石敏俊：“双碳”目标下减污降碳协同治理的政策思考

gecccn

石敏俊（浙江大学公共管理学院求是特聘教授，浙江大学城市发展与低碳战略研究中心主任）

  “双碳”目标下经济社会绿色低碳转型面临的挑战
  2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”实现碳达峰、碳中和是党中央统筹国内和国际两个大局做出的重大战略决策，目的是推动经济社会全面绿色低碳转型。应对气候变化是全球环境治理的核心议题，需要世界各国团结合作，携手共建人类命运共同体。
  中国是全球碳排放第一大国，在尚不富裕的发展阶段，就需承担沉重的碳减排压力。许多研究机构和学者就中国的碳达峰、碳中和目标及其实现路径展开了研究，大部分研究认为，与能源相关的碳排放量预计在2025—2030年间实现达峰，峰值年份的碳排放量大约为98—110亿吨，均值为104亿吨左右。中国科学院地理科学与资源研究所刘卫东研究员领衔承担了科技部重点研发专项“中国实现2030年碳排放峰值目标的优化路径研究”，研究结果表明，在均速变化调控模式下，如果“十五五”期间GDP增速为4.5%，2030年非化石能源占比为20.0%，中国将难以在2030年前实现碳排放达峰；如果“十五五”期间GDP增速为5.0%，2030年非化石能源占比需达到23%以上，中国才有可能在2030年前实现碳排放达峰，但需加大减排力度，峰值年份的碳排放量预计在106—111亿吨。
  对于2050—2060年碳排放的预测分析，由于碳排放变化的影响因素较多且未来的不确定性较大，不同研究团队的结论存在一定的分歧。大部分学者认为，2050年中国的碳排放量预计在25—50亿吨，2060年的碳排放量大约在20亿吨左右。中国科学院科技战略咨询研究院刘宇研究员发现，产业部门和居民用能的电气化是碳中和的政策关键发力点，在高电气化组合情景下，2060年中国碳排放量将低于30亿吨；在低电气化情景下，需要碳价格、能源效率和可再生能源比例都达到较高水平，才能实现碳中和。
  综合判断，中国大概率会在2030年前实现碳达峰，也有可能在2060年前实现碳中和，但面临极大的碳减排挑战。我国总体上仍处于工业化、城市化中期阶段，生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，当前工业部门仍然是减污降碳的主战场。2018年工业增加值占全国GDP的39.69%，但工业部门终端能源消费占全国终端能源消费总量的65.3%，工业部门二氧化碳排放量占全国碳排放量的比重高达80%。工业部门的绿色低碳转型，需特别重视产业结构优化和企业规模结构调整。
  首先，产业结构优化是必由之路。现有产业结构中，高碳部门占比偏高，钢铁等重化工产业的能源消费量大，碳排放量也较大。有研究发现，钢铁部门采取一系列提高能效的措施可使得2030年二氧化碳排放比参考情景减少27%（Zhang et al., 2014）。其次，企业规模结构调整是重要抓手。当前，中小企业数量众多且分布零散，许多中小企业存在设备工艺陈旧、能源效率低下等问题。有学者发现，减少小企业数量可以带来0.2%—3%的二氧化碳减排率（Qian et al., 2021）。因此，可通过兼并重组、创新合作、淘汰落后产能、化解过剩产能、处置低效无效资产等途径，将资源向优势企业集中，加大新技术、新产品、新市场联合开发力度，使产业结构和企业资源配置更加合理。考虑到行业和区域异质性，产业结构优化和企业规模结构调整无法一以概之。各地应因地制宜，把城市碳达峰纳入绿色低碳转型发展规划，统筹优化产业结构、调整企业规模结构。
  实现“双碳”目标要求推进减污降碳协同治理
  《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出协同推进减污降碳。一方面，加强城市大气质量达标管理，地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，氮氧化物和挥发性有机物排放量分别下降10%以上。另一方面，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。2021年4月，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2021年8月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上指出，要加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。
