陈水生：基层换届后干部行为观察及规范

gecccn

陈水生（复旦大学国际关系与公共事务学院教授）

  基层治理中，领导干部特别是“一把手”的治理理念和行为关系到一个地区和部门的发展目标、治理绩效和民众福祉。基层换届后，多数新上任干部以积极奋发、勇于作为、敢于创新的工作态度和作风开展工作，纷纷提出新思路、新部署和新打算。但也有极少数领导干部烧起新官上任的“三把火”，胡作为乱作为。
  基层换届后，个别新上任干部胡作为乱作为的多种样态和具体表征
  不调查研究，偏好“大干快上”，描画不切实际的新蓝图。有些新上任领导干部没有深入调查研究，没有认真借鉴外地先进经验并与当地实际相结合，没有冷静总结以往的经验教训，就根据自己既有的治理理念和思维惯性确定发展理念，描画出不切实际的新蓝图。“大干快上”意为动员最大力量，使新的工程尽快上马、干出成效，以行政权力推进并主导各种声势浩大的形象工程和面子工程。这种做法严重脱离当地实际，没有因地制宜，也没有根据当时当地的禀赋、资源、特色和发展阶段等因素科学确定发展理念与发展任务，其制定出来的蓝图和目标必然会让当地发展误入歧途，付出惨痛代价，因为发展方向一旦偏离正轨，“大干快上”引发的后果可能需要相当长的时间才能逐步消除甚至不可挽回。
  为凸显个人，盲目推翻既定发展思路，热衷于改弦更张、另起炉灶。有些基层干部上任之后为了凸显自己的执政理念、治理能力和个性，将当地经过长时间探索，几届领导干部制定、无数人打下基础的科学战略规划断然废止，改弦更张，另起炉灶，推翻既定发展思路，甚至会议、文件和领导讲话都要彻底换一套新规划、新说法，令人眼花缭乱。这些做法忽略了“一届接着一届干”，干部群众前后相续、薪火相传的优势和成效，是一种典型的既不尊重发展历史、前任领导和群众智慧，也不遵循科学发展规律的“硬干”和“乱干”。不必要的改弦更张，既会导致发展思想的混乱，也会造成战略资源的浪费，从而贻误发展良机。
  好高骛远，标新立异，规划“看上去很美”实则悬空难以落地。有些新上任干部在制定发展规划的时候追求“高大上”的发展目标和指标，好高骛远，标新立异，制定的规划“看上去很美”，但是发展成果并不利于当地经济社会的健康发展，也不利于民众美好生活的创造。个别新上任基层干部制定这种好高骛远式的发展规划时，热衷于提出眼花缭乱的新概念、新说法和新目标，但无法转化为执行、实践和落地成果。有些规划“新瓶装旧酒”，并不能带来实质性的改革进展；有些规划过于超前，与当时当地的发展阶段和发展要求并不吻合，这些“远大空”的发展规划最后往往就是写在文件上，悬浮在会议中，并不会带来实质性的发展效果。
  “人走政息”与“新官不理旧账”并存，政策缺乏稳定性。一些基层干部上任之后喜欢制定全新的政策去宣示自己的发展任务和治理方略，导致新政策层出不穷、朝令夕改，新旧政策之间充满冲突和张力且缺乏衔接，公共政策稳定性受到影响。其中最能体现公共政策不稳定性的莫过于“人走政息”和“新官不理旧账”。“人走政息”是政情与人情、理想与现实、创新性与合法性、社会规律与自然法则彼此博弈的结果；“新官不理旧账”的缘由则有背后利益影响、执政理念落后、契约精神缺失、服务意识淡薄等。新官上任之后不理“旧账”，对之前的各项政策规划置之不理，而用新的政策取而代之，导致公共政策朝令夕改，制造一系列“短命政策”。这既会引发干部的短期性和投机性行为，也会影响社会和民众的行为预期，进而伤害政府公信力，危害公共政策的权威性。更为重要的是，政策缺乏稳定性和长期性，会导致各种各样的投机取巧和形式主义，从而败坏当地的政治生态和发展生态，此种危害尤甚。
