村社自主资金的不足，而且激活了村社的治理责任，使如何更好地建设村庄成为村社集体的治理重心。

（二）治权下沉与治理主体重构

由政府主导的治理现代化所遵循的一般路径是通过治理体系的建设来提升乡村治理的规范化水平，实现从人治权力到制度权力的过渡。但在具体实践中，政府力量也会随着制度下沉进入乡村社会，进而出现制度治理和政府替代治理的现象，在此过程中，村社内生治理主体的治理空间和治理权力被高度压缩，进而影响了乡村治理现代化的实践效能。成都市通过制度设计与制度运作将治理权归还给村庄社会，通过资源决策权下放激活个体与集体的关联机制，在此基础上将农民组织起来，使其成为与行政化治理主体不同的社会性治理主体、乡村治理的中流砥柱。

首先，通过资源决策权激活村民的利益需求与权利意识。由于自上而下的项目制供给无法与农民建立有效的关联介质，因而出现了农民不理解、不配合的现象。成都市通过“民主工作六步法”以及民意征集表将公共品供给项目决策权赋予村民，每个村民都可以根据自己的需求提出资源的分配方案。在普惠性的资源输出基础上，村民对于需求满足的预期大大提升，由此形成了对村民的有效激励。围绕集体性资源的分配，每个村民都被动员起来了，并激活了集体与个体的关联机制。其次，通过组织化的制度运作生产出公共意志并激活了社会治理。在这里，村民的需求不是被直接满足的，而是经过组织化的生产过程实现的，议事会在这一过程中发挥着重要功能。如前文所述，议事会成员本身就是农村的社会性权威，他们会对村民的个体性需求进行识别、筛选、审议与表决。议事会成员的权力是经由民众赋权和政府认可的，其表决与审议都是在高度民主化的程序中进行的，并由其对村民的需求进行筛选，这样不仅可以生产出公共需求，更是在公平博弈下达成公共意志的过程，这一代表大多数人的公共意志在实践过程中具有强大的治理效能。可见，围绕着社治资金的使用和公共服务的供给，政府通过制度设计赋权于民，由社会性权威组建起来的议事会成为村级事务的决策机构，一种不同于以村干部为治理主体的社会性治理模式由此也被建构起来。

（三）弹性空间下的行政引领

行政赋能自治蕴含着行政与自治的平衡，要求政府与村社之间在职能与组织边界上保持一定的弹性空间，尤其在规范化、过密化治理的背景下，这一弹性空间尤为重要。其一方面可以形塑内部调整的结构空间，将行政与自治的冲突内部化，从而实现相互之间的结构性转化；另一方面可以为村级治理保留自由裁量空间，使得现代化的治理任务可以进行社会化转换并运用地方性规则进行情景化治理，从而保证其可以低成本、高效率地在村庄社会落地。成都市的创新之处就是通过在政府与村庄社会之间保留并激活弹性空间，使得二者之间能够形成治理合力，从而有效地推动乡村治理现代化进程，其具体体现在政策类型、资源性质与治理策略三个方面。在政策类型方面，成都市整体上保持着弹性的政策制订，虽然政府在对村干部进行培训时提出了“规定动作”，但这些“规定动作”一是只规定方向、不规定具体项目，这就使得“规定动作”本身也具有了很大的弹性空间；二是规定动作所占据的只是社治资金总量的一部分，还有一部分社治资金村干部可以充分灵活使用。在资源性质方面，虽然输入乡村的社治资金属于政府财政拨款，但政府将资源分配权和资源决策权都下放给村社，这就改变了社治资金的性质，使其成为可由村社灵活使用的集体性资源，为村社进行自我治理奠定了稳定的资源基础。在治理策略方面，政府主要通过正式规则的嵌入辅助村社进行规范化的社会治理，促进了正式权力与非正式权力的有机结合。如，X镇政府对D村的人居环境整治考核不是刚性的问责式的考核，而是以结果为导向的联动式考核，D村的村书记就说：“政府考核基本和我们工作进度差不多，我们这次整了这个小组，上面下来考核一下就行，有什么问题会当场指出，不会扣分或者啥的，只要你最终整好就行。”可见，弹性的政策制定、灵活的资源使用以及联动式的治理考核在镇村之间形塑了弹性的治理空间，政府推行的现代化治理任务、乡村社会自我治理能力以及乡村治理的现代化水平都可经此空间进行整合，从而形成了行政引领自治、自治回馈行政的有机循环。