  化石能源的燃烧和加工利用，会同时产生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、悬浮颗粒物、挥发性有机污染物等大气污染物。国际能源署（IEA）的报告显示，约85%的悬浮颗粒物和几乎所有的硫氧化物、氮氧化物是化石能源使用所导致的（IEA，2016）。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告表明，1970—2010年间化石能源燃烧和工业过程产生的碳排放量占温室气体排放总量的78%（IPCC，2014）。基于大气污染物和碳排放的同根同源性，减污行动可带来降碳效应，反之亦然。一方面，碳减排要求减少煤炭、石油、天然气等化石能源消费，可在很大程度上缩减二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物排放量乃至臭氧排放量，达到改善空气质量的效果。譬如，钢铁等高耗能工业提高能效、交通电气化、用可再生能源发电替代煤电等碳减排措施，可通过减少化石能源消费量，有效降低空气污染物排放量。另一方面，空气污染治理的大多数措施要求控制化石能源消费，可以同时带来碳排放量减少。譬如，工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气，可以减少二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物的排放量，也有助于碳排放量的减少。在政策实践中，减污和降碳的许多政策也是交叉重叠的。
  大量文献已经证实，大气污染物与温室气体减排之间存在显著的协同效应。复旦大学吴力波团队2021年发表的论文表明，如果将落后企业的能源效率提升至细分行业平均水平，减少空气污染物排放可以同时带来18%—50%的二氧化碳减排率。当非化石能源发电占比超过50%时，工业部门电气化替代可以初步实现空气污染物与二氧化碳的协同减排；当非化石能源发电占比达到70%时，工业部门电气化替代可带来4%—29%的二氧化碳减排率（Qian et al., 2021）。
  因此，减污和降碳不可分而治之，推动减污降碳协同增效既科学可行，也经济合理。减污降碳的协同治理一方面可以使碳减排和空气污染治理的政策设计更具针对性和协同性，另一方面也有利于提高碳减排和空气污染治理的政策效率，降低碳减排和空气污染治理的政策成本。当前，减污和降碳仍然面临着政策成本较高的挑战。譬如，工业锅炉的煤改电和居民供暖的煤改气会导致工业企业的生产成本和居民供暖的生活成本有所增加。就交通电气化而言，由于新能源汽车的生产成本高于纯燃油汽车，如果缺乏足够的激励，消费者将不愿意选择新能源汽车。高耗能工业提高能效要求工业企业进行设备更新和技术改造，将导致生产成本增加。就可再生能源发电替代煤电而言，由于风力发电、光伏发电的度电成本高于煤电，即使通过补贴给予风电企业和光电企业相应的经济激励，随着可再生能源发电替代煤电的比例增加，能源系统的整体成本趋高将难以避免。
  京津冀地区减污降碳协同治理的政策设计及成效
  京津冀地区减污降碳协同治理的进展
  京津冀地区是中国北方经济总量最大的区域，工业基础雄厚，但以煤为主的能源结构和以高耗能行业为主的产业结构导致大气污染物和二氧化碳的排放量较大。一方面，以细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、臭氧为特征污染物的区域性大气环境问题依旧突出。煤电、钢铁和水泥生产是域内首要污染行业，煤炭消费是区域雾霾污染的最大根源（关大博和刘竹，2014）。另一方面，京津冀的碳排放量占全国的比重超过10%，单位GDP和单位人口的碳排放量均高于全国平均水平。工业是京津冀地区行业大类中碳排放规模最大的门类，电力、热力、燃气及水的生产和供应业的碳排放强度最高。京津冀作为我国大气污染和碳排放较为严重的区域之一，如何在保持经济增长的同时减少大气污染物和碳排放是其面临的重要挑战。