  个别基层新上任干部乱作为的深层原因
  政绩冲动。基层领导干部大都希望在任期内尽快干出漂亮的政绩，因而具有一种“时不我待”的为官心态。在政绩冲动的驱动下，一些新任干部的政绩扭曲现象层出不穷，如由GDP崇拜引发的“政绩锦标赛”，围绕政绩考核形成纵向政府间的“共谋现象”，为了获得新政绩出现“新官不理旧账”，以及急功近利的“大拆大建”与“烂尾工程”等。为了取得更好的政绩，很多基层新上任干部会选择“另起炉灶”，他们认为，即使在任上干出了成绩，也会被认为是在前人基础上取得的，因此不甘“为他人做嫁衣”。此时摆在他们面前最简单也最自然的选择就是推倒重来。在实践中经常会见到很多新上任干部为了政绩，拼命大兴土木、推动大项目、花费巨资兴建各种形象工程。还有的干部拼命追求GDP数据，热衷于做显功，而很少沉下心来做功在本届、利在千秋的潜功，诸如环境治理、教育、医疗、社保、就业等短期内很难为其带来显著政绩的项目。政绩冲动成为基层一些新上任干部执政行为和治理行为的重要心理动因。
  晋升偏好和决策冲动。对于个别基层新上任干部来说，如何提升自己的晋升优势，如何先人一步实现晋升，是其任职过程中时时刻刻考量的核心问题。为了尽快实现晋升，一些基层干部就利用每一次任职机会，利用一切可能的手段，充实自己的履历表和成绩单，以便在下一次的晋升中取得“头彩”，更进一步。有些领导干部为了最大限度保障个人利益，同时以最快速度累积晋升资本，存在着强烈的决策冲动。决策冲动意味着领导干部的决策融入了较多的非理性因素，会降低领导干部决策的科学性、客观性和可靠性，甚至危及公共利益。理想化预期收益、模糊化决策风险、激进化权威树立构成领导干部决策冲动的主因。晋升偏好和决策冲动是“新官上任三把火”的直接诱因。
  能力短板。有些新上任干部的“三把火”是有意为之，希望实现积极的发展目标；有的则可能是治理能力有限带来的副产品。这些年，党面临形势环境的复杂性和严峻性、肩负任务的繁重性和艰巨性世所罕见、史所罕见，基层治理事务复杂繁多，发展压力大，有些基层干部可能本身并不具备与其职位相称的能力，难以胜任领导岗位。在此情况下，为了彰显自己的领导权威，同时也为了完成各项本职工作，就盲目制定各种规划和政策。但是囿于有限的治理理念、治理能力和领导能力，制定的各项政策既不科学、也不合理；个别新上任干部可能还没有意识到自身的能力短板，也没觉得这些政策存在各种各样的问题，反而花大力气不断推进各种治理举措，结果是南辕北辙、适得其反、好心办坏事。现实中，一些地方制定了不符合当地发展的各种发展规划、产业政策项目、新城建设等，最后被实践证明违背了当地资源禀赋、市场规律和发展阶段，但可能为时已晚，因为此时已投入了大量资源和资金，形成了巨大的“沉没成本”。
  约束困局。基层领导干部特别是“一把手”往往在发展规划、政策制定、具体执行过程中拥有一定的权力空间。近年来，中央和地方出台了一系列政策措施，将权力关进制度的笼子里，也通过权力清单和责任清单以及问责机制的建立健全来约束干部，但实践中一些问题仍然存在。一个非常重要的原因在于，对“一把手”的监督仍然存在上级监督太远、同级监督太软和下级监督太难的监管困局。当重大的决策失误发生，一些领导干部可能利用“集体负责制”推卸责任，将个人决策充当成集体研究的结果，可能会导致监督无力和问责缺失。
