杨华:县域教育生态及其动态均衡

杨华（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

国家“双减”政策在2021年7月24日高位出台，指出不能让教育这一良心行业变成逐利的产业，吹响了教育从产业化回归民生性的号角。

一、公立学校释放教育空间、扰乱县域教育生态

民生性是县域教育的最本质属性。过去十几年，县域教育最突出的问题之一就是中小学负担太重，短视化、功利化问题没有根本解决，特别是民办学校、校外培训机构无序发展，校内减负、校外增负、家庭教育支出剧增、家长被孩子教育束缚等现象突出，许多区县出现了资本主导基础教育的局面。

县域教育生态之所以至此，与20世纪九十年代末以来教育领域的“产业化”及“减负”简单化导向有关。产业化导向将教育当做产业，使各类资本进入教育领域，家长择校有了可能，教育投入的非均衡性被合法化。教育“减负”政策在操作中，被简化为减轻课程难度、减少课外作业、缩短在校时间，而对学生校外时间安排、择校升学应试等缺乏配套改革。这些问题不解决，学生校外时间必然被校外培训、学科作业所填补，或者干脆选择“全天候”在校的民办学校。民办学校、校外培训的发展空间，实质上是公办学校经由教育产业化、教育减负所释放出来的教育空间。

在不同区县，民办学校、校外培训等发展状况有差异，与公立学校释放的教育空间大小有关。公立学校学生在校时间长、学校能满足教育质量需求，公立学校释放的教育空间就小，民办学校、校外培训的发展空间有限。反之，若公立学校缩短学生在校时间、校内教育质量降低，学生需要在校外购买教育资源，民办学校、校外培训的市场空间就大。

根据公立学校释放教育空间的大小，可以将县域公立学校、民办学校、校外培训的关系归纳为三种类型：

一是公立学校独占鳌头，民办学校和校外培训零星点缀。教育管理部门对“减负”政策采取应付态度，公立学校依然以应试教育为主，假期补课、晚上自习一个不落，学生的主要时间在校内被课程和课外活动充分填充，学校教育质量能够满足大部分家庭的教育期待。公立学校向外释放的教育空间小，学生不需购买额外的教育资源，当地缺乏教育市场发育空间，民办学校只是满足少数未能进入城区公立学校、又有教育供给能力家庭的教育需求，校外培训主要提供非学科类培训业务。这种县域教育样态现已少有。

二是公立学校占主导，民办学校和校外培训做补充。教育管理部门在一定程度上执行“减负”政策，在课程和课外活动上增加素质教育内涵，取消假期补课和晚自习，减少学生在校时间，但在课程设置、教学目标上应试教育依然占主导。尽管一些农村地区的学校还保留了晚自习的传统，但由于公办学校自身的发展瓶颈导致学校的教育质量、学生应试水平有所下降，以至于一些家庭退而转向民办学校。民办学校可以无视“减负”政策和政府监管，援用过去公立学校的应试教育体系办学，学生的应试成绩较公立学校好，受到一些家长欢迎。课程类培训则可以填充校外时间，提高学生应试水平。公立学校释放的教育空间促进了民办学校和校外培训的市场发育，但是由于公立学校提倡素质教育却没有放弃应试教育，因而还能够满足大部分家庭的教育需求，公立学校还占主导地位，民办学校和校外培训的发展空间不大，只能作为公立学校的补充而存在。这是目前一部分县域教育的发展格局。

三是公立学校衰败，私立学校异军突起，校外培训勉强维持。教育管理部门严格执行“减负”政策，教育督导督查下沉进校，素质教育、快乐教育理念在公立学校盛行，学生在校时间缩短，学生在校所学无法达到应试升学要求，不能满足当地社会的教育期待，有条件的家庭将学生转至民办学校，民办学校从公立学校掐尖招生，破坏公立学校的生源结构，进一步瓦解公立教育。在公立学校接受义务教育变成了兜底教育，民办学校成为家长首选，没有供给能力的家庭才把小孩留在公立学校。公立学校将县域教育空间完全留给了市场，而民办学校独占了这个市场。县域民办学校蓬勃发展，尽可能延长和充分利用学生的在校时间，并在校内满足学生的学科类和艺术类培训需求。因此，民办学校留给校外培训的空间较小，而公办学校的学生多数又无培训支付能力，校外培训也就只有少数能发展下去。这是目前大多数中西部区县教育发展的格局。

不同县域教育格局有差异，与公立学校、民办学校、校外培训三者之间的强弱结构有关。无论是给民办学校、校外培训以空间，还是放任公立学校瓦解、民办学校崛起，都是以“减负”之名把教育当产业推向市场，结果是扰乱县域教育生态，扩大家庭教育支出，加剧教育竞争和焦虑。特别是当民办教育在县域独大之后，县域社会别无他选必被割韭菜。归根结底，县域教育民生属性的基础是公立教育的主导性。