  2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气国十条”），启动了以PM2.5为重点的大气污染防治工作。京津冀地区的大气污染防治工作具体指标包括，到2017年PM2.5年均浓度下降25%，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》明确指出，2017年前京津冀大气污染综合治理的重点任务是淘汰落后产能、控制煤炭消费总量、加快重点行业污染治理、调整产业结构、健全监测预警和应急体系。2016年出台的《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》要求京津冀三省市提前部署“电代煤”“气代煤”工程、全面排查“散乱污”企业、设定禁煤区、治理挥发性有机物等。
  随着“大气国十条”及相关治理措施的实施，京津冀地区空气质量得以有效改善，如期完成了“大气国十条”规定的阶段性目标。2013—2017年间，北京市年燃煤消费总量压减至600万吨以内，淘汰老旧机动车约216.7万辆，清理整治“散乱污”企业约1.1万家；天津市累积压减燃煤约1000万吨，关停取缔“散乱污”企业9081家，完成“气代煤”“电代煤”工程32.4万户；河北省累积压减炼钢产能6993万吨、炼铁产能6442万吨、水泥产能7057万吨、煤炭消费量4400万吨、平板玻璃7173万重量箱。京津冀地区PM2.5年均浓度由2013年的106微克/立方米降至2017年的64微克/立方米，下降了39.6%。其中，北京市PM2.5年均浓度由2013年的89.5微克/立方米下降至2017年的58微克/立方米。
  在2017年阶段性目标实现之后，京津冀地区进一步强化大气污染治理力度，出台了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，要求京津冀及周边省市报送“散乱污”企业清理整顿项目清单、无组织排放改造全口径清单、工业企业错峰停限产方案项目清单、大气污染源排放清单、重污染天气应急预案减排项目清单，以及予以保留的燃煤锅炉清单、排气口高度超过45米的高架源清单。2018—2019年期间，京津冀重点区域进一步加快整治“散乱污”企业。其中，建成区内燃煤锅炉大规模淘汰，燃煤电厂开展超低排放改造，钢铁行业的超低排放改造有序推进。
  大气污染防治带来的降碳效应初步显现，京津冀地区的碳排放量从2013年的10.19亿吨逐年下降至2017年的9.52亿吨，下降了近7%。2018年后，京津冀地区PM2.5浓度持续下降，从2018年的55微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，但碳排放量却回升至10.85亿吨，比2017年增加了13.9%，2018—2019年期间继续上升至11.61亿吨。碳排放量的增加主要在河北。2018年，北京的碳排放量为0.93亿吨，天津为1.57亿吨，河北为8.35亿吨；2019年，北京的碳排放量为0.88亿吨，天津为1.59亿吨，河北为9.14亿吨。2019年，京津冀地区工业部门的碳排放量约10.09亿吨，占区域碳排放总量的比例为86.9%，其中河北省工业部门的碳排放量约8.44亿吨。由此可见，其一，京津冀减污降碳协同增效陷入了瓶颈期，空气污染治理措施难以继续发挥碳减排协同效应；其二，河北省碳排放量呈现先降后升的态势，尤其是河北省工业部门减污降碳的协同效应趋弱，京津冀地区推进减污降碳协同治理的重中之重在于河北省工业部门。
  京津冀地区减污降碳协同治理存在的问题
  大气污染治理的利益协调和补偿机制有待完善，京津冀绿色发展共同体理念尚未全面树立。京津冀地区经济发展的梯度差异和产业结构差异十分显著，环保支付能力不平衡，减污降碳协同治理难度较大。一方面，京津冀三省市经济发展差距趋于拉大。河北省中南部地市地处京津冀空气污染传输通道，要求严格落实大气污染物排放标准，大规模关停清退中小企业和压减煤炭、水泥、平板玻璃等行业产能，对区域经济造成了难以估量的影响。过去几年里，河北省人均GDP位次持续下滑，已跌至全国排名倒数第6位，人均GDP仅为北京市的28.3%、天津市的52.6%。另一方面，京津冀跨区域协同治理机制尚不完善。当前，京津冀域内主要是以转移支付为主的纵向生态补偿机制，与大气污染防治相关的横向生态补偿机制尚未形成。在河北省内，各地市皆以本地优先为原则，减污降碳协同治理的内在动力不足，权责分配机制尚未健全，环保指标分配落实存在利益冲突。譬如，沙河市为河北省辖、邢台市代管，但与邢台市在产能管控和污染减排指标分解上存在长期利益冲突。