  有效约束和积极治理基层新上任干部乱作为现象
  克服冲动型和情绪化的治理倾向，树立现代化治理理念
  基层新上任干部所有的执政行为都要依法治理、依规治理，依法依规治理是现代治理的首要原则。
  首先，基层新上任干部要克服冲动型和情绪化治理倾向，告别“人治”，在法治框架和规则体系内行事，任何偏离法治轨道和规则的行为都将是非法和无效的，也将受到党纪国法的惩处。
  其次，基层干部应该运用好手中的权力，为人民谋福利，急人民之所急，想人民之所想，为人民的幸福生活而努力，不能为其官位、前程和利益而行事。为此，需树立现代人民公仆理念，为公共利益和民众福祉而努力。
  再次，树立多元治理理念。基层治理是一个复杂的过程，涉及方方面面的事务，在治理过程中，不能仅仅依靠领导干部意志和个人力量，而要团结整个领导班子，协调好集体领导和个人负责的关系；不能将“一把手”的意志凌驾于整个领导集体之上，而要充分听取班子成员的意见和建议，防止陷入“一言堂”和独断专行的泥沼。同时，还要注意倾听群众心声，通过有效的需求表达和利益表达机制以及意见征求机制，建立良好的上下沟通渠道，确保决策不脱离实际和群众。多元治理还要求基层干部要积极吸纳企业、社会组织和其他多元主体参与进来，构建共建共治共享的基层治理共同体。
  重塑科学的治理行为
  重塑科学的治理行为旨在防止不科学、不理性与不合理的行为，杜绝基层新上任干部乱作为、拍脑袋决策和随意决策等现象。
  科学的治理行为要求基层干部在决策过程中从实际出发、因地制宜、因时而动。根据本地地理区位、资源禀赋、发展阶段和治理任务等制定适宜的发展战略、规划蓝图和发展目标，既不能脱离实际情况随意拍脑袋决策，又不能照搬照抄其他地方的发展方案；同时根据当地的发展阶段和实际需求动态调整，既不能墨守成规，也不能变动不居。因此，基层新上任干部要多深入基层实地调研，在尊重一线实际，掌握全面信息，运用科学决策手段的基础上制定符合当时当地状况、切实可行、科学合理的公共政策，防止各种不合理规划、项目和政策的出台。
  在法、理、情、需之间寻求平衡。基层新上任干部既要做依法行政的表率，又要发挥理性思辨的力量，同时还要引入情感治理和柔性治理，关照并尽可能满足民众的真实需求。基层新上任干部的治理行为要将法、理、情、需有机融合，而不要被机械式、官僚式和形式主义的治理风格所主导。
  协调好基层发展、服务和治理三大任务的轻重缓急。就中国现阶段而言，发展仍然是第一要务，以经济建设为中心在未来很长一段时间都将是工作重心，这就要求基层新上任干部不能偏离这一发展中心任务，但是这并不意味着追求单一的GDP和物化主义发展，而要看到人本主义才是发展的核心要义，发展的目的是为了实现人的自由而全面的发展，是为了满足和实现人民的美好幸福生活。为此，基层新上任干部要告别“唯GDP”倾向，将经济发展与人的发展结合起来。此外，提供多元化的公共产品和公共服务至关重要，在新发展阶段，人民群众日益多元化的物质文化需求需要通过各种公共服务予以满足，这就要求基层政府和干部将提供多元化、优质高效和均等可及的公共服务作为工作重点之一。同时，基层作为各种社会问题频发、社会矛盾凸显、利益复杂交织的场域，公共事务和公共问题的治理也是基层新上任干部面临的重要难题。总之，基层新上任干部不能只重视其中一点而忽略其他任务，而要根据不同地区、不同阶段和中心任务协调好发展、服务与治理的关系，促进基层的发展繁荣、和谐稳定与宜居安居。
