夏英：基于政策视角的小农户与现代农业有机衔接路径分析

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夏英（中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）

  大国小农如何实现农业现代化？中国农业现代化发展的特色之路是什么？谁来种地？如何种地？诸多中国农业发展之问，最终都绕不开如何破解小农户与现代农业有机衔接问题，其本质是农业现代化道路在经营模式上的选择问题。世界各国的农业现代化发展道路因农业资源禀赋、农业土地制度、工业化和城镇化发展战略等差异而有所不同，中国特色的农业现代化道路由自身大国小农特点、农村基本经营制度及政策、工业化与城镇化等条件变量影响和决定，破解我国小农户与现代农业有机衔接问题，绕不开改造我国传统农业经营模式。这一命题关乎我国农业发展长期战略，更是我国农业现代化进程中必须面对的理论与实践难题。纵观国际经验，尚找不到可复制的样本，极具自主探索的创新性，对我国农业转型发展理论与实践意义重大。
  一、我国小农户与现代农业有机衔接：发展逻辑
  在工业化、城镇化过程中农村劳动力从农业进入非农产业，由农村转移到城镇，同时伴随着农业经营规模逐步扩大而推进农业现代化，这一变迁由工业化、城镇化、农业现代化发展规律使然，在我国特别是农村改革开放后持续发生着。但我国小农户的现代化转型，包括进程长短、空间样态、路径异同等的内在逻辑与一国农业资源禀赋、生产要素配置制度、发展战略因素密切相关。
  归结起来，其内在发展逻辑主要体现在三个方面：
一是我国城镇化发展战略对小农户退出和转移形成牵引加约束的混合作用，要求采取诱致性制度变迁和政策规制应对农业人口市民化。经过改革开放40多年的变迁，当前我国城镇化开始转入以县城为重要载体的新阶段，城镇化发展战略的这一时空转型既可以降低农户转移退出、市民化成本，也可接力释放城镇化对乡村人口转移的承载和拉力，渐进循环形成推动城镇化和乡村振兴的动力活水。这是构建新型城乡工农关系，促进城乡融合发展的关键举措，是中国特色城镇化道路的根本内涵所在。
  二是众多小农户经营对土地资源、农业劳动力资源等配置效率提升产生制约，农村基本经营制度要求我国农业规模经营以适度为原则，因地制宜。小农户生产经营规模狭小，面对大市场处于弱势地位，同时受到生产经营成本和机会成本上升的影响，农户经营的老龄化、兼业化、副业化趋势明显，客观上造成小农户缺乏主动融入现代农业的强烈愿望和内在积极性；更为困难和现实的是小农户并不因此选择自愿退出农户家庭经营。从而，在大国小农的基本国情下，农业生产部门土地、劳动等资源配置效率低，产业安全令人关注。在“三权分置”的土地经营制度框架下，土地资源的流转对流出方是租金形态的财产性收益，对流入方则是土地要素经营成本的增加，在土地流转要依循“自愿、依法、有偿”的法律规定条件下，要么必须平衡两者的利益让小农户有意愿参与到现代农业发展中来，要么以牺牲土地效率为代价让小农户长久不变地经营土地。
  三是农产品消费大国的需求刚性对农业供给安全产生强约束，要求农业资源配置和效果以粮食供给安全为中心。为满足我国不断增长的农产品消费需求，作为农业供给侧结构性改革的重要目标之一，要求农业供给无论在数量上还是质量上要更有保障。在外部国际环境不确定性增强条件下，稳农业、稳农村无疑成为国家长远发展战略的重要之锚。
在上述三重发展逻辑共同作用下，在经营主体结构重构上，我国小农户与现代农业有机衔接形成以下特点：一是在时间维度上，表现为渐进式变迁；二是在空间维度上，呈现出区域样态差异和不平衡；三是在路径维度上，不断探索创新，初步构建起以小农户为基础的生产体系、全链条导向的产业体系、复合式土地经营体系。