  河北省工业部门转型和新兴产业培育步履维艰，对传统产业的依赖难以减轻。过去几年里，河北省大幅压减了玻璃、水泥等行业的产能规模。2018年，河北省黑色金属冶炼和压延加工业营业收入占制造业营业收入的32.04%，碳排放量高达4.035亿吨，是典型的支柱行业，也是碳排放大户。考虑到压减钢铁工业产能规模可能会对区域经济、居民就业和地方财政造成巨大冲击，地方政府对调整产业结构畏首畏尾，对培育新兴产业的主动意识不强、信心不足、投入有限。
  河北省工业企业园区化管理水平有待提升。河北省推动工业企业入园已持续多年，建立了层次丰富的产业园区体系，但仍存在工业园区化水平低、园区环境治理能力弱等问题。首先，工业企业的园区入驻率偏低，大量中小企业仍在园区外。譬如，邯郸市共有制造业企业4094家，而园区内企业仅有909家。工业企业入驻园区比例偏低的原因在于，相当数量的企业虽符合国家或地方的环保标准，却没有达到园区准入的产值或规模门槛。其次，工业园区的产业集聚程度低。大多数园区尚未形成以产业链上下游关系为纽带的产业集群，难以获取共享原材料、商业服务等中间投入品带来的规模经济效益。再次，工业园区的环境治理能力较弱。省级园区和县级园区的企业碳排放强度甚至高于园区外同行业企业。邯郸长流程钢铁联合行业中，县级园区企业的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机污染物的排放强度均高于省级园区和园区外企业。
  空气污染治理与碳减排未能形成有效的政策协同。河北的地方政府和企业已开展了一系列污染物减排工作，但钢铁、玻璃、水泥等行业的碳排放问题仍未引起足够重视。譬如，邯郸市钢铁行业仍存在较大的碳减排潜力，可以将生产过程中不同环节的废气导入烧结机中，通过充分燃烧使一氧化碳变成二氧化碳后再排放，但这样的技术改造成本较高且并非降碳的有效手段。沙河市正在推进总投资36亿元的煤制气项目建设及在产燃煤玻璃生产线的炉窑改造，为玻璃生产企业提供清洁燃气以替代煤炭，试图在能源使用环节进一步减少大气污染物排放，但燃煤改煤制气对减少碳排放的作用并不明显。
  京津冀地区减污降碳协同治理的对策建议
  树立首都圈绿色发展共同体理念，创新减污降碳协同治理的政策体系。京津冀三省市应在绿色发展共同体理念的指导下，以“目标协同”和“利益协调”为着力点，健全减污降碳协同治理的机制设计，遵循“谁污染、谁付费、谁保护、谁受益”原则，完善政策制定，构建以大气污染治理为主线的跨区域、跨部门利益协调和补偿机制，多元化支持河北省产业结构绿色低碳转型发展。具体而言，一是加强减污降碳与生态补偿机制的顶层设计，统筹协调生态补偿基金征收、财政转移支付等政策，科学界定与划分补偿要素、补偿范围和指标体系。二是研究设立京津冀减污降碳专项基金，建立公平合理的成本分担机制，在首都圈绿色发展共同体的框架下平衡好河北省经济发展和减污降碳的关系。三是明确各地区减污降碳协同治理的权责关系，确保地方政府充分发挥各自职能，鼓励污染治理成本低的地区做出更多的减排贡献，从而降低区域减污降碳的总成本。四是建立健全减污降碳协同治理的法律法规，确保资金补偿、人才培育、产业帮扶等多方面措施能够有效落地。
  积极推动中小企业进园区，提升园区管理水平。纺织印染行业是浙江省绍兴市柯桥区的支柱产业，柯桥区将分散于14个镇（街道、开发区）的212家印染企业整合为109家印染企业，推动企业集聚，进行园区化管理，强化园区环境管理，取得了良好的效果。河北省可借鉴该地经验，具体而言，一是制定工业企业进园区的正负面清单，提高设备、工艺技术、“三废”治理等方面的准入门槛，把关审核企业新建厂房、新购设备和工艺技术路线，支持企业进行设备更新、工艺提升。二是加快工业园区的基础设施建设，完善水、电、气、排污等配套设施，在要求企业强化减污降碳的同时，为企业提供减污降碳的集中式服务，切实提升园区的环境管理水平。三是实行“亩均论英雄”的绩效考核，引导和鼓励企业在有限的环境容量约束下努力实现产出最大化，推动区域经济提质增效、高质量发展。
  严控大气污染物、碳排放总量和强度，倒逼产业转型升级。河北省应强化环境规制的倒逼机制和引导作用，以减排、提效、开源为原则，对大气污染物、碳排放实施总量和强度双控。一方面，通过强化区域环境容量的硬约束，倒逼各地加快培植新兴产业，减轻对高耗能、高污染行业的依赖；另一方面，针对不同行业的制造业企业，设置单位产出的污染物排放标准或者单位环境排放的生产率标准，既可鼓励企业通过技术改造、设备更新、系统治污等方式，有效提高环境生产率，也可引导现有产业链向研发设计等环节延伸、促进二三产融合发展，提升产品的附加价值，向更高的单位环境容量生产率迈进。（来源：《国家治理》周刊2022年7月下）