二、县域教育各主体激烈博弈、公立学校无力回应家长需求

县域教育中有多重利益主体，他们在交互作用、相互博弈过程中共同塑造了不同县域的教育格局。

代表中央政府的国家教育部门，最关心的问题是人才培养，为未来国家发展和参与国际高科技竞争培养、储备、选拔人才，以及为居民提供低廉、优质的受教育条件，满足普通家庭的教育民生及向上流动的需求。那么，它就需要在强调和发展素质教育的基础上，弱化但不是放弃应试教育，政策选择上既要加强素质教育、督导落实“减负”政策，又要给予基层一定的应试教育空间。

县级政府（及教育部门）在县域教育上的利益，一是执行上级关于素质教育、“减负”政策的政策业绩；二是以高考升学率为主要指标参与全省竞争的教育政绩，体现在本科率、重本率和清北生数量上。前者被上级主管部门盯着，没做好会受到批评乃至被问责；后者被全县老百姓盯着，没做好会被老百姓骂。然而这两重利益有着内在矛盾，完全执行上级政策，学生应试能力降低，教育政绩就不好看；完全实行应试教育，会有不俗的教育政绩，但可能被上级通报批评，影响主要官员的政治前途。

公立学校的利益依附于县级政府及教育部门，缺乏自主空间。后者需要出教育政绩，公立学校就加强应试教育；后者要落实上级政策，公立学校就搞素质教育、彻底给学生减负。

不同于公立学校，民办学校的利益在于扩大办学规模，最大化获取资本收益。它要达到这个目的，首先要通过提高升学率来吸引生源。民办教育会想尽一切办法提升学生的应试能力，除掐尖招生、挖骨干教师外，主要就是规避“减负”政策，包括军事化管理、“全天候”在校、题海战术强化、校内课程培训等，实质上是将应试教育进一步极端化。这样，民办学校应试升学业绩提高，获得的县级政策支持会更多，对县域师生的吸引力也就更高，由此形成对民办学校的正反馈。

在县域，中小学生主要来源于两类家庭，一类是占多数的农民家庭，这类家庭采取的是年轻人外出务工、中老年人在家种地的家计模式，年轻人无暇照顾子女，中老年人无能力辅导孙辈学习；另一类是城镇双职工家庭，由于家庭劳动力配置刚性，缺少时间精力陪伴、辅导子女。因此，城乡家庭在教育上的主要利益诉求是子女接受“全天候”的学校教育，并通过应试升学向上流动发展。

在县域教育各利益主体的交互作用和博弈过程中，会形成两种情况：

一是，县级政府严格执行国家教育部门有关素质教育、“减负”的政策，加强对县域公立学校的监管，公立学校对标落实政策，导致学生在校时间缩短、学校教育质量下降、学生应试水平降低，从而不能满足城乡家庭的教育诉求；民办学校在教育部门监管之外，不断强化应试教育，实行全寄宿制的封闭化管理，提高学生应试能力和学校升学率，精准对接城乡家庭教育需求。结果是，公立学校生源流向民办学校，公立学校衰败，民办学校崛起。对于县级政府来说，严格执行国家政策，取得了政策业绩，民办学校则创造了教育政绩；国家教育部门推动落实了自己的政策。但结果很吊诡，接受素质教育的学生考不上好高校继续深造，没有接受素质教育的民办学校学生却考上了好高校；有供给能力的家庭将子女送进民办学校接受应试教育，没有供给能力的则被迫留在公立学校接受素质教育。当前中西部地区大量县域的教育正走向这种情况。

二是，县级政府有保留地执行国家教育部门有关素质教育、“减负”的政策，一方面严格推动减少在校时间、监控补课、取消晚自习、严禁公布考试排名、增加音体美课时量、增设特色校本课程等，另一方面对布置超量课后作业、改头换面测试形式、利用音体美课堂上学科课程、鼓励学生参加校外培训、乡村寄宿制学校延长晚自习时间等现象睁只眼闭只眼。结果是，公立学校的应试教育还占主体，素质教育在一定程度上中和了应试的程度，降低了学生的应试压力；在校外培训的“加持”下，公立学校尚能满足城乡家庭的教育需求，也能为县级政府创造教育政绩；民办学校和校外培训有所发展，但没法动摇公立教育主体地位；公立学校学生负担减下了一部分，素质教育在公立学校生根发芽，国家也算是实现了其大部分意志；城乡家庭大部分仍选择公立学校，民办学校也能满足一部分家庭的需求，校外培训成为多数家庭的选择。在这种情况下，县域教育各利益主体在博弈中各得其所达至均衡。