  二、助力小农户与现代农业有机衔接的政策措施
  在我国小农户与现代农业有机衔接语境下，从政策视角分析，其相关政策对象是包括小农户在内的农业经营主体；政策目标是复合而非单一的，既要提高农业资源的利用效率，也要适度保障小农户生存发展，前者是优化农业经营主体的结构性支持政策选项，后者更多是普惠政策的选项，位于两者之间的为混合政策。目前，其政策措施主要聚焦在以下三方面：
  1.重点发展两类新型农业经营主体，促使农业生产经营主体结构优化，构建以小农户为基础，家庭农场、合作社为核心的农业生产体系。在我国农村“三权分置”的土地制度变迁推动下，农业经营主体的结构性演变成为大趋势，推进农业经营主体结构变化逐步成为我国农业政策焦点。2017年党中央首次明确提出要重点发展家庭农场和农民合作社两类生产经营主体，同时中办、国办出台《小农户与现代农业有机衔接的指导意见》。截至2021年9月底，全国家庭农场超过380万个，平均经营规模134.3亩；未来降低小农户存量，促使愿意专业从事农业经营的专业大户向家庭农场发展仍是重要的政策选择， 同时促进农民合作社的发展。目前，全国依法登记的农民合作社223万家，全国近50%的农户加入了合作社，有效提高了农民的组织化程度。在脱贫地区培育农民合作社72万家，吸纳带动脱贫户630万户，发挥了合作社包容性发展的作用。
  2.培育适应小农户需求的农业社会化服务多元主体，开展形式多样的农业社会化服务，构建带动小农户发展的现代农业经营体系。如何对存量小农户实现现代化改造，从农业社会化服务入手，依托合作社、农业企业等服务组织，建立以家庭农场为基础、农民合作社为中坚、农业产业化龙头企业为骨干、农业社会化服务组织为支撑，引领带动小农户发展的立体式复合型现代农业经营体系是现实路径。目前，农业专业服务公司等各类农业社会化服务组织已超过95万个，服务小农户7800万户。针对小农户农业生产多样化需求，因地制宜发展单环节、多环节、全程托管等多种服务模式。中央财政通过农业生产发展资金，扶持面向小农户的生产托管服务。组织搭建全国和区域性农业社会化服务平台，推动装备、设施、技术、人才等资源高效整合，促进服务需求与供给有效对接。鼓励支持涉农企业创新开展社会化服务，采取“农资+服务”“科技+服务”“互联网+服务”等方式，将小农户嵌入现代农业产业链条中。2020年，全国农业社会化服务营业收入超过1600亿元，服务面积达16.7亿亩次。
  3.强化农业投资与科技赋能小农户，引导产业融合发展，构建全链条产业体系。面对现代农业，小农户的发展短板是多方面的。既难种得好，也难卖得好。核心在于资金、技术和市场能力的贫困。因此，从外部推动乡村产业发展，提升小农户参与现代农业建设的能力是重中之重。2017年以来，国家有关部门支持创建国家农村产业融合发展示范园200个、国家现代农业产业园200个、优势特色产业集群100个、农业产业强镇1109个，认定3274个“一村一品”示范村镇，逐步形成带动小农户发展的现代农业产业集群。助力小农户拓展营销渠道，支持各地开展多种形式的产销对接活动，推动农商互联，发展农村电子商务，在110个县开展“互联网+”农产品出村进城工程试点，支持1.1万多家农民合作社和家庭农场建设农产品仓储保鲜冷链设施，2020年全国农产品网络零售额达5758.8亿元，逐步把小农户引入现代农业流通体系。实施农业生产“三品一标”提升行动，让小农户分享质量提升和品牌增值收益。支持小农户发展休闲农业和乡村旅游，2010年以来累计推介发布1216个美丽休闲乡村。
  三、结论及建议
  小农户与现代农业有机衔接涉及我国农业发展中的诸多现实问题，在现实环境约束与发展趋势共同作用下，未来围绕小农户与现代化衔接的政策创设必然是顺应农业现代化发展趋势，在保障我国小农户有更多弹性选择的基础上持续推进小农户经营方式的现代化转型；充分顺应农业现代化发展地区差异性，从国家农业现代化的先行先试地区、共同富裕试验区等总结典型经验，形成渐进性发展政策。
  政策切入点：一是基于小农户分化发展策略的农业经营主体支持政策。包括土地承包退出政策、非农转型投资政策、农民工市民化政策；二是提升农业基础设施建设水平，增强农业绿色发展普惠金融支持政策设计；三是完善农业社会化服务支持政策，支持重点指向主体多元的农业生产托管服务。（来源：《中国农民合作社》期刊2022年8期）