乡村治理的现代化是国家治理现代化的重要环节，而国家治理的现代化就是制度现代化。因而，乡村治理现代化遵循的是国家治理现代化的实践逻辑，即通过构建乡村治理新体系，将乡村治理实践纳入制度化、规范化、专业化的轨道。然而，国家主导的乡村治理现代化通过制度下沉与机制创新提升了乡村治理体系的现代化，但却无法促进乡村治理能力的现代化，反而导致输入型的治理体系侵蚀乡村社会原有的治理能力的治理困境。在乡村治理现代化的前提下如何在治理体系与治理能力之间构建均衡化的互动机制进而合力提升乡村治理的现代化水平，是本文想要回应的核心问题。

笔者在调研中发现，政府通过资源输入和制度供给等方式为村庄赋能，进而使得村庄能够作为治理主体来完成内生的治理诉求和外输的治理任务，有效地提升了乡村治理能力的现代化水平。具体而言，一是政府通过普惠性的资源输入和资源分配权的下放，将国家输入的财政资源转变为村社可以灵活分配的集体性资源，借助治理资源的常态化供给激活并强化了村社的治理能力。二是政府通过制度设计重建村民个体与集体的利益关联，激活了村民的民主观念和权利意识；通过议事会与“民主工作六步法”的制度运作生产出公共需求并将其转化为公共意志，由此建立了村民个体—议事会的组织体系，并使其成为村社公共事务的治理主体。三是政府通过定方向不定项目的政策设计、输资源不输规定的资源供给以及督结果不督过程的治理策略重构了政村之间弹性的治理空间，政府的治理任务可以在这一弹性空间内结构化地转化为社会性的治理事务。

政府为村庄赋能的根本目的是通过激活村社的内部治理，实现村社本位的乡村治理现代化转型，其得以实现的关键：一是保持了行政与自治的治理边界，政府无须直接进入村社的治理场域，而是通过资源与制度输入搭建民主化的治理平台与规范化的治理环境。村级组织不介入具体的决策过程，而是借助“村内人”与“代理人”的双重角色优势，发挥在地化的政府服务与集体性的统筹引领作用，二者合力构建村社成员进行自我治理的治理空间。二是重建了社会治理共同体，以集体性资源分配和公共性需求满足为契机，撬动了民主化程序的实质性运转。在社治资金的使用过程中，不仅个体被拉进集体的场域中，实现了民主化的利益协调与组织化的需求满足，更重构了以村民议事会为载体的社会治理共同体。

当前，学界对于乡村治理现代化的诸多研究仍然围绕着“制度现代化”这一中心展开，并经历了从整体性的治理范式到类型化的治理范式的转变。整体性的治理范式将乡村治理现代化依附于国家治理现代化，认为乡村治理体系制度化建设进程中的诸多问题是治理转型过程中不可避免的，其会随着现代化转型逐步得到克服。类型化的治理范式则注意到了整体性治理范式的不足，认为规范化的治理体制与传统社会之间存在错位，主张要深刻理解当下中国农村，并形成与之匹配的乡村管理体制。虽然从管理体制与村庄类型的匹配性出发能够克服国家主导的治理体系与乡村社会水土不服的现实困境，但我国的区域差异无疑又会加剧乡村社会的复杂性，从而极大地提高了制度设计的成本。本文试图跳出“制度中心论”和“政府本位”的研究路径，立足于乡村治理溢出性和乡村治理主体性这两大基础性条件，从政府和村庄即行政与自治的关系视角探索乡村治理现代化的可行性路径。从这个意义上讲，成都市X镇D村所展现出来的通过行政赋能实现村社本位的乡村治理现代化，对于我们理解在国家治理现代化背景下如何推进乡村治理现代化具有一定的借鉴意义。（来源：乡村发现转自：《求实》2023年第1期）