上述两种情况均存在一定的风险和问题。县级政府严格执行政策的后果是公办学校无法回应家长的诉求，导致公办学校的衰败，以及受教育者因家庭经济实力而形成的教育分化与发展排斥，不同家庭的孩子接受的教育不一样，发展机会亦不相同。县级政府在政策执行中有所保留的后果则是，学生及其家庭面临着日益加重的学业负担与培训负担，精神压力和经济压力倍增。两种选择都无法回应学生及其家庭所遭遇的教育困境，这无不昭示着我们需要正视县域教育的发展取向。

三、民办教育和教育城镇化破坏县域教育完整体系

县域教育是一个完整的体系，完整性是县域教育公平的前提，包括三个方面：

一是县乡村教育的完备性。县乡村三级分布不同的学校，完成不同的教育功能。村级设置村小，便于农村学生不脱离家庭环境就近接受完全小学或小学低年级教育。如果村小人数较少，则在中心村设立片小，或在有条件的地方将学生集中到乡镇中心小学。在乡镇一级以中心校为基础设置乡镇初中和中心小学，小学高年级和初中可实行寄宿制。集中办好乡镇中心校教育可以让乡村学生就近低成本接受良好义务教育。在县一级则要办好数所高中，根据县域人口分布设在不同片区中心乡镇，县城则应集中办好一到两所高质量高中，以满足全县对教育高质量出口的期待。村（片）小—乡校—县中构成了县域教育完备的体系。

二是县乡村学校的规模性。县乡村各级学校都需要有适度的规模，否则就难以形成教与学的气氛。100人以下的小规模学校不成规模，小学班级低于20人、中学低于30人也不成规模，难以营造学校或班级氛围。在适度规模以下的班级，学生之间分层结构不明显，班上难以形成比学赶帮超的竞争梯度，学生学得没动力，教师教得没成就。超过66人以上的大班额制也会影响学生管理和教学秩序。当前农村小规模学校的大量存在，既没有效率，也不可能有实质公平。

三是城乡教育质量的均衡性。城乡学校教育质量不均衡，就会导致乡村学校生源向城区流动，破坏乡村学校的生源规模和梯度结构，师资进一步流失，乡村学校衰败，进而破坏整个县域教育的完整性和系统性。影响城乡教育质量均衡性的因素很多，首先是生源结构的均衡，乡村优秀生源不流失，能够确保学校以榜样学生带动、鼓舞其他学生，优秀学生较好的升学出口能够吸引和留住优秀生源，形成良性循环。其次是师资结构的均衡，乡村有经验的骨干教师不流失，在教师队伍中可以形成传帮带的梯度或年龄结构，提升教师整体水平。最后是其他软硬件的均衡，包括管理、教研、培训、激励机制、办学理念、资源投入等。

当前破坏县域教育完整性的因素主要有两个：

一是民办教育的发展。民办学校通过极化应试教育首先抽空公立初中教育，县域小学毕业生要想进好学校读书只有两个选择，要么进私立初中，要么跑到外地找好的公立初中；再通过“掐尖”、“初高中剥离”等方式瓦解公立优质高中；跨区域集团化办学的私立学校还“掐尖”县域生源，破坏县域高中生源结构，搞垮“县中模式”，瓦解整个县域基础教育体系。

二是教育城镇化的发展。近年来，许多区县推动了“教育新城”、“教育地产”等教育驱动型城镇化模式，把大量优质教育资源和公共财政资源集中到新城，打造明星学校、亮点教育工程，吸引农民进城买房、供子女上学，抽走乡村优秀教师。教育新城模式人为打破城乡教育质量均衡，拉大城乡教育差距，搞垮“乡校模式”，导致了教育竞争从学生个体奋斗到拼爹拼妈的转变，排斥了农村学生接受均等教育的权利，使他们还没开始努力就注定了失败。

四、“双减”政策让县域教育回归初心使命

国家的“双减”及民办教育改革新政策，让县域教育重新回归民生属性和个人奋斗属性，让公立学校和校内学习主导县域教育，这是重建县域教育体系的“关键一招”。除此之外，还要寻找到县域不同层级学校发展的结点，再造县域教育均衡结构。

“乡校”是第一个结点，它集全乡镇生源，能够保障生源的规模结构和梯度结构，可以激活校内外资源和教育比较优势，形成与城区学校相媲美的发展能力和竞争实力，保障农村学生享受公平的教育资源和教育权利。“县中”是第二个结点，它集全县优质生源和师资，以应试教育为主轴，通过合理的时间管理、考试管理、经济激励等机制，围绕高考目标开展教育教学活动，为县域社会提供了一个可供期待的教育出口。（来源：《中国乡村发现》2023年第4期）