  维系公共政策的稳定性
  政策不稳定会降低政府公信力和权威性，导致公共政策效力不足，无法有效引导政策利益相关者的行为，进而增加政府治理成本。维系和强化公共政策的稳定性，可以从几方面入手：
  要尊重既有政策的权威性和法律效力。在政策有效期和项目周期内，不随意终止、更新、替代被实践证明有效的公共政策；即使确实因为实践需要，也必须经过合法、科学与完备的程序予以更替，防止领导者因个人偏好、一时冲动、政绩需要而随意更换政策。
  协调好过去、现在和未来的关系，尊重历史和以往制定的发展战略、规划和政策，不能动辄推倒重来；积极作为和创新发展需要在原有规划基础上展开，鼓励做加法，不能简单做减法；同时要考虑当地现有的发展要素、任务和目标，将过往规划、现实挑战和未来目标有机结合，找到最大公约数，避免政策大起大落和改弦更张。基层新上任干部不能为了个人政绩和晋升偏好推翻前任的发展规划，而要将自身的职业追求与当地的可持续发展紧密结合，制定科学的发展规划，久久为功，重在落实。
  遏制决策冲动，强化政策执行力。基层新上任干部不要刻意追求所谓的新颖、前沿，将前序规划和政策执行好，也是一种重要的政绩，因此要将注意力和精力多花在如何有效执行科学的政策规划上，而不要处心积虑再去制定各种五花八门、“看上去很美”、大而不当、无法落地的新政策。为此，基层新上任干部要带头抓执行，构建透明、规范、有效的政策执行机制，加强执行监管，确保各项既有规划和政策的有效实施，有效提升公共政策的稳定性。只有那些科学制定、能被有效执行并在时间长河中发挥出真正效用的政策，才最有可能保持稳定，也才能推动当地的健康有序发展。否则，即使制定出再多“看上去很美”的政策，也只能是束之高阁，而且这往往会陷入一项项新的公共政策不断替换未曾被执行的旧政策的怪圈，无益于公共政策的稳定性。
  构建全过程约束监督体系
  如果对基层新上任干部的约束监督不力，就可能使其打着积极作为的幌子乱作为甚至为所欲为。为此，需要构建系统性、源头性、全过程的约束监督体系。
  一方面，把好基层新上任干部选人用人的“入口关”。每逢基层换届，各种选人用人的违法违规事件就时有发生。选人用人环节出了问题，后续就得花多倍力气来弥补其带来的不利影响。因此，要做好基层新上任干部的科学选拔、民主测评和多维考察，防止换届过程中的“带病提拔”和各种选人用人的不正之风，让真正有能力、能干事、不折腾的干部获得施展空间和治理舞台。在干部选拔过程中，可以引入心理测评、民意测验和综合考评等多种手段，避免单一选拔手段带来的偏见弊端；同时也要斩断各种政治小团伙、只用圈内人等选拔潜规则。
  另一方面，建立决策责任终身问责制。一个负责任的政治体系必须让其政治行为者承担与其权力相称的政治责任、法律责任、道义责任和决策责任，一旦违反相应的决策规则和程序，作出非法和不合理的决策就得承担相应的责任。决策责任终身问责制有助于让决策者培养负责任、科学、理性的决策意识，告别冲动型决策、纯经验型决策和情绪化决策。
  基层换届后干部行为的规范及治理是新时代基层治理现代化的重要命题。从本质上来说，基层新上任干部乱作为与现代科学行政、依法行政和理性行政相悖，与国家治理体系和治理能力现代化背道而驰。因此，需要摒弃此种治理思维，在常态化和制度化而非运动式的治理模式中追求治理绩效，在长期而非短期化的治理行为中实现发展目标，从而推动基层治理体系和治理能力现代化。（来源：《人民论坛》2022年6月